O intuito deste capítulo é descrever estágio atual de implementação da autonomia e do controle nas agências reguladoras do nível estadual. Para tanto, será utilizada a análise feita no capítulo anterior, referente às dimensões de autonomia e controle extraídas do processo histórico de criação do arcabouço regulatório referente às agências do primeiro mandato do governo FHC: Aneel, Anatel e ANP. Essas agências formaram o modelo de regulação que serviu de norte para a constituição das demais agências reguladoras do país, inclusive para as agências do âmbito estadual que, conforme se verá, é formado por entidades multisetoriais, que regulam diversos segmentos da área de infraestrutura. A análise deste capítulo remonta à grande quantidade de agências estaduais criadas a partir do final da década de 199055.
Segundo Melo (2002, p. 280), no Brasil, muitos contratempos ligados à institucionalização e à reestruturação de uma governança regulatória estão ligados aos obstáculos federativos. Segundo o autor, o assunto denominado federalismo regulatório possui como pontos principais: i) a ampliação da regulação através de agências reguladoras em diversos estados e municípios; ii) os conflitos de competência das agências federais, estaduais e locais, que, em certas ocasiões envolvem disputas políticas; e iii) a diferenciação dos mecanismos de gestão das agências destes três níveis de governo.
A interface variável entre regulação e federação é relacionada ao fato de que as agências atuam em diversos setores, o que causa maior complexidade de análise da questão.
55 É fato que agências municipais também começaram a ser criadas criadas neste período, porém, por motivos de
corte temático e aprofundamento da análise no plano estadual, os níveis federal e municipal serão vistos apenas superficialmente, conforme sua necessidade de citação na análise das agências estaduais.
75 Quanto ao setor de saneamento, o município é competente para tratar da questão, porém, determinadas matérias como a captação e a distribuição de água podem necessitar da cooperação estadual. De outro modo, os transportes intermunicipais são de competência estadual, porém, ao se levar em conta a divisão dos municípios, principalmente em metrópoles, existirão interfaces regulatórias entre estados e municípios. Para o setor de energia, deve-se levar em conta a competência da União, porém, certas concessionárias são empresas públicas estatais. Nas telecomunicações, o aspecto federativo é peculiar por estar ausente nas esferas estaduais e locais. Porém, as agências reguladoras estaduais podem atuar em áreas especiais de competência, visto que possuem normas que as permitem realizar, mediante legislação específica ou convênio, o controle e a fiscalização de competências próprias da União e dos Municípios. Os recursos hídricos possuem larga abrangência federativa em relação à competência para atuação por estarem ligados às bacias hidrográficas. Para a saúde suplementar, as agências federais (ANVISA e ANS) atuam em atividades de fiscalização que abrangem também o nível estadual. O setor de gás canalizado, no que toca à exploração e ao transporte, compete à União, porém, aos estados compete a distribuição e a comercialização (MELO, 2002, p. 281).
O Quadro 5 mostra a relação entre o setor e a interface regulatória dos diferentes níveis federativos:
Quadro 5
Interface setorial entre federação e regulação
Setor e nível de governo Município Estado União
Saneamento x x Transportes intermunicipais x x Energia x x Telecomunicações x Recursos hídricos x x x Saúde suplementar x x Gás canalizado x x
76 Em uma descrição breve da trajetória dos governos estaduais, pode-se afirmar que as características regulatórias foram influenciadas pelas reformas que se iniciaram em 1995. Como apresentado no capítulo anterior, tal mudança de paradigma surgiu como consequência das reformas implementadas pelo governo Fernando Henrique Cardoso, que incluíram as maiores privatizações da história do país e a onda de inovações institucionais e administrativas que alteraram a relação entre o Governo Federal e os governos estaduais (PÓ e ABRUCIO, 1997, p. 4), além da quebra dos monopólios estatais através de emendas constitucionais.
Diversas Agências reguladoras estaduais foram criadas seguidamente à reforma do Estado promovida pelo MARE, já outras, surgiram no final da década de 90. Compreende-se que o panorama da concretização da regulação no nível estadual pode não estar relacionado à relação de proximidade com Estados e a União, mas acredita-se neste trabalho que o processo histórico do âmbito estadual recebeu influências da redefinição do papel do Estado do período FHC, como aquelas relativas aos avanços promovidos pela defesa da autonomia de gestão no PEDRAE; à influência das ideias de reforma gerencial de Bresser Pereira; e às contribuições do ministro Sérgio Motta e de sua equipe, referentes à flexibilização do setor de telecomunicações nos anos de 1995 e 1996. Nesse Cenário de novas regulações, no âmbito estadual foi relevante a atuação do Conselho de Secretários Estaduais de Administração (Consad), que foi instituído no ano de 2000 para disseminar mudanças administrativas nos Estados, inclusive, para articular mudanças em conjunto com o governo federal (ABRUCIO e GAETANI, 2006, p.1-2).
A partir de 2003, com o início do governo Lula, o Governo Federal impulsionou as reformas estaduais através do Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento dos Estados e do Distrito Federal – PNAGE. Nesse período, tendo em vista o fechamento do ciclo da propagação das ideias da reforma do Estado, empreendidas e defendidas por Bresser Pereira, diversos técnicos de Brasília, principalmente aqueles mais experientes que trabalharam durante o governo FHC, migraram para os governos dos estados e, como resultado, inseriram no gerenciamento destas estruturas administrativas diversas práticas federais (ABRUCIO e GAETANI, 2006).
77 Portanto, a agenda política brasileira no nível estadual ficou condicionada a dois aspectos importantes: primeiramente, a criação das agências reguladoras estaduais veio romper com o paradigma anteriormente estabelecido, de atuação do governo federal diretamente em áreas estratégicas como energia elétrica, transporte e saneamento básico. O segundo ponto de relevo foi o incentivo do Governo Federal, por conta da crise fiscal e orçamentária, para a reforma regulatória das estruturas administrativas estaduais, de elevado custo de manutenção pelo sistema federativo. Sob a perspectiva desses dois pontos de vista, o debate para a criação das agências reguladoras estaduais se tornou extremamente relevante no contexto político-institucional brasileiro (PÓ e ABRUCIO, 2007, p. 1).
Assim, a pesquisa passará a explorar no próximo tópico as dimensões conceituais de autonomia e controle já debatidas para o âmbito federal. Essa investigação leva em conta a pergunta de pesquisa: os parâmetros identificados nas agências reguladoras federais de infraestrutura do Governo FHC são refletidos, através de seus indicadores, no desenho institucional das agências reguladoras estaduais?