De maneira geral, as políticas públicas no Brasil ganharam, a partir da Constituição de 1988, relevância indiscutível com especial destaque para a participação da população, por meio do controle social, em espaços de discussões
das políticas públicas como importante exercício de cidadania e fortalecimento da democracia.
A presença cada vez mais ativa da sociedade civil nas questões de interesse geral torna a publicização fundamental. As políticas públicas tratam de recursos públicos diretamente ou através de renúncia fiscal (isenções), ou de regulares relações que envolvem interesses públicos. Elas se realizam num campo extremamente contraditório onde se entrecruzam interesses e visões de mundo conflitantes e onde os limites entre público e privado são de difícil demarcação. Daí a necessidade do debate público, da transparência, da sua elaboração em espaços públicos e não nos gabinetes governamentais. (TEIXEIRA, 2002, p. 2).
Correia (2008, p. 104) apresenta a expressão ‘controle social’, no âmbito da sociologia, como aquela que, de forma geral, é empregada para designar os mecanismos que estabelecem a ordem social disciplinando a sociedade e submetendo os indivíduos a determinados padrões sociais e princípios morais.
Segundo a autora, na teoria política, o significado de ‘controle social’ é ambíguo, podendo ser concebido em sentidos diferentes a partir de concepções de Estado e de sociedade civil, distintas. Para a mesma, o Controle Social, tanto é empregado para designar o controle do Estado sobre a sociedade, quanto para designar o controle da sociedade (ou de setores organizados na sociedade) sobre as ações do Estado.
“A expressão ‘controle social’ tem sido alvo das discussões e práticas recentes de diversos segmentos da sociedade como sinônimo de participação social nas políticas públicas.” (CORREIA, 2008 p. 106).
Cury (2000, p. 43) ressalta que o Controle Social ou chamado por muitos de "Controle Democrático" busca, por meio da participação da comunidade, acompanhar a atuação do Estado, para que seja em prol do interesse coletivo. Segundo o autor, é um instrumento de participação social e de coibição da corrupção, a partir do momento em que a sociedade organizada “vigia”, mais próximo da execução, a atuação de seus prepostos eleitos no uso do recurso público.
Almeida e Cunha (2009, p. 3) apontam que recentemente, o conceito de representação política vem ganhando maior visibilidade e relevância na teoria democrática. Isto se deve, principalmente, a importantes mudanças no cenário político que têm apontado para mais e mais oportunidades para indivíduos ou
grupos proporem-se como representantes e para funcionarem com capacidade representativa.
A participação social nas políticas públicas, segundo Correia (2008, p. 106) foi concebida na perspectiva do ‘controle social’, no sentido de os setores organizados da sociedade, participarem desde as suas formulações (planos, programas e projetos), acompanhamento de suas execuções, até a definição da alocação de recursos para que estas atendam aos interesses da coletividade.
Nesta perspectiva, a autora ressalta que a área da saúde foi pioneira neste processo, devido à efervescência política que a caracterizou desde o final da década de 1970 e à organização do Movimento da Reforma Sanitária que congregou movimentos sociais, intelectuais e partidos de esquerda na luta contra a ditadura, com vistas à mudança do modelo médico-assistencial privatista para um sistema nacional de saúde universal, público, participativo, descentralizado e de qualidade.
Complementando esta discussão, Cury (2000, p. 46), aponta que o modelo mais adotado de Controle Social nos últimos 20 anos tem sido o formato de conselhos, órgãos definidos legalmente, como instância representativa, de paridade entre órgão gestor e sociedade, que funcionam como instrumentos da atuação da comunidade, deliberando de forma consensual e refletida as ações de fiscalizações de recursos, de acompanhamento da gestão e de encaminhamento de denúncias.
Conselho vem do latim Consilium. Por sua vez, consilium provém do verbo consulo/consulere, significando tanto ouvir alguém quanto submeter algo a uma deliberação de alguém, após uma ponderação refletida, prudente e de bom-senso. Trata-se, pois, de um verbo cujos significados postulam a via de mão dupla: ouvir e ser ouvido. Obviamente a recíproca audição se compõe com o ver e ser visto e, assim sendo, quando um Conselho participa dos destinos de uma sociedade ou de partes destes, o próprio verbo consulere já contém um princípio de publicidade. (CURY, 2000, p. 47).
No caso da Saúde o Controle Social no SUS, é exercido por meio dos Conselhos Municipais de Saúde (CMS), e as Conferencias de Saúde.
Instituídos pela da Lei n.º 8.142 de 28 de dezembro de 1990 e reforçado pela Emenda Constitucional n.º 29, de 13 de setembro de 2000, Conselhos de Saúde vêm sendo gradativamente estruturados nos estados e municípios brasileiros, acumulando as mais variadas experiências em busca de ações e instrumentos que favoreçam o desempenho de suas atribuições legais e políticas, que são: atuar na formulação de estratégias de operacionalização da política de saúde; e atuar no controle social da execução da política de saúde. (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2006a, p.7).
Em seu processo de consolidação no âmbito das políticas públicas, segundo Ministério da Saúde (2006a, p. 7) os Conselhos de Saúde, como instâncias colegiadas e deliberativas à estrutura do SUS, representam espaços participativos nos quais emerge uma nova cultura política, configurando-se como uma prática na qual se faz presente o diálogo, a contestação e a negociação a favor da democracia e da cidadania.
Como Caráter Permanente entende-se que o conselho de saúde deve sempre existir, independentemente de decisões da gestão da União, do Estado ou do Município. Não é um órgão que possa ser extinto por nenhuma autoridade ou lei estadual ou municipal. É necessária outra Lei Federal para que ele possa ser extinto. Como Caráter Deliberativo, o Conselho deve deliberar, ou seja, conversar discutir para analisar ou resolver um assunto, um problema e tomar uma decisão. E como Órgão Colegiado o Conselho é composto por pessoas que representam diferentes grupos da sociedade.
Para o Ministério da Saúde (2006ª, p. 15), a dinâmica de funcionamento dos Conselhos de Saúde é estabelecida nas relações entre usuários, gestores, prestadores de serviço e trabalhadores de saúde, sendo, portanto, suas deliberações, em geral, resultado de negociações que contemplam a diferença de interesses de cada segmento e representações.
É possível observar que o desempenho dos Conselhos de Saúde – espaços de consolidação da cidadania – está relacionado à maneira como seus integrantes se articulam com as bases sociais, como transformam os direitos e as necessidades de seus segmentos em demandas e projetos de interesse público e como participam da deliberação da política de saúde a ser adotada em cada esfera de governo. (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2006a, p. 16).
Ainda, de acordo com o que se estabelece na legislação vigente, o Conselho de Saúde deve ter caráter permanente e deliberativo; é um órgão colegiado composto por representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais de saúde e usuários; atua na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros.
Segundo Ministério da Saúde (2006a, p. 7), o Controle Social vem sendo legitimado nas reuniões dos Conselhos de Saúde, nos encontros e plenárias regionais, estaduais e nacionais de conselhos e conselheiros. Ele passa por permanentes negociações entre os interesses específicos de cada segmento
representado no Conselho de Saúde e por maior clareza nas relações entre a comunidade e o gestor do Sistema Único de Saúde (SUS) em cada esfera de atuação – municipal, estadual e nacional – e outras instâncias da política de saúde. Nesse contexto, cidadania e saúde compreendem direitos sociais, aspectos legais e conceituais, que são pontos de apoio para a construção e consolidação do processo democrático no SUS.
Em face da diversidade que ocorre no processo de desenvolvimento da organização dos movimentos sociais e de mobilização das forças políticas nos estados, municípios e Distrito Federal, a atuação dos Conselhos de Saúde no direcionamento das políticas de saúde deve promover a mesma oportunidade de acesso de todas as representações da sociedade às informações sobre o SUS, quer seja de ordem técnico-normativa, quer de ordem econômico-jurídica. De igual forma deve promover a avaliação de como as informações são entendidas e utilizadas para fundamentar as conquistas de cada segmento e, principalmente, a luta pela garantia dos princípios do SUS. (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2006a, p. 16).
Porém, Almeida e Cunha (2009, p. 6) ressaltam que a participação social, ainda, é muito incipiente, principalmente, enquanto participação política e que depende da interação entre motivações dos atores e as condições socioeconômicas (especialmente recursos econômicos e cognitivos) e institucionais, ou seja, de modo geral, segundo as autoras, há uma relação positiva entre participação, escolaridade e renda, com a hipótese clássica de que maior renda e maior escolaridade, maior a participação.
Para Liporoni (2010 p. 65), no Brasil, houve um avanço significativo dos processos participativos, mas ainda falta articulação, entrosamento e compromisso da população. Para a autora, se a população brasileira tivesse maior consciência crítica e maior organização dos movimentos sociais, como em alguns países da Europa, aliados a legislação brasileira vigente, com forma de participação legalizada, possibilitaria a participação muito mais efetiva dos Conselhos.
A participação e o controle social são os grandes desafios no caminho da democratização. Sabemos que o Controle Social no SUS, exercido por meio dos Conselhos Municipais de Saúde ainda está longe de ser o ideal, preconizado pela legislação. Os conselhos por meio de suas representações não consegue ter o alcance do querer social. O Controle social ainda esta longe de ser aquele que tem grande participação com representações que lutam por um objetivo comum.
Correia (2008, p. 109) ressalta que, além dos conselhos e conferências de saúde, a população recorre a outros mecanismos de garantia dos direitos sociais, em especial o direito à saúde, por exemplo, ao ministério público, à comissão de seguridade social e/ou da saúde do Congresso Nacional, às assembleias legislativas das câmaras de vereadores, à Promotoria dos Direitos do Consumidor (Procon), os conselhos profissionais etc. Além da denúncia através dos meios de comunicação – rádios, jornais, televisão e internet .
No Brasil temos esta possibilidade garantida por Lei. Cabe-nos tornar mais atuantes e os conselhos mostrarem-se mais à comunidade de modo a poderem captar as demandas da população, utilizando-se também da mídia para isso. Neste mesmo aspecto, os centros comunitários e entidades representantes dos usuários também têm que ter maior capacidade de mobilização. (LIPORONI, 2010, p. 219).
As dificuldades para uma participação mais efetiva, segundo Ministério da Saúde (2006 a, p.16), para que os Conselhos de Saúde exerçam suas atribuições, definidas e garantidas pela legislação, têm sido ressaltadas e debatidas por organizações governamentais, não governamentais e pelos próprios Conselhos de Saúde. Tais discussões resultam no desenvolvimento de experiências que contribuem para a atuação na formulação de estratégias, de diretrizes, no controle da execução das políticas e nas deliberações acatadas pelo gestor, configurando-se assim, o fortalecimento do controle social no SUS.
Tendo em vista que os conselhos são espaços de representação que não estão sujeitos a controles rígidos da população, em relação à representação política, Almeida e Cunha (2009, p. 17), provocam uma discussão importante, para o cotidiano das vivencias nos CMS, quando questionam se, em alguns casos, o mandato imperativo seria a melhor solução, na medida em que ao votarem de acordo com a orientação da entidade os conselheiros teriam que considerar a opinião de um conjunto de pessoas que pode estar mais bem informado em relação ao assunto e aos interesses da sociedade. Ou se seria melhor defender que o conselheiro deva ser independente para fazer avaliações a cada discussão e votar de acordo com sua opinião, uma vez que esta foi formada a partir de um processo deliberativo em que diferentes razões foram consideradas? Tais questionamentos, segundo as autoras, merecem profundas reflexões a serem debatidas no próprio
processo de funcionamento dos Conselhos e nos espaços coletivos de participação social.
Almeida e Cunha (2009, p. 18), também, estabelecem uma discussão acerca da correlação entre escolaridade e participação. As autoras evidenciam que há dificuldades, de alguns conselhos, incluírem setores mais empobrecidos e não mobilizados da população e sugerem que a representação dada por meio de atores que têm experiência participativa e bom nível educacional, pode ajudar um pouco mais na difícil relação com os atores estatais, uma vez que alguns assuntos deliberados exigem um elevado conhecimento técnico.
Neste sentido, as autoras ressaltam que para que o conselho cumpra o papel de aprofundamento da relação entre Estado e sociedade é preciso que ele seja mais poroso aos diferentes interesses e perspectivas que compõem a esfera pública – em relação à abertura de espaço para que diferentes associações possam disputar a sua composição.
Complementando esta discussão, Campos, Barros e Castro (2004, p. 748) compreendem que é fundamental na redução da vulnerabilidade e na melhoria da sua qualidade de vida da população o diálogo constante com os movimentos sociais, para estabelecer formas de articulação mais permanentes e sustentáveis na medida em que nessa relação podem multiplicar possibilidades de enfrentamento dos problemas de saúde pública e qualificar cada vez mais as ações no Sistema Único de Saúde.
Apesar do sistema de saúde brasileiro ter na sua legislação a garantia da participação da sociedade civil de interferir na gestão pública, orientando as ações do Estado e os gastos estatais na direção dos interesses da maioria da população, de acordo com o Ministério da Saúde (2006a, p.17) os relatórios das Conferências de Saúde, dos Encontros Nacionais e Encontros Estaduais de Conselheiros e de Conselhos de Saúde, e das Plenárias de Conselhos de Saúde, demonstram que ainda é necessário que se discuta a ampliação da participação social nestes espaços coletivos de exercício de cidadania , fundamentais para o dimensionamento das dificuldades e possibilidades de efetivação das políticas de saúde. Para tanto o Ministério enfatiza a necessidade do desenvolvimento de atividades de educação permanente para controle social no SUS, envolvendo Conselheiros de Saúde e demais sujeitos sociais.
Processos de educação permanente para o controle social no SUS devem ter como nível de abrangência a sociedade, na qual o cidadão tem o direito de conhecer, propor, fiscalizar e contribuir para o fortalecimento do controle social no SUS e o aperfeiçoamento dos Conselhos de Saúde, como instâncias deliberativas da política de saúde, promovendo, assim, a superação dos limites de sua atuação enquanto meros legitimadores de propostas aparentemente complexas, de domínio dos técnicos e políticos mais experientes. (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2006a, p. 18).
Portanto, uma vez garantida à participação, como conquista da sociedade, o desafio é fazê-la mais efetiva. Inúmeros são os obstáculos que precisam serem superados para que de fato o Brasil tenha uma participação social mais efetiva e critica nos espaços democráticos de tomada de decisões. Neste sentido, é de fundamental importância o fortalecimento de uma política voltada para o controle social e que garanta a participação, cada vez mais, democrática, consciente e participativa da população brasileira para a efetividade do SUS. Para tanto, mais do que serem espaços formais de representação política da sociedade civil, os conselhos precisam ser efetivamente influentes no processo deliberativo.