5. MØDRE, KLASSE OG KULTURELL KAPITAL
5.3 Diskusjon og oppsummering
A entrada do governo militar marcou o fim das conquistas democráticas. Atos Institucionais passaram a ser adotados como instrumentos legítimos à governabilidade, implementando restrições máximas a qualquer forma de participação popular, mesmo que constitucionalmente garantida, e, principalmente, a manifestações em oposição ao regime militar vigente.
Iniciava-se a Quarta República, com o primeiro militar a assumir a Presidência da República no período de 1964 a 1967: o Marechal Humberto de Alencar Castello Branco.
De imediato, com o intuito de legitimar o Poder das Forças Armadas, a primeira medida adotada pelo regime autoritário foi suspender os direitos políticos de qualquer cidadão por dez anos e a cassação de mandatos parlamentares, em qualquer nível, pelo Comando Supremo da Revolução, quando no interesse da paz e da honra nacional348. Referida determinação teve início com o Ato Institucional nº 1 (AI-1), editado em 9 de abril de 1964 e perdurando até 1979.
Até esse momento, de outro lado, aparentemente, nenhuma alteração teriam sofrido os partidos políticos, sobretudo porque mantido teria sido o texto constitucional e o próprio calendário eleitoral pelo próprio AI-1.
Os reveses do regime autoritário começaram a surtir efeitos a partir da vigência do novo Código Eleitoral, a Lei nº 4.737, e da primeira Lei Orgânica dos Partidos Políticos, a Lei 4.740, ambas editadas em 15 de julho de 1965. Na verdade, a partir dos reflexos apresentados pelo sistema partidário vigente, mesmo frente à vigência destes textos legais.
Registre-se que o novo Código Eleitoral, embora não precisasse uma data limite específica, havia determinado que cada legenda partidária se reorganizasse, corrigindo seu registro junto ao Tribunal Superior Eleitoral – TSE com a prova da personalidade jurídica de direito público interno, assinatura de pelo
348 Ato Institucional nº 1 (AI-1), de 9
de abril de 1964, que dispôs sobre “a manutenção da Constituição Federal de 1946 e as Constituições Estaduais e respectivas Emendas, com as modificações introduzidas pelo Poder Constituinte originário da revolução Vitoriosa”, teve vigência até 31 de janeiro de 1966: “Art. 10 - No interesse da paz e da honra nacional, e sem as limitações previstas na Constituição, os Comandantes-em-Chefe, que editam o presente Ato, poderão suspender os direitos políticos pelo prazo de dez (10) anos e cassar mandatos legislativos federais, estaduais e municipais, excluída a apreciação judicial desses atos.”
menos 101 membros fundadores e aprovação originária de pelo menos 3% do eleitorado votante na última eleição geral para a Câmara dos Deputados, devidamente distribuídos em 11 ou mais Estados, com o mínimo de 2% em cada um, até doze meses da data de seu registro.
Nenhuma hipótese à realização de registro provisório fora autorizada e, pior, segundo destacado por SCHMITT349, cancelados seriam os partidos que não conseguissem eleger pelo menos 12 deputados federais em, no mínimo, sete Estados da Federação, mesmo que cumpridas tivessem sido as determinações prévias ao novo registro.
Em momento subsequente, a primeira Lei Orgânica dos Partidos Políticos não piorou a situação, mas também não ajudou, quiçá às expectativas do próprio governo. Consignou, apenas, que as regras do novo Código Eleitoral não fossem aplicadas ao pleito eleitoral previsto para ocorrer em três meses: as eleições para governadores estaduais, de 1965.
Os reflexos negativos apresentaram o desfecho inesperado ao governo: dos candidatos apoiados, derrota em quatro Estados, notadamente nos dois dos mais importantes que, anteriormente, já eram governados por apoiadores do Golpe de 1964. De acordo com o explicitado por SCHMITT350:
Em Minas Gerais, venceu o veterano deputado federal pessedista Israel Pinheiro, com o decisivo apoio de Juscelino Kubitschek. Na Guanabara, o PSD conduziu o ex-prefeito carioca Francisco Negrão de Lima ao governo estadual, em aliança com o PTB. Estes resultados, favoráveis à oposição ao regime militar foram significativos não apenas pela importância estratégica dos dois estados, mas também porque ambos eram até então governados por civis que apoiaram o golpe de 1964: Magalhães Pinto e Carlos Lacerda, respectivamente.
Referidas eleições acabaram se tornando o último processo eleitoral realizado com a participação do quadro partidário formado na Terceira República.
Quanto aos partidos políticos, a consequência inevitável: foram extintos, com a edição do Ato Institucional nº 2 (AI-2), em 27 de outubro de 1965, e a
349 SCHMITT, Rogério. Partidos Políticos no Brasil (1945-2000). Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2000.
p.29.
autorização para que as novas bases partidárias que se intencionassem firmar deveriam atender às exigências da Lei Orgânica dos Partidos Políticos351.
Pelo AI-2, importante acrescentar que a suspensão dos direitos políticos veio agravada com a cessação dos privilégios de foro por prerrogativa de função legislativa, bem como a suspensão dos direitos de votar e ser votado em qualquer eleição sindical e de exercer qualquer atividade ou manifestação de natureza política, em âmbito de direito público ou privado, sob pena de aplicação, como medida de segurança à preservação da ordem política e social, a liberdade vigiada, a proibição de frequentar determinados lugares e o domicílio determinado (art. 16). O objetivo, obviamente, era expurgar todos aqueles que fossem contrários ao regime autoritário devidamente instalado.
Embora vedada expressamente pelo Código Eleitoral, a criação de partido provisório, até que os novos partidos políticos se constituíssem legitimamente, foi autorizada pelo Ato Complementar nº 4, de 20 de novembro de 1965, in verbis:
“aos membros efetivos do Congresso Nacional, em número não inferior a 120 deputados e 20 senadores, caberá a iniciativa de promover a criação, dentro do prazo de 45 dias, de organizações que terão, nos têrmos do presente Ato, atribuições de partidos políticos enquanto êstes não se constituírem” 352 [sic]
SCHMITT353 lembra que existia quórum parlamentar suficiente para a criação de pelo menos três partidos, inclusive, na medida em que a Câmara dos Deputados era composta por 409 deputados federais e o Senado Federal por 66 senadores. Entretanto, a fragmentação partidária não era o foco do regime, assim como o partido único, senão, exclusivamente, o bipartidarismo. Foi o que ocorreu.
Duas agremiações partidárias da ala de esquerda, compostas por integrantes nacionalistas não tão fervorosos354, se reorganizaram com ideais preponderantemente opostos: a Aliança Renovadora Nacional – Arena, aliada ao
351 Ex vi “Art. 18 – Ficam extintos os atuais Partidos Políticos e cancelados os respectivos registros.
Parágrafo único – Para a organização dos novos Partidos são mantidas as exigências da Lei nº 4740, de 15 de julho de 1965, e suas modificações.”
352 O prazo de 45 dias foi prorrogado para 15 de março de 1966 pelo art. 1º do Ato Complementar nº
6, de 3 de janeiro de 1966.
353 SCHMITT, Rogério. Partidos Políticos no Brasil (1945-2000). Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2000.
p.32.
354 Já que os políticos de extrema esquerda e nacionalistas haviam sido cassados por ordem dos AI
regime militar e composta da maioria conservada da União Democrática Nacional – UDN e de alguns outros do Partido Social Democrático – PSD. O Movimento Democrático Brasileiro – MDB evidenciou-se a oposição consentida, tendo como participantes as alas de centro-esquerda e liberal-democratas dos partidos extintos.
Ao partido governista, ARENA, portanto, a maioria das bancadas de praticamente todas as legendas extintas o compuseram, consistindo, aproximadamente 3/5 da Câmara dos Deputados e 2/3 do Senado Federal, enquanto que à oposição, o MDB, apenas congressistas do PTB, PSB e MTR o apoiavam, destacando-se que, para o Senado, o atendimento exato foi de 20 senadores tal como imposto pelo Ato Complementar 4/65.
O sistema partidário assim permaneceu durante todo o período militar, embora até fosse possível verificar alguns esforços, junto ao Tribunal Superior Eleitoral, de se registrar pelo menos cinco outras novas legendas, como demonstrado no quadro ilustrativo seguinte.
Tabela 3 - Apresentação e situação jurídica dos partidos políticos no período de 1964 a 1979
Partido/Sigla Sede Condição do Registro
Aliança Renovadora Nacional - ARENA
Rio de Janeiro
Deferido provisoriamente em 24.3.1966 e
definitivamente como partido político em 7.3.1967;
porém, extinto em 15.2.1980, juntamente com o Movimento Democrático Brasileiro, em razão do parágrafo único do art. 2º da Lei nº 6.767, de 20 de dezembro de 1979.
Movimento Democrático Brasileiro - MDB
Deferido o registro como organização em 24.3.1966 e como partido político em 1.3.1967; porém, extinto em 15.2.1980, juntamente com a Aliança Renovadora Nacional – ARENA, em razão do parágrafo único do art. 2º da Lei nº 6.767, de 20 de dezembro de 1979.
Movimento Trabalhista Renovador - MTR
Rio de Janeiro
Deferido em 20.9.1961, porém extinto pelo Ato Institucional nº 2, com arquivamento de seus registros, fusão e reorganização em 8.11.1965 (Resolução TSE nº 7.764).
Partido Comunista Brasileiro - PCB
Guanabara
Considerado, em 8.10.1968, prejudicado o novo pedido para registro, datado de 2.7.1962, porque inconstitucional o pedido e inadmissível sua legalidade diante do atual regime bipartidário.
Tabela 3 - Apresentação e situação jurídica dos partidos políticos no período de 1964 a 1979 (“continuação”)
Partido/Sigla Sede Condição do Registro
Partido da Boa
Vontade - PBV Guanabara
Deferido em 24.6.1965, porém extinto pelo Ato Institucional nº 2, com arquivamento de seus registros, fusão e reorganização em 8.11.1965 (Resolução TSE nº 7.764).
Partido Trabalhista Republicano -
PTR
Arquivado em 11.11.1965, haja vista a disposição do Ato Institucional nº 2 (Resolução TSE nº 7.771).
Partido
Nacionalista - PN Brasília - DF
Arquivado em 18.3.1980, haja vista a ausência, em especial, de registro como pessoa jurídica (Resolução TSE nº 10.804).
Fonte: TSE, 2015 355 (elaborada pela autora)
De todo modo, a intenção do governo militar era exatamente formar um sistema bipartidário que mantivesse, sob seu pleno domínio, o controle das forças políticas, de uma direita governista e uma esquerda confiável. Sequer o Partido Comunista conseguira revalidar seu novo pedido de registro.
Fato é que os primeiros Atos Institucionais editados no interregno dos dois primeiros anos de vigência do regime militar356 impuseram, além das restrições políticas de natureza eleitoral-parlamentar, várias outras restrições institucionais, afrontando diretamente o livre exercício dos demais Poderes, a saber, em síntese: (1) a eleição indireta, com votação nominal, para Presidente da República e, subsequentemente, para governador, na sequência à admissão de processo de intervenção federal nos Estados; (2) a suspensão da vitaliciedade aos magistrados e da estabilidade aos servidores públicos por seis meses; (3) a nomeação de prefeitos das capitais, com direito à eleição direta e por maioria simples apenas aos cargos de prefeitos das demais cidades; (4) a aprovação de projetos de lei pelo Congresso
355 BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral
– TSE. Disponível em: <www.tse.jus.br/partidos/partidos- politicos/registros-de-partidos-politicos-1945-a-1979.htm>. Acesso em 7 de nov. de 2015.
356 Ato Institucional nº 2 (AI-2), de 27 de outubro de 1965, estabelecendo a manutenção da
Constituição Federal de 1946, as Constituições Estaduais e respectivas Emendas, com as alterações introduzidas pelo Poder Constituinte, originário da Revolução de 31.03.1964, teve vigência até 15 de março de 1967; Ato Institucional nº 3 (AI-3), de 5 de fevereiro de 1966, que fixava data para as eleições de 1966 e dispunha sobre as eleições indiretas para governador e nomeações de prefeitos das capitais estaduais, sem período máximo de vigência, como estabelecido nos AIs precedentes; Ato Institucional nº 4 (AI-4), de 7 de dezembro de 1966, que convocava o Congresso Nacional para, em reunião extraordinária a se firmar no período de 12 de dezembro de 1966 a 24 de janeiro de 1967, discutisse, votasse e promulgasse o novo projeto de Constituição Federal proposto pelo Presidente da República.
Nacional em períodos previamente estabelecidos (inicialmente de 60 dias – 30 na Câmara dos Deputados e 30 no Senado –, posteriormente, em 90 dias, com distribuição de 45 dias para cada Casa Legislativa), sob pena de aprovação tácita; (5) a definição de atribuições e limitações ao Poder Judiciário; e, ainda, (6) a possibilidade de imposição de recesso parlamentar pelo próprio Presidente da República, em todos os níveis e em estado de sítio ou fora dele, com avocação para si do poder de legislar sobre toda e qualquer matéria.
Pelo Ato Institucional nº 4 (AI-4), editado em 7 de dezembro de 1966,o Congresso Nacional foi convocado para votar e promulgar a nova Constituição Federal357. Prescreveu medidas ainda mais severas ao modo de organização, funcionamento e extinção dos partidos políticos já estabelecidas na primeira Lei Orgânica dos Partidos Políticos – Lei 4.740/65. Juntamente com o status constitucional conferido, de outro lado, (1) proibia qualquer forma de composição de coligações partidárias358; (2) como cláusula de desempenho ou de barreira, exigia a aprovação de 10% do eleitorado votante na última eleição geral para a Câmara dos Deputados, devidamente distribuídos em dois terços dos Estados, “com o mínimo de sete por cento em cada um deles, bem assim dez por cento de Deputados, em, pelo menos, um terço dos Estados, e dez por cento de Senadores”359; (3) obrigava sua constituição como pessoa jurídica nos órgãos competentes e aprovação para atuação permanente pelo Tribunal Superior Eleitoral – TSE.
O Marechal Artur da Costa e Silva (Arena) assumiu a Presidência da República para o biênio de 1967 a 1969, editando o Ato Institucional nº 5 (AI-5), em 13 de dezembro de 1968. Era considerado o mais violento ato à garantia do exercício da cidadania e à preservação das instituições políticas. Em síntese, consideradas ainda as ampliações de suas disposições pelo Ato Institucional nº 6 (AI-6), de 1º de fevereiro de 1966, restaram: (1) suspensas as garantias do “habeas corpus” para determinados crimes e a consagração de poder absoluto ao Presidente
da República para decretar Estado de Sítio; (2) autorizada a intervenção federal sem qualquer limite constitucional; (3) suspensos, em definitivo, os direitos políticos, com severa restrição ao exercício de qualquer direito público ou privado; (4) cassados os mandatos eletivos, com resguardo do direito à percepção da parcela fixa dos
357 Constituição Federal promulgada em 24 de janeiro de 1967. 358 Art. 149, inciso VIII.
subsídios concernentes aos cargos eletivos exercidos até o momento (art. 2º, §2º); (5) autorizada a determinação de recesso, pelo Presidente da República, do Congresso Nacional, das Assembleias Legislativas e das Câmaras Municipais, com avocação para si do poder de legislar; e, enfim, (6) excluídos de apreciação judicial todo e qualquer ato normativo editado pelo Presidente da República.
O Congresso Nacional foi fechado em 13 de dezembro de 1968, pelo Ato Complementar nº 38, editado na mesma data do AI-5, in verbis: “Nos têrmos do art. 2º e seus parágrafos, do Ato Institucional nº 5, de 13 de dezembro de 1968, fica decretado o recesso do Congresso Nacional, a partir desta data” (art. 1º, sic).
O retorno de suas atividades parlamentares ocorreu dois anos após, graças à suspensão, a partir de 22 de outubro de 1970, do Ato Complementar nº 38 pelo Ato Complementar nº 72, de 15 de outubro de 1969. Havia, em verdade, o objetivo de convocá-lo para a realização, em dez dias, das eleições do Presidente e Vice-Presidente da República, conforme Ato Complementar nº 73, editado no mesmo dia360.
No que tange à cláusula de desempenho ou de barreira ao funcionamento dos partidos políticos, a Emenda Constitucional nº 01, de 17 de outubro de 1969, chegou a minimizar o rigor da redação original da Constituição Federal de 1967, reduzindo a demonstração de apoiamento para 5% do total do eleitorado votante na última eleição geral para a Câmara dos Deputados, devidamente distribuído em sete
360 Aliás, desde a edição do AI-5, em 1968, vários e subsequentes recessos do Congresso Nacional
foram impostos pelo Presidente da República, v.g., o Ato Complementar (AC) nº 102, de 1º de abril de 1977 (com atividades retornadas após quinze dias, por força do AC nº 103, de 14 de abril do mesmo ano).
Referida medida centralizadora era praticada pelo Presidente da República sobre qualquer Instituição Legislativa em âmbito nacional. Exemplos disso foram os: (1) AC nº 47, de 7 de fevereiro de 1969, às Assembleias Legislativas dos Estados da Guanabara, Pernambuco, Rio de Janeiro, São Paulo e Sergipe, reconstituídas pelos ACs nºs 83 ao 89, todos de 1970; (2) AC nº 49, de 27 de fevereiro de 1969, às Assembleias Legislativas dos Estados de Goiás e do Pará, reconstituídas pelos ACs nºs 80 e 90, ambos de 1970; (3) AC nº 53, de 8 de maio de 1969, às Câmaras Municipais de Santos (SP), Nova Iguaçu (RJ) e Santarém (PA), reconstituídas pelos ACs 87, 92 e 91, todos de 1970; (4) AC nº 55, de 4 de junho de 1969, à Câmara Municipal de Santana do Livramento (RS), reconstituída pelo AC nº 93/70; (5) AC nº 58, de 24 de julho de 1969, à Câmara Municipal de Itú (SP), reconstituída pelo AC nº 81/70; (6) AC nº 67, de 22 de setembro de 1969, à Câmara Municipal de Pariquera-Açu (SP), reconstituída pelo AC nº 79/70; (7) AC nº 68, de 29 de setembro de 1969, à Câmara Municipal de Sobral (CE), reconstituída pelo AC nº 82/70; (8) AC nº 69, de 6 de outubro de 1969, à Câmara Municipal de São João do Meriti (RJ), reconstituída pelo AC nº 94/70; (9) AC nº 70, de 6 de outubro de 1969, à Câmara Municipal de Fortaleza (CE), reconstituída pelo AC nº 86/1970; (10) AC nº 95, de 8 de junho de 1972, à Câmara Municipal de Rio Grande (RS), reconstituída pelo AC nº 97/1973); (11) AC nº 96, de 27 de julho de 1972, à Câmara Municipal de Marabá (PA), reconstituída pelo AC nº 97/1973; (12) AC nº 100, de 3 de dezembro de 1976, à Câmara Municipal de Alenquer (PA), reconstituída pelo AC nº 101, de 18 de janeiro de 1976.
ou mais Estados, com um mínimo de 7% em cada um361. Com seu texto repetido no art. 7º da segunda Lei Orgânica dos Partidos Políticos – Lei 5.682/71, JEHÁ362 enfatizou que, na prática, nenhuma outra legenda teria conseguido se organizar frente ao monopólio político que se mantinha sustentado nas duas principais bases partidárias, ARENA e MDB, “até que, na década de 1980, o regime fosse uma vez mais aberto e todas as liberdades civis e políticas fossem restituídas aos cidadãos”.
Importante assinalar, também, que a Emenda Constitucional nº 01/69 teria sido o primeiro instrumento a consagrar no ordenamento jurídico brasileiro o instituto da fidelidade partidária em seu art. 152, parágrafo único, ao prever a possibilidade de perda de mandato parlamentar ao político que, por atitudes ou pelo voto, viesse a se opor às diretrizes legitimamente estabelecidas pelos órgãos de direção partidária ou deixasse o partido sob cuja legenda foi eleito363. Disciplinando a matéria, a segunda Lei Orgânica dos Partidos Políticos se tornou o primeiro regulamento ordinário a dispor de um capítulo próprio sobre a “perda do mandato por infidelidade partidária” (arts. 72 a 81), além das condições de filiação partidária e de constituição e organização dos partidos propriamente ditas.
Até então, para a base militar governista, o cenário político parecia estável e controlado, ao menos até 1974. Na verdade, não era.
Desde a posse e presidência do General Ernesto Geisel (1974-1979), as bases militares, que já não se mostravam mais tão homogêneas, acabaram, por medida do Presidente, sofrendo uma distensão política lenta e gradual, de leve abertura às medidas de restrição de direitos impostas anteriormente.
Gradualmente, foram promovidos o “fim do AI-5364, o fim da censura prévia, o restabelecimento do habeas corpus para crimes políticos, a atenuação da Lei de Segurança Nacional e a permissão da volta de 120 exilados políticos”365.
Sem querer admitir eventual perda de controle, o governo militar editou a Lei nº 6.339, em 1º de julho de 1976, também conhecida como “Lei Falcão”, na tentativa de barrar o acesso dos candidatos aos sistemas de rádio e de televisão. Autorizou tão somente que os partidos políticos apresentassem o nome, o número, o
361 Art. 152, inciso VII, da E.C. nº 01/69.
362 JEHÁ, Pedro Rubez. O processo de degeneração dos Partidos Políticos no Brasil. 2009. Tese
(Doutorado em Direito do Estado) – Universidade de São Paulo: Faculdade de Direito, São Paulo, 2009. p. 89.
363 Ao partido político era resguardado o direito de reclamar pelo mandato parlamentar, mediante
representação junto à Justiça Eleitoral, e ao político o direito de ampla defesa de processo regular.
364 Decretado oficialmente pela Emenda Constitucional nº 11, de 13 de outubro de 1978. 365 BRASIL, TSE, 2014.
currículo dos candidatos e a foto, quando realizada a propaganda televisiva, dos candidatos pelos partidos políticos. O Congresso Nacional permanecia fechado, por determinação do Presidente, haja vista a dificuldade de aprovação de algumas alterações constitucionais.
Mesmo sob forte resistência, nem assim a oposição deixou de crescer. Ganhou visibilidade com a crise do petróleo em 1973 e, consequentemente, a diminuição abrupta dos índices de crescimento do PIB, o aumento do desemprego, da inflação e das contestações ao regime.
Em 1974, por exemplo, o MDB, embora em pleito isolado, derrubara, em número absoluto de votos, o partido governista na disputa pelas vagas na Câmara, preenchendo 16 cadeiras no Senado, das 22 disputadas, e 172 na Câmara dos Deputados contra 192 obtidas pela ARENA366.
Segundo assinalado por SCHMITT367, 1974 foi um grande divisor de águas do bipartidarismo brasileiro. A oposição obtivera um resultado surpreendente, assim como o divisor paritário de cadeiras na Câmara dos Deputados nas eleições de 1978: ARENA, 231 (55%), e MDB, 189 (45%).
O governo tentou, ainda, conter a oposição editando o “Pacote de Abril” em 1977, implementando: (1) a eleição indireta, firmada por um colégio eleitoral, para a nomeação de senadores, os chamados “senadores biônicos”, como forma eficaz de obstaculizar o Movimento Democrático Brasileiro – MDB à obtenção de maioria no Senado Federal; (2) o estabelecimento de um critério de representação parlamentar em bases desiguais, com maior quantidade de assentos reservada aos deputados da região nordeste e menor aos deputados da região centro-sul; e (3) a extensão do mandato presidencial para seis anos, ao invés de cinco.
Ainda, determinou o fechamento do Congresso Nacional368 por 15 dias em 1978, revogando a exigência de maioria de dois terços para a aprovação de