PEDAGOGIA DE MERCADO.
O estudo da política de educação profissional no Brasil nos últimos 20 anos exige uma análise conceitual dos elementos do conjunto de mudanças estruturais no capitalismo mundial. Ainda que esses elementos tenham mantido algumas especificidades, como no caso do Brasil, eles se constroem dentro de um direcionamento comum a todo o conjunto de países da América Latina, conforme sustentamos até agora à luz das contribuições dos teóricos da dependência econômica.
Evidente que não nos preocupa nesse momento aprofundar essa temática, mas relacioná-la às questões propostas. Nesse sentido, importa compreender em que contexto se desenvolvem as políticas de educação profissional e tecnológica no Brasil nos governos de Fernando Henrique Cardoso, Lula e Dilma para a partir daí delimitarmos nossa discussão articulando os elemento : Reformas do Estado, divisão internacional do trabalho, educação e políticas públicas no período em questão.
A educação tecnológica já no século XIX foi alvo de preocupação por Marx em sua defesa por uma educação de trabalhadores que representasse um horizonte de dominação das técnicas de produção em massa por parte da classe trabalhadora. Embora não tenha formulado uma proposta pedagógica, Marx em sua crítica ao programa de Gotha, nos trechos de diversas obras, teceu severas criticas ao modelo educativo implantado pela burguesia. No auge do desenvolvimento industrial inglês, a educação apresenta um modelo que refletia as diferenças de classe sociais típicas daquela etapa do desenvolvimento capitalista.
O avanço da manufatura faz, no plano da divisão social do trabalho, uma separação intelectual do homem de seu objeto, na medida em que ele perde o domínio total da produção tal como ocorria anteriormente. Ora, essa divisão, ocorrida pela crescente propriedade privada dos meios de produção nas mãos da
burguesia, aprofunda a distância entre os detentores da riqueza e aqueles que têm apenas a força de trabalho para sobreviver. Essa era a base da nova sociedade, no entanto, era preciso garantir a continuidade e o desenvolvimento para o capital. Daí, a escola vem como um instrumento de garantia da hegemonia burguesa e em especial à formação para o trabalho.
A tarefa de prover o ensino ganhou espaço dentro do avanço da sociabilidade capitalista, pois a instrução da população como uma necessidade do sistema econômico fez com que o Estado ampliasse a função de garantir o aumento da qualificação de parte da população em particular dos operários. Esse movimento foi bem captado por Gramsci na sua teoria do estado ampliado. Ele consegue compreender em que medida o Estado, enquanto superestrutura, toma a instrução para si, na defesa dos interesses da burguesia e da grande fábrica capitalista. A massificação da escola representa um momento de intervenção estatal em que os objetivos políticos estão em estreita relação com os econômicos. “O Estado é o instrumento para adequar a sociedade civil à sociedade econômica. (CC,1,324)” (COUTINHO, 2003, p.178)
O Estado, numa concepção gramsciana, é um instrumento de manutenção dos interesses de classe mas, é, sobretudo, espaço de luta na qual os governantes travam uma conquista pela hegemonia e contra-hegemonia. Daí, Gramsci colocar que a superestrutura proporcionada pela esfera estatal poderá estar a serviço da burguesia além de servir de campo de batalha para a classe trabalhadora. Tornar-se dirigente para depois conquistar o poder e apropriar-se das superestruturas é para Gramsci fundamental. Foi o que fez a burguesia ao se apoderar dos mecanismos educativos presentes nas políticas educacionais implantadas no século XX.
A Divisão fundamental da escola em clássica e profissional era uma esquema racional: a escola profissional destinava-se as classes instrumentais ,enquanto a clássica destinava-se às classes dominantes e aos intelectuais. O desenvolvimento da base industrial, tanto na cidade como no campo, gerava a crescente necessidade do novo tipo de intelectual urbano: desenvolveu-se, ao lado da escola clássica, a escola técnica (profissional mas não manual),o que pôs em discussão o próprio principio da orientação concreta de cultura geral, da orientação humanista da cultura geral fundada na tradição greco-romana. Esta orientação uma vez posta em
discussão, foi afastada ,pode-se dizer, que sua capacidade formativa era em grande parte baseada no prestigio geral e tradicionalmente indiscutida de uma determinada forma de civilização. (GRAMSCI, 2011, p.213).
Tendo teorizado o Estado e sua relação com a política de educação no inicio do século XX, Gramsci influenciou muitos estudos acerca dos condicionantes sociais implicados na definição do modelo de educação pertencente ao capitalismo contemporâneo. Um deles, e o que de fato nos orienta é o de Freitag (1980), quando em sua obra Escola, Estado e Sociedade atribui as grandes transformações socioeconômicas à formulação da política de educação pública direcionada pelos aparelhos estatais.
Por isso a política educacional se manifesta direta ou indiretamente, também na infraestrutura. A sua atuação é direta quando visa transformar a escola nos centros de qualificação da força de trabalho. com isso os estado procura ativar as forças produtivas em nome de um projeto de desenvolvimento global, de fato ,porém, no interesse dos detentores dos meios de produção. Também no caso especifico desta política educacional o Estado funciona como corretivo da própria economia capitalista. (FREITAG,1980,p.42).
Fernandes (2005) corrobora com a colocação acima quando trata da função do Estado na adequação das estruturas existentes às mudanças mais globais do plano econômico. A dependência histórica também se materializa no traço econômico emergente e se insere num contexto global do desenvolvimento, seja em período de grandes ganhos financeiros ou em grandes crises de acumulação de capital. Sua atuação acontece em determinados momentos pela força material tal como nos regimes totalitários ou de forma consensual como sugere Gramsci. Nesse segundo, a educação tem um peso importante no ajustamento da infraestrutura à estrutura econômica.
Nesse sentido, a educação tecnológica que se opera no inicio dos anos 1990 tem no campo econômico sua construção. Se a formação profissional , tardiamente iniciada apenas com o governo Vargas, tem no seu escopo atender aos ditames da demanda empresarial, no contexto atua , de crise generalizada, ela tende a estar a serviço de um projeto de desenvolvimento mais dependente e contingencial. (OLIVEIRA, 2012, p.26).
dos anos 1990, junto ao uso intenso de novas tecnologias no ramo produtivo e da vida social, marcam uma nova etapa do processo de reestruturação produtiva em escala mundial. Repercutindo não só no espaço como no tempo para os diversos setores esse processo vem causando um impacto para o mundo do trabalho, para a formação tecnológica e, sobretudo na organização das atividades do Estado. Esse, por sua vez, tendo que dar fôlego às necessidades do sistema econômico opera como agente indispensável à manutenção da nova ordem „sociometabólica‟. (MÉSZÁROS, 2002).
O capitalismo, do final do século XX e início deste, tem, na grande maioria das nações, características de desenvolvimento muito semelhantes. Sob as ordens do ideário neoliberal o Estado de Bem-Estar-Social é desmontado para dar lugar a uma nova orientação. No conjunto de características do Estado no Brasil, especialmente no Governo Fernando Henrique Cardoso, estão a flexibilização, a política de ajuste fiscal e a desregulamentação das políticas econômicas, tendo um impacto no desenho das políticas sociais.
A reforma do Estado em curso acontece sob o argumento de seus burocratas pela necessidade de modernizar sua estrutura a fim de preparar o país para os enfrentamentos num cenário de grande competitividade. Essa mudança de paradigmas insere o estado brasileiro com características de um estado gerencial, permeado por políticas econômicas e sociais que dão respostas focalizadas às demandas do mercado. Sob a orientação de grandes organismos internacionais seus programas e políticas representam um desmonte das conquistas sociais, independente da filosofia partidária dos governos que o administram .
[...] a emergência de funcionar o estado , no contexto brasileiro, também se justificou, como argumenta Silva Jr (2002) pela necessidade de adequar aos ditames do capital internacional, por meio de reformas institucionais que promovessem a modernização do país e garantissem sua condição de estado gestor modernizado[...] (OLIVEIRA,2012, p142)
A inserção do Brasil ao novo padrão de acumulação flexível produz mudanças significativas na organização social do trabalho. Essa „inclusão subordinada‟ introduz novas formas de produção fabril no modelo toyotista japonês
além de provocar novos modelos de contratação de trabalho subordinado (ANTUNES, 1999). As conquistas trabalhistas no Brasil , desde a promulgação da consolidação das leis do trabalho(CLT) na década de 1930, sofrem um abalo diante da flexibilização dessa relação trabalhista precarizada introduzida pelo imperativo econômico internacional.
Antunes (2002-2003) destaca que para atender aos novos padrões de produção e da liofilização organizacional, o capitalismo brasileiro abandona o projeto de industrialização nacional e adere à imposição do sistema financeiro e tecnológico, na medida em que prioriza a expansão industrial sem a garantia do emprego industrial conquistado entre os anos 1940-1980. Pochmann (2000) reluta que na década de 1970 o emprego no setor secundário no Brasil ocupava 20% da mão-de- obra total e que nos anos de 1990 eram inferiores a 13% do total.
O desmonte do pleno emprego e o acirramento provocado pela competitividade no mercado de trabalho se configuram pelo processo de precarização e intensiva superexploração da força de trabalho. Isso se dá em virtude da inserção de novas tecnologias ao processo de produção e na fragilização da relação contratual em defesa da “empregabilidade” no mundo da globalização econômica. A qualificação dos trabalhadores é vista pelo pragmatismo neoliberal como uma condição à conquista de postos de trabalho e não como um direito.
Se nada mais mudar, quanto mais instruídos forem os trabalhadores de um país, maiores serão suas possibilidades de absorver as tecnologias predominantes, e assim chegar a um crescimento rápido da produção(...) o desenvolvimento econômico oferece aos participantes do mercado de trabalho oportunidades novas e em rápida mudança( Banco Mundial,1995:26-35). (SEGNINI,2000,p.73).
A reforma do Estado, no início dos anos de 1990, inicialmente com Collor e aprofundada na gestão de Fernando Henrique Cardoso, representa para as políticas sociais um campo de disputa importante. Primeiro, porque marca um momento de grande interferência das grandes agencias internacionais, especialmente do Banco Mundial. Segundo, pela transferência de outros setores,
que não o público na execução das ações que tais políticas propunha. A reforma administrativa do Estado brasileiro sob a gestão do Ministro Bresser Pereira é um exemplo da mudança de paradigma implementado pelos burocratas representantes das teorias econômicas neoclássicas.
No campo educacional, algumas conquistas são importantes na garantia dos direitos à educação pública. A constituição abre caminho para a luta pela democratização da escola pública. No entanto o percurso tortuoso sob o terreno das políticas sociais neoliberais não permitiu o avanço das propostas populares para a educação das massas. A nova lei de diretrizes e bases da educação nacional(doravante LDBN) - Lei n ° 9.394/96- , que nas palavras de Saviani (2008) ser uma lei de caráter minimalista, se constrói dentro de um processo de disputa de várias forças sociais, desde as populares progressistas às mais conservadoras.
Equipes do Banco Mundial atuaram como agentes intelectuais das reformas em curso no Brasil. Sob os determinantes de uma inserção subordinada ao projeto dominante do capitalismo mundial, o banco dá assessoria ao governo brasileiro no que se refere ao tipo de política de educação a ser implantada. A política social a partir de suas diretrizes tem como eixo orientador a eficiência e a focalização como metodologia a ser seguida.
Efetivamente, a discussão sobre as propostas de política social do Banco se complica, e não pode se limitar a um intercambio cientifica técnico, por que o Banco Mundial está empenhado- conjuntamente com o FMI- no “saneamento fiscal” e na redução de funções do estado( o que explica em parte sua resistência em conceder aumento salariais ao professores), ao mesmo tempo em que afirma que seu objetivo principal é reduzir a pobreza no mundo, ou seja, instaurar a grande política compensatória no âmbito mundial (o que também explica em parte suas propostas de focalização do gasto). Como vemos, isso torna difícil distinguir em que medidas as propostas estão orientadas por esses objetivos ou pela analise técnica das políticas mais eficientes para o setor educacional. (CORAGGIO, 1998,p.108).
Assim, a organização da educação tecnológica operacionalizada nos dois governos de Fernando Henrique Cardoso, se pauta pela determinação econômica em dois sentidos: na sua própria regulamentação com a finalidade orgânica e no atendimento às necessidades da natureza competitiva globalizante. Nesse sentido,
destacamos o Decreto n° 2.208/97 e o Plano Nacional de Qualificação do Trabalhador (doravante PLANFOR) e o Plano Nacional de Qualificação (doravante PNQ) como marcas desse governo.
Do ponto de vista de suas propostas, os marcos regulatórios provocam uma ruptura ético-politica dos objetivos de uma educação emancipatória do desenvolvimento tecnológico nacionalista. Tal situação aprofundou os laços de dependência e novamente cessou temporariamente, mas, de forma contundente, a possibilidade de rompermos com o modelo dual de escola (FRIGOTTO, 2007). O desenvolvimento social proporcionado pelo aumento da instrução dos segmentos mais pobres da população, propalado pelo Banco mundial, não passou de simples retórica, pois a separação do ensino médio da formação profissional, longe de apenas atender aos princípios da eficiência, atendia especificamente aos fins políticos.
A leitura da política de educação profissional nos leva a uma citação de Gramsci que traduz o espírito da luta dos setores sociais diante da predominância dos interesses dos setores mais conservadores da sociedade brasileira, de que “toda relação de hegemonia é uma relação pedagógica”. Com efeito, a condução da política econômica teve resultados catastróficos para a organização da educação profissional nos anos 1990, aprofundando ainda mais a dualidade histórica.
A LDBN nº 9.394/96 dedicou 4 capítulos à educação profissional. Neles, ela é tratada como uma modalidade e define que sua oferta deveria ser articulada com a educação básica. A falta de uma política clara no que se refere à competência e aos próprios custos de sua oferta reduziu a sua existência ao âmbito da rede federal nas escolas técnicas e agrotecnicas e aos centros federais de educação tecnológica (CEFETs). Nelas a educação básica era integrada à formação profissional formando uma rede de ensino reconhecida pela qualidade dos seus serviços.
O reordenamento dos novos padrões político-econômicos (RAMOS, 2012, p,34) levou a rede federal a desestruturar toda a proposta curricular de integração e
de formação politécnica oferecida. Seguindo as orientações do Banco Mundial, a educação profissional integrada ao ensino médio passa a ser vista como um gasto de alto custo em um país que a grande maioria dos trabalhadores não tinha sequer o ensino fundamental; e que as vagas oferecidas na rede federal eram ocupadas por estudantes que na maioria das vezes vinham da escola privada em virtude de sua qualidade. A ruptura do modelo de formação da rede é alvo da reforma implementada pelo Ministério da Educação.
Dessa forma, a educação profissional passou a ser focalizada na qualificação de trabalhadores, pois para a sustentabilidade e a inserção deles no mercado de trabalho, em virtude do pequeno grau de instrução, abriria mais possibilidades na adequação aos novos padrões tecnológicos de empregabilidade (KRUGER, 2004, p.137). A opção feita pelo financiamento público no ensino fundamental, dentro do acordo firmado entre estados-nações na Conferência de Educação Para Todos em 1990 na Tailândia, se concretiza na aprovação da lei de financiamento ao ensino fundamental, o Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (doravante FUNDEF).
Ao desvincular os cursos de formação profissional dos níveis de escolaridade, nenhum sistema educacional se responsabiliza diretamente por eles. Posto que a LDB dispõe somente sobre as responsabilidades que cada um dos sistemas- federal, estaduais e municipais- detém em relação ao níveis da educação nacional: básico, compreendendo a educação infantil e os ensino fundamental e médio, e superior. Se a educação profissional não se vincula a nenhum desses níveis, não há definição de responsabilidades, seja de oferta ,seja de financeiro. (RAMOS, 2012, p..41).
Baseada no redirecionamento de finalidades e indefinição de responsabilidades, a educação profissional tornou-se um filho sem pai. Isso no que tocante ao setor público. A instituição do PLANFOR veio atender a essa lacuna deixada pelo setor público. Executado pelo Ministério do Trabalho e por diversas instituições da sociedade civil, o plano objetivava a qualificação de trabalhadores dentro da lógica da adaptabilidade do sujeito aos novos desafios da reestruturação produtiva globalizada e do desemprego estrutural. As metas iniciais estabelecidas dentro do PLANFOR eram bastante ousadas, ele se propunha por meio do PNQ qualificar 20% da população economicamente ativa. Kuenzer (2006) destaca que ao
final o programa envolveu mais de 15 milhões de pessoas com aporte financeiro de R$ 28 milhões em 1995, indo para R$493 milhões em 2001.
Do ponto de vista da formação, o PLANFOR priorizou a quantidade, pois os cursos de formação passaram de 150 para 60 horas/aula. Ainda segundo Kuenzer (2006),a gestão do programa era tripartite, dividida entre a união, estados e municípios, tendo a participação dos trabalhadores e empresários nas decisões. Tal característica se inseriu na ideologia da parceria com a sociedade civil para com a educação nacional e a descentralização/compartilhamento com os setores não estatais.
A volta à escola tem sido uma das características dos últimos anos. Como o Estado focaliza suas ações educacionais diretas na universalização do ensino fundamental e na ampliação do ensino médio, boa parte dos trabalhadores que buscam a qualificação para o complexo é obrigada a custear seus estudos em nível superior, já que as vagas disponíveis no ensino público insuficiente para o atendimento da demanda. Aqueles aos quais resta a formação para o trabalho simples que não tiveram acesso à educação básica em idade adequada devem buscar os cursos de habilitação ou de qualificação profissional. Se os primeiros exigem cursar ou ter concluído o ensino médio, aos segundos não se vincula qualquer escolaridade mínima pré-determinada. Esses cursos multiplicaram-se significativamente com a instituição do Plano Nacional de Formação Profissional (PLANFOR) pelo Ministério do Trabalho em 1995, predominantemente desenvolvido por instituições da sociedade civil. (RAMOS, 2012, p38)
Junto ao PLANFOR, o Programa de Expansão da Educação Profissional (doravante PROEP) foram os dois principais mecanismos de organização da EPT do governo FHC. O PROEP se propôs a financiar a expansão da oferta de qualificação profissional a milhões de trabalhadores por meio de financiamento das redes estaduais, dos segmentos comunitários e da própria rede federal. Sua meta era oferecer cursos adequados às necessidades de cada região e introduzir princípios de gestão de qualidade total.
Instituído como parte das ações do governo federal, que vai demarcar a regulamentação da educação profissional, o PROEP visou adequar por meio do financiamento os dispositivos organizacionais implementados pelo Decreto n° 2.208/97. Ramos (2005) destaca que sua intenção era implementar ou readequar mais de 200 centros de EPT no país, sendo 70 na rede federal, 69 na estadual e 70
no setor comunitário. Desataca ainda que a oferta se concentrou em cursos básicos (600 mil concludentes), ou seja, sem vinculação com a escolaridade, já os cursos técnicos tiveram um número bem inferior de concludentes (240 mil).
Seguindo a orientação dos organismos internacionais, o PROEP priorizou e focalizou suas ações no campo da formação em cursos de qualificação profissional de curta duração, além de ter dado um importante espaço aos setores comunitários e privados, que ao final receberam o maior número de recursos. O objetivo era incentivar a criação de instrumentos de gestão para as instituições de ensino que aderissem ao programa, viabilizando formação profissional adequada às necessidades de cada região.
As avaliações externas mostraram que o PLANFOR, além do mau uso dos recursos públicos, caracterizou-se pela baixa qualidade e baixa efetividade social, resultante de precária articulação com as políticas de educação, reduzidos mecanismos de controle social e de participação no planejamento e na gestão dos programas e ênfase em cursos de curta duração focados no desenvolvimento de habilidades especificas. (KUENZER, 2006, p.889).
Essas ações, PLANFOR, PNQ, PROEP, acontecem no contexto da regulamentação dos artigos 39 a 42 da LDB mormentes a educação profissional. O decreto presidencial n° 2.208/97 separa o ensino técnico da educação básica na modalidade integrada e estabelece que sua oferta deverá acontecer de forma concomitante ou subsequente. Além disso, organiza a educação profissional em três níveis: básico, técnico e tecnológico.