Styring, roller og ansvar i videregående opplæring
9.1 Fylkeskommunens rolle
9.1.1 Beskrivelse av fylkeskommunens ansvar
Videregående opplæring er et statlig ansvar og en fylkeskommunal plikt. Opplæringslovens § 13-3 fastslår at fylkeskommunene skal planlegge og bygge ut opplæringstilbudet med hensyn til nasjo-nale mål, søkernes ønsker og behov i samfunnet, og at fag- og yrkesopplæring er en integrert del av videregående opplæring.
Fylkeskommunene er demokratisk styrte organisasjoner, og står ansvarlig overfor sine egne innbyggere. Fylkeskommunen har ansvaret for å gi videregående opplæring. Dette innebærer at de er skoleeiere og ansvarlige for opplæring i bedrift. Fylkeskommunene skal bidra til at ung-dom fullfører og består videregående opplæring, og sørge for at voksne får ivaretatt sine behov for videregående opplæring på en god måte.
Fylkeskommunen som forvaltningsorgan har ansvaret for å ivareta fylkets samlede interesser.
Norge er et land med store regionale forskjeller når det gjelder arbeidsmarkeder og næringsstruk-tur. Dette gjenspeiles i geografisk variasjon med hensyn til hvor sterk stilling ulike yrkesfaglige og studieforberedende utdanningsprogrammer har.
Noen av disse forskjellene kan også finnes igjen i måten den enkelte fylkeskommune løser opp-gaven knyttet til videregående opplæring på.
Regionreformen legger opp til færre og større fylkeskommuner. Endringer i det fylkeskommu-nale ansvaret er ikke konkludert, men Meld. St. 6 (2018–2019) understreker at fylkeskommunene skal få et større ansvar for kompetansepolitikken med sikte på å bidra til økt sysselsetting og lavere arbeidsledighet.1 Det skal for eksempel utredes om fylkeskommunene skal få et mer helhetlig ansvar for opplæring for unge i alderen 16 til 24 år.
Fylkeskommunene har ansvaret for flere virk-somheter, blant annet de videregående skolene, oppfølgingstjenesten, karriereveiledningen og pedagogisk-psykologisk tjeneste. I dette kapitlet blir også lærerkompetanse omtalt. Fylkeskommu-nene er skoleeiere og øverste ansvarlige for å gi pedagogisk forsvarlig opplæring på videregående nivå.
9.1.2 Utvalgets vurderinger av fylkeskommunenes rolle Fylkeskommunenes overordnede ansvar for videregående opplæring står fast
Utvalget har ikke foretatt en egen analyse og vur-dering av fylkeskommunens lovpålagte ansvar.
Utvalget viser til at spørsmålet om en viss juste-ring ble lagt fram for Stortinget i 2015, og at samt-lige partier i innstillingen til meldingen går mot at loven endres.2 Utvalget har på denne bakgrunnen lagt dagens ansvarsplassering til grunn.
Regionreformen kan gi økt ansvar til fylkes-kommunene
Når flere av dagens fylkeskommuner slås sammen, fører dette til at de nye fylkeskommu-nene får en bredere næringsstruktur å ta hensyn
1 Meld. St. 6 (2018–2019).
2 Meld. St. 14 (2014–2015) og Innst. 333 S (2014–2015).
til i arbeidet med å dimensjonere utdanningstilbu-det. Fylkeskommunene kan også ha bedre mulig-het til å gi opplæring i både små fag og utstyrs-tunge fag fordi fagmiljøene innad i regionen kan bli større. Dette kan til sammen gi bedre forutset-ninger for å samle fagmiljøer og å planlegge opp-læringstilbudet. Det kan blant annet utnyttes gjen-nom å bruke ny teknologi, herunder nettbasert opplæring, og kompetanse på tvers av skoler og fagmiljøer i arbeidslivet.
Utvalgets samlede forslag får konsekvenser for hvordan fylkeskommunen utøver ansvaret for videregående opplæring
Utvalgets forslag til en framtidsrettet videregå-ende opplæring vil gi konsekvenser både for hvor-dan opplæringen blir gitt, og for fylkeskommu-nens ansvarsområde.
Utvalget foreslår å endre dagens rett til videre-gående opplæring til en rett til å gjennomføre med studie- eller yrkeskompetanse. Opplæringen skal bygge opp mot sluttkompetansen, noe som får konsekvenser for innretningen av strukturen og innholdet. Utvalget har dessuten lagt til grunn at alle skal være kvalifisert for den opplæringen de får. Det vil også få konsekvenser for hvordan tilbu-det organiseres. Dette gjelder for eksempel å opp-rette innføringsfag for dem som trenger det i fagene norsk, engelsk og matematikk. Elever med svake norskferdigheter skal få språkopplæring integrert i innføringsfagene. Elevene skal bestå fag som kvalifiserer for neste nivå. Det må der-med legges opp til en struktur der elevene i større grad enn i dag får opplæring i ulik takt – tilpasset sitt faglige ståsted.
Med endring av retten får fylkeskommunen et utvidet opplæringsansvar. Utvalget har foreslått å gi utvidet rett til flere sluttkompetanser. Likeså skal det gis fullføringsrett ved omvalg, også for dem som er kommet langt i opplæringsløpet.
Å flytte ansvaret for en gruppe av voksne med behov for videregående opplæring til fylkeskom-munen innebærer et nytt ansvarsområde. Samar-beidet med kommunene må trolig også styrkes for å identifisere kandidater som er klare til å få opplæring i regi av fylkeskommunene. Tiltak til voksne med kort botid må ses i sammenheng med øvrige tiltak rettet mot denne gruppen, for eksem-pel botilbud. Videre vil tilpasset opplæring for voksne med bruk av realkompetansevurdering og opplæring gjennom moduler gjøre at fylkeskom-munen må jobbe mer målrettet og individualisert med å tilrettelegge opplæringen. Fylkeskommu-nen må også inngå et tettere samarbeid med Nav
for å tilrettelegge og tilby opplæring som fører til formell kompetanse til for eksempel arbeidssø-kende. Siktemålet er at de kan få en langvarig til-knytning til arbeidsmarkedet.
Fylkeskommunene har stort handlingsrom for å finne løsninger for å følge opp disse forpliktel-sene. I kapittel 9.4 omtaler utvalget statlig styring av videregående opplæring og ansvarsfordelingen mellom staten og fylkeskommunene.
Fylkeskommunenes ansvar for å sikre kvaliteten på opplæringen
Fylkeskommunens arbeid med å sikre kvaliteten på opplæringen må fortsette og forsterkes. Dette gjelder opplæring både i skole og i bedrift.
Fylkeskommunen har ansvaret for at skolene har nødvendig kompetanse, utstyr og opplærings-arenaer som sammen gir en opplæring av høy kva-litet og som er pedagogisk forsvarlig. Utvalget mener at fylkeskommunen må være i tett kontakt med skolene for å kjenne til utfordringer og bistå med nødvendig veiledning og støtte der det trengs.
Utvalget mener det er avgjørende at skolene har riktig og oppdatert kompetanse, som dekker bredden i oppgavene som skal utføres på en faglig forsvarlig måte. Det bør derfor vurderes om det er behov for å stille bestemte kompetansekrav knyt-tet til ulike funksjoner på skolene. Dette gjelder både lærere og andre som har oppgaver med pedagogisk innhold, for eksempel kontaktlærer-funksjonen, spesialundervisning, norsk språkopp-læring, sosialpedagogisk arbeid, oppgavene til skoleledere og skolebibliotekarer og yrkes- og utdanningsrådgiving. Dette betyr at fylkeskom-munene må ha et system for kompetanseutvik-ling. Kompetanseutvikling må omfatte både lærere, rådgivere og ledere. Utvalget mener også at det bør foretas en vurdering av om det bør stil-les strengere krav til kompetanse, herunder fag-kompetanse, spesialpedagogisk kompetanse og kompetanse i språkopplæring, enn det som er til-fellet i dag.
Lærebedriftene har en sentral rolle i å gi opp-læring på videregående nivå. Kvalitetssikring av opplæring i bedrift har vært en særlig svakhet i dagens system. Det er lite systematisk kunnskap om bedriftsdelen av opplæringen og hvor godt den fungerer. Fylkeskommunene må i større grad jobbe for å følge opp lærebedriftenes opplærings-ansvar og vite at lærlingene får et godt tilbud. Det er viktig at fylkeskommunen sikrer at lærebedrif-tene er godt egnet til denne rollen. Dette handler blant annet om at de har en produksjon som tilsier
at de kan gi opplæring i henhold til læreplanene, at de kan tilby et godt læringsmiljø for lærlingene, og at de har faglige ledere og instruktører med riktig kompetanse. Lærebedrifter som ikke imøte-kommer disse kravene må følges opp. At fylkes-kommunen må forsterke sitt ansvar for å kvalitets-sikre opplæring i bedrift, innebærer ikke at de skal ta over et opplæringsansvar, men at de må ta et oppfølgingsansvar for elevene og lærlingene.
Fylkeskommunens ansvar for å øke gjennomføringen Utvalgets forslag har som overordnet mål at flere skal gjennomføre med full sluttkompetanse og at alle skal oppnå en kompetanse de kan bruke etter endt videregående opplæring. I dag har fylkes-kommunen ansvaret for å organisere og gjennom-føre privatisteksamen og å utstede vitnemål.
Utvalget foreslår å utvide retten til opplæring for dem som ikke består i fag. Forslaget gir fylkes-kommunen et utvidet opplæringsansvar sammen-liknet med i dag. Opplæringsansvaret skal også gjelde for dem som er ferdig med videregående opplæring, men som ikke har oppnådd yrkeskom-petanse eller studiekomyrkeskom-petanse.
Utfordringen med å øke gjennomføringen er størst på de yrkesfaglige utdanningsprogram-mene. Utvalget har i kapittel 6 konkludert med at både elevene og lærlingene har behov for mer støtte underveis i opplæringsløpet. Dagens sys-tem for læreplass beholdes, men med forsterknin-ger. Fylkeskommunen må ta et større ansvar for å hjelpe elevene med å finne en læreplass og følge opp lærlingene gjennom læretiden.
Opsjonsavtaler gjør at fylkeskommunen må jobbe mer systematisk med å dimensjonere opp-læringstilbudet, slik at flest mulig av elevene har sjanse til å få en læreplass. Elevene skal dermed i større grad veiledes inn i utdanningstilbud som samsvarer met et behov i arbeidslivet. Dette tilsier behov for at arbeidsliv og utdanning i enda større grad går sammen om å sikre at den enkelte får gjennomført et planlagt løp med beskrevet pro-gresjon og sluttkompetanse. Y-nemndenes arbeid må dermed styrkes; dette omtales i kapittel 9.2.
Et fylkeskommunalt oppfølgingsansvar for lærlinger kan bidra til at flere gjennomfører
lære-tiden. Dette kan for eksempel gjøres ved at fylkes-kommunen delegerer ansvar til skolene for å sikre overgangen fra skole til bedrift. Videre må det iverksettes tiltak for å følge lærlingene gjennom deler av eller hele læretiden. Utvalget har i kapit-tel 6 foreslått at fylkeskommunene skal avsette personalressurser til oppfølging av lærlinger, og at det utvikles oppfølgingstiltak, for eksempel en mentorordning, for lærlinger som står i fare for ikke å greie opplæringen.
Oppfølgingstjenestens ansvar bør utvides
Som ledd i å forsterke fylkeskommunens rolle i å tilrettelegge opplæringen og følge opp elevene, bør ansvaret til oppfølgingstjenesten utvides. Opp-følgingstjenesten er en lovpålagt tjeneste, og den har i dag ansvaret for å følge opp all ungdom mel-lom 16 og 21 år med rett til videregående opplæ-ring, men som verken er under opplæring eller i arbeid. Deres ansvar er dermed opprinnelig knyt-tet til retten til videregående opplæring, slik den ble utformet i Reform 94. Når utvalget endrer ret-ten til videregående opplæring, vil en konsekvens også være å endre oppfølgingstjenestens mandat.
Utvalget mener oppfølgingstjenesten kan få et forsterket ansvar og en større rolle i å følge opp ungdom som står i fare for å falle ut av opplærin-gen. Deres ansvarsområde kan utvikles ved at oppfølgingstjenesten jobber forebyggende, og ikke bare for å følge opp de elevene som allerede er utenfor utdanning og jobb. Utvalget ser flere muligheter som bør utredes nærmere. Dette inkluderer flere punkter som belyser oppfølgings-tjenesten i et forebyggingsperspektiv:
– Oppfølgingstjenesten kan få ansvar for en større aldersgruppe. Dette kan både være ungdoms-skoleelever som ikke har vurdering i fag, og voksne med behov for videregående opplæring.
– Oppfølgingstjenesten kan også få ansvaret for å følge opp elever og lærlinger som er under opp-læring, og sørge for at forutsetningene er til stede for at de kan gjennomføre opplæringen.
– Oppfølgingstjenesten kan ha et særlig blikk på de elevene som går et løp mot grunnkompe-tanse og oppnår delkompegrunnkompe-tanse underveis i opplæringsløpet.
Figur 9.2
– Karriereveiledningen og oppfølgingstjenesten må samarbeide tett i sitt arbeid.
Lærerkompetanse
Utvalgets forslag får også konsekvenser for lærer-nes arbeid og deres kompetanse. Lærerlærer-nes rolle er ikke en del av utvalgets mandat, men lærernes kompetanse er en forutsetning for en velfunge-rende og god struktur i videregående opplæring.
Læreren må ha både fagkompetanse og pedago-gisk kompetanse. Endringer i samfunnet skjer raskt, og læreren må kunne tilegne seg ny kompe-tanse i henhold til endrede krav, forventninger og utviklingstrekk. Utvalget har i delutredningen beskrevet lærerrollen og kompetansekrav knyttet til lærere i videregående opplæring.
I utvalgets forslag til endringer i videregående opplæring, vil en del av arbeidet med å kvalifisere og tilrettelegge for elevene måtte tillegges lære-ren. Læreren vil få et tydeligere ansvar for å sikre kvalitet i læringsutbyttet for elevene. Programret-ting og yrkesretProgramret-ting av fellesfag krever trolig behov for videreutdanning for mange lærere.
Utvalget vil også understreke videregående sko-lers behov for lærere med mastergrad i program-fagene på de studieforberedende utdanningspro-grammene. Utvalget mener at det bør utredes om kompetansekrav for lærere i videregående opplæ-ring kan utvides. Kompetansekrav til lærere i ung-domsskolen må ses i sammenheng med kompe-tansekrav på videregående nivå.
Fylkeskommunens rolle for å ivareta karriereveiledning Elever i videregående opplæring har i henhold til opplæringsloven rett til rådgivning om utdanning, yrkestilbud og yrkesvalg, og rådgiving om sosiale spørsmål.3
Det pågår et arbeid for å utvikle karrierevei-ledningen. Kjærgårdutvalget, som så på karriere-veiledning i befolkningen, anbefalte at rådgivings-tjenesten i videregående skole deles i to separate ansvarsområder, en sosialpedagogisk rådgiving
og karriereveiledning.4 De mente også at lærlin-gene må få rett til karriereveiledning på lik linje med elever. Saken er til behandling hos Kunn-skapsdepartementet. Kunnskapsdepartementet har sendt ut forslag på høring om å lovfeste tilbudet om karriereveiledning i fylkeskommunen. Fordi karriereveiledning blant annet vil omfatte veiled-ning om videregående opplæring, og på grunn av flere fellestrekk med rådgivingen om utdanning, yrkestilbud og yrkesvalg i videregående opplæ-ring, foreslår departementet at plikten til å tilby karriereveiledning reguleres i opplæringsloven.5 Videre utarbeider Kompetanse Norge en digital karriereveiledningstjeneste som skal lanseres høsten 2020. Tjenesten har hele befolkningen som målgruppe, og inkluderer informasjon, verktøy og tilgang til profesjonell veiledning via chat, telefon og epost.
Utvalgets forslag til en ny videregående opplæ-ring krever at ungdom og voksne får god karriere-veiledning på et tidlig tidspunkt. Utvalget mener at fylkeskommunen må få et større ansvar for å ivareta karriereveiledningen. Dette innebærer at fylkeskommunen må jobbe tett opp mot kommu-nene og grunnskolene i arbeidet. Informasjonsfly-ten om elevene må bli bedre.