Fylkesmannen i Vest-Agder Utdannings- og barnevernsavdelingen
Tilsyn 2014 TILSYNSRAPPORT
19. mars 2015
Kommunens system for å oppfylle elevers rett til særskilt språkopplæring
Vennesla kommune
KONTAKTPERSON I KOMMUNEN:
Skolefaglige rådgivere Audhild Linde Røed og Aud Marit Emanuelsen
FYLKESMANNENS TILSYNSGRUPPE:
Assisterende utdanningsdirektør Aase Kiledal Seniorrådgiver Kari Skogen
Innholdsfortegnelse:
Tema 1: Tema for tilsynet er minoritetsspråklige elevers
rett til særskilt språkopplæring, jf. opplæringsloven § 2-8 side 4
Gjennomføring av tilsyn side 4
Hva er kontrollert side 5
Rettslige krav side 5
Dokumentasjon og vurdering side 7
Tema 2: Kommunens plikt til å ha et forsvarlig system for å sikre at denne
retten blir oppfylt, jf. opplæringsloven § 13-10 andre ledd. side 8
Pålegg om endring side 9
Bakgrunn for tilsynet.
Fylkesmannen i Vest-Agder innledet et skriftlig tilsyn med Vennesla kommune høsten 2012.
Tilsynet var tenkt som en oppfølging etter skriftlig tilsyn våren 2010. Det var tilsyn med kommunens system for å oppfylle elvers rett til særskilt språkopplæring som ble vurdert i tilsynet.
Fylkesmannen ga Vennesla kommune følgende pålegg i tilsynsrapporten i 2010.
1. Vennesla kommune tilfredsstiller ikke alle de formelle kravene i forbindelse med elevers rett til særskilt språkopplæring etter opplæringslovens § 2-8 og forvaltningsloven.
2. Vennesla kommune har ikke et tilstrekkelig forsvarlig system for avdekking og
vurdering av om kravene i opplæringsloven knyttet til minoritetsspråklige elevers rett til språkopplæring blir oppfylt.
Vennesla kommune sendte en erklæring med dokumentasjon etter tilsynet i 2010. Her bekreftet kommunen følgende:
Rutiner for behandling av opplæringslovens § 2-8
Kommunen har utarbeidet ny mal for enkeltvedtak for særskilt språkopplæring
Fylkesmannen etterspurte og fikk tilsendt dokumentasjon fra Vennesla kommune høsten 2012.
Vi fikk tilsendt kopi av enkeltvedtak, kommunens rutiner for kartlegging av elever, for bruk av innføringstilbud etc.
Fylkesmannen oppdaget at tilstanden ikke var særlig endret siden vårt forrige tilsyn og hadde et møte med kommuneadministrasjonen om hvordan vi kunne arbeide videre.
Fylkesmannen har nå gjenopptatt tilsynet slik at dette kan bli avsluttet.
Gjennomføring av tilsynet
Etter § 14-1 andre ledd i opplæringsloven, har departementet hjemmel til å føre tilsyn med offentlige skoler. Fylkesmannen har delegert fullmakt til å føre tilsyn, og skal ha tilgang til skoleanlegg og dokumentasjon.
Tilsynsforløpet:
10.10.12 – Varsel om tilsyn med kommunens system for å oppfylle elevers rett til særskilt språkopplæring – oppfølging av skriftlig tilsyn fra våren 2010.
09.11.12 - Frist for innsendelse av dokumentasjon 06.12.12 Møte med kommunen
05.05.14 Varsel om gjenopptaking av tilsyn med kommunens system for å oppfylle elevers rett til særskilt språkopplæring
Frist for innsendelse av dokumentasjon – utsatt – Fylkesmannen i hende i desember 20.11.2014
Tema 1: Opplæringsloven § 2-8 jf. forvaltningsloven, og forskrift til opplæringsloven § 1- 1, bokstav e.
Rettslige krav
§ 2-8.Særskild språkopplæring for elevar frå språklege minoritetar
Elevar i grunnskolen med anna morsmål enn norsk og samisk har rett til særskild norskopplæring til dei har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den vanlege opplæringa i skolen. Om nødvendig har slike elevar også rett til morsmålsopplæring, tospråkleg fagopplæring eller begge delar.
Morsmålsopplæringa kan leggjast til annan skole enn den eleven til vanleg går ved.
Når morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring ikkje kan givast av eigna undervisningspersonale, skal kommunen så langt mogleg leggje til rette for anna opplæring tilpassa føresetnadene til elevane.
Kommunen skal kartleggje kva dugleik elevane har i norsk før det blir gjort vedtak om særskild
språkopplæring. Slik kartlegging skal også utførast undervegs i opplæringa for elevar som får særskild språkopplæring etter føresegna, som grunnlag for å vurdere om elevane har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den vanlege opplæringa i skolen.
Kommunen kan organisere særskilt opplæringstilbod for nykomne elevar i eigne grupper, klassar eller skolar. Dersom heile eller delar av opplæringa skal skje i slik gruppe, klasse eller skole, må dette fastsetjast i vedtaket om særskild språkopplæring. Vedtak om slik opplæring i særskilt organisert tilbod kan berre gjerast dersom dette er rekna for å vere til beste for eleven. Opplæring i særskilt organisert tilbod kan vare inntil to år. Vedtak kan berre gjerast for eitt år om gongen. I vedtaket kan det for denne perioden gjerast avvik frå læreplanverket for den aktuelle eleven i den utstrekning dette er nødvendig for å vareta eleven sitt behov. Vedtak etter dette leddet krev samtykkje frå elev eller føresette.
Elever som fyller vilkårene for særskilt språkopplæring kan ha rett til både særskilt norsk, tospråklig fagopplæring og morsmålsopplæring. Kommunen må derfor tilby alle tre typer opplæring som er nevnt i regelen, så sant det kan skaffes egnet undervisningspersonale.
Formålet med både særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig
fagopplæring er å lære eleven å bruke norsk som redskapsspråk så raskt som mulig. Når eleven har nok kunnskap i norsk til å følge den vanlige opplæringen, tar retten etter denne regelen slutt.
Særskilt opplæring i norsk skal være det viktigste virkemiddelet for at
minoritetsspråklige elever skal tilegne seg god nok kompetanse i norsk for å få optimalt utbytte av skolegangen, og dermed god integrering i det norske samfunnet.
Særskilt norskopplæring er det første tiltaket som skal settes inn. Dersom det er nødvendig, har eleven i tillegg rett til morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler. Elever med svært avgrenset kunnskap i norsk vil normalt i tillegg til særskilt norsk, ha krav på tospråklig fagopplæring, morsmål eller begge deler i en overgangsperiode. Elever skal derfor aldri gis morsmålsopplæring og/eller tospråklig fagopplæring som et første (og eneste) tilbud.
Morsmålsopplæringen kommer i tillegg til den vanlige opplæringen, og kan legges til en annen skole enn den skolen eleven går på til vanlig.
Forvaltningsloven
Når kommunen tar stilling til elevens rettigheter etter opplæringsloven § 2-8, er dette et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2, og forvaltningslovens regler for saksbehandling og utforming av enkeltvedtak skal følges. Slike enkeltvedtak kan påklages til Fylkesmannen, jf. opplæringslova § 15-2. Det betyr blant annet at kommunen må sørge for at det blir
Et vilkår for at elevene skal få oppfylt retten til språkopplæring i tråd med intensjonen i loven, det vil si som en overgangsordning fram til elevene har god nok kunnskap i norsk til å følge den ordinære opplæringen i skolen, er at kommunen gjennomfører en reell kartlegging av norskkunnskapene til elevene. Bare på den måten vil elevene sikres at de faktisk får opplæring i tråd med kunnskap og behov.
Det kreves ikke sakkyndig vurdering, men skolen må gjøre en forsvarlig kartlegging av den språklige kompetansen eleven har i norsk, og en vurdering av hva slags
språkopplæring som vil være best egnet for eleven, jf. fjerde ledd i opplæringslova § 2-8 og forvaltningsloven § 17. Manglende eller mangelfull kartlegging vil være en feil ved saksbehandlingen. Foresatte skal bli gitt anledning til å uttale seg før vedtak blir fattet, jf.
forvaltningsloven § 16.
Krav til vedtaket
Innholdet i opplæringen må utformes presist. Det må gå fram hvilken type opplæring som blir innvilget, og hvilket omfang denne skal ha. Vedtaket må også si noe om
organiseringen av opplæringen og valg av læreplan. I følge forskrift til opplæringsloven
§ 1-1 bokstav e, kan kommunen velge om den særskilte norskopplæringen skal følge tilpasset ordinær læreplan eller læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter.
Alle enkeltvedtak skal ha individuell begrunnelse, jf. forvaltningslova § 24. Det skal gis begrunnelse for hvorfor særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring og/eller tospråklig fagopplæring blir gitt, eventuelt ikke blir gitt. Begrunnelsen må knyttes til den
kartleggingen og vurderingen som er gjort før vedtaket blir fattet, jf. forvaltningsloven
§ 25. Foresatte skal ha melding om vedtaket, og her skal det opplyses om retten til å klage, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåten ved klage.
Eksempel på enkeltvedtak etter forvaltningsloven:
En tydelig overskriftsom sier at det er et enkeltvedtak, hvilken rettighet det gjelder og hvem enkeltvedtaket gjelder for.
Elevens bakgrunn
Beskrivelse av hva eleven tidligere at fått av o Særskilt norskopplæring
o Morsmålsopplæring (har eleven hatt noe tidligere, kommunens vurdering av behovet)
o Tospråklig fagopplæring (har eleven hatt noe tidligere, kommunens vurdering av behovet)
Retten til særskilt språkopplæring (rettslige krav)
Vedtak
Eksempel: «NN får særskilt oppfølging av lærer 8 skoletimer i uken o Av dette er 4 timer norsk, med særskilt norskopplæring etter egen
tilpasning av den ordinære læreplanen i norsk. (alternativ: læreplan i grunnleggende norsk)
o De resterende 4 timene fordeles mellom øvrige fag etter en fortløpende vurdering, og som alternativ til tospråklig fagopplæring
o Opplæringen foregår i klassen (alternativt i gruppe eller alene med lærer)»
Kartlegging av eleven kompetanse i norsk (hva legges til grunn)
Vurdering av behovet for særskilt språkopplæring
Realistiske mål for norskopplæringen
Dokumentasjon og vurdering
Vennesla kommune har i eget skriv redegjort for kommunens system for å oppfylle elevers rett til særskilt språkopplæring. I tillegg har Fylkesmannen fått tilsendt kopi av enkeltvedtak fra tre av skolene i kommunen. Totalt har vi fått tilsendt10 enkeltvedtak samt nye maler for enkeltvedtak.
For skoleåret 2013/14 er det totalt fattet 69 enkeltvedtak om særskilt norskopplæring. 24 av disse elevene som har fått enkeltvedtak om særskilt språkopplæring etter læreplanen for faget «grunnleggende norsk». 20 elever får tospråklig fagopplæring og fem elever får morsmålsopplæring sammen med tospråklig fagopplæring. Av svaret kan vi ikke se om det er fattet noen enkeltvedtak om avslag på særskilt opplæring.
Vennesla kommune har egen innføringsklasse på Vennesla skole for elever på
barnetrinnet. Dersom elever på ungdomstrinnet skal gå i spesielt innføringstilbud, er dette på Vennesla voksenopplæring. Av innsendt dokumentasjonen framgår det hvordan ordningen fungerer.
Når det gjelder kartlegging har kommunen rutiner som sier at elever med
minoritetsspråklig bakgrunn skal kartlegges i tråd med kartleggingsverktøy fra Trondheim kommune i første omgang, og videre av Utdanningsdirektoratets verktøy. Kartleggingen skal skje før tiltak iverksettes og underveis i opplæringen.
Vennesla kommune opplyser at de har drøye sju årsverk knyttet til undervisning i særskilt norsk. Vi vet ikke hva slags kvalifikasjoner de har, men vi har fått eksempel på at en lærer har tatt 15 studiepoeng i andrespråkspedagogikk i Bergen. Vi regner med at dette betyr at de som arbeider med denne elevgruppen har en spesiell kompetanse og at kommunen legger til rette for at nye lærere som skal undervise elevgruppen tilegner seg denne. Om kompetansen til dem som tester elevene, sies det at de leser veiledningen og samarbeider med spes.ped.leder på hver skole.
Kommunen har egne overgangsrutiner for elever som får tilbud om særskilt
språkopplæring. Disse framkommer i «Veileder for arbeid med minoritetsspråklige barn»
for Vennesla skole og i «Innføringstilbud for nyankomne minoritetsspråklige elever, Samarbeidsavtale mellom Vennesla ungdomsskole, Skarpengland skole og Vennesla voksenopplæringssenter».
Kommunen har utarbeidet en mal for enkeltvedtak som alle skolene etter hvert skal følge.
Kommunen oppgir at den er i en overgangsfase, og at ikke alle skolene ennå har tatt de nye malene i bruk.
Vi regner med at de nye malene raskt blir tatt i bruk. Derfor har det liten hensikt å dvele for mye ved de eldre vedtakene. Vi vil likevel understreke at vedtakene fra Vennesla ungdomsskole er mangelfulle, og virker lite individuelt utformet. Derfor er det særlig viktig at Vennesla ungdomsskole tar i bruk de nye malene.
Fylkesmannen har vurdert enkeltvedtakene fra de ulike skolene. Vi ser at de nye malene imøtekommer behov som de eldre ikke gjør. I de eldre malene tenker vi særlig på at en del av vedtakene virker overfladiske når det gjelder å beskrive elevenes kompetanse. Alle malene mangler realistiske mål.
Konklusjon
Vi varsler pålegg om at de nye vedtaksmalene må tas i bruk på alle skolene.
Tema 2: Opplæringsloven § 13-10 andre ledd, jf. § 2-8
Rettslige krav
Opplæringsloven § 2-8 regulerer retten til særskilt språkopplæring for minoritetsspråklige elever, mens § 13-10 regulerer skoleeiers ansvar for å sikre oppfylling av lovkravene.
I forbindelse med tilsynet følger det at kommunen skal ha et forsvarlig system for å vurdere om lovkravene for særskilt språkopplæring blir oppfylt. Dersom Fylkesmannen finner at kravene i § 2-8 ikke blir oppfylt, skal kommunen kunne følge opp med adekvate tiltak.
Et forsvarlig system er et system som er egnet til å avdekke tilfeller som er i strid med lov og/eller forskrift, og som sikrer at det blir satt i verk tiltak der det er nødvendig.
Skoleeier må selv ta aktive grep for å sikre at regelverket blir oppfylt i egen organisasjon
Systemet skal kunne dokumenteres skriftlig
Skoleeier må kunne beskrive systemet og kunne dokumentere at systemet er tilstrekkelig kjent i relevante deler av virksomheten
Skoleeier skal sikre at systemet er kontinuerlig, konsistent og robust mot endringer i organisasjonen
Det skriftlige systemet skal vise hvilke rutiner for kartlegging, vurdering, korrigering, kommunikasjon og samhandling som skal realisere formålet med systemet
Skoleeiere skal ha rapporteringsrutiner som sikrer vurdering av om tiltakene som blir satt i verk virker etter formålet sitt
Systemet må være gjennomført i organisasjonen. Det er hvordan systemet fungerer i praksis som er avgjørende med hensyn til om det er i samsvar med lovkravene
Dokumentasjon og vurdering
Fylkesmannen tar utgangspunkt i at dette er et oppfølgingstilsyn. Kommunen fikk et pålegg i 2010 der det ble konkludert med at: Vennesla kommune har ikke et tilstrekkelig forsvarlig system for avdekking og vurdering av om opplæringslovens krav knyttet til minoritetsspråklige elevers rett til språkopplæring blir oppfylt.
Vennesla kommune sendte en erklæring med dokumentasjon etter tilsynet i 2010. Her bekreftet kommunen følgende:
Kommunen har utarbeidet ny mal for enkeltvedtak
Rutine for behandling av opplæringslovens § 2-8 er revidert
Vennesla kommune har i forsendelsen av 20.11.2014 redegjort for kommunens system for å oppfylle elevers rett til særskilt språkopplæring og opplyser følgende:
Vennesla kommune har rutiner for at fremmedspråklige elever får tilbud om særskilt språkopplæring når de begynner på skolen.
Kommunen har utarbeidet en mal for enkeltvedtak som brukes av skolene
Vennesla kommune har utarbeidet rutiner for kartlegging og oppfølging av elever:
«INNFØRINGSTILBUD FOR NYANKOMNE MINORITETSSPRÅKLIGE I VENNESLA. «Samarbeidsavtale mellom de andre barneskolene i Vennesla og Vennesla skole» og «Samarbeidsavtale mellom Vennesla ungdomsskole, Skarpengland skole og Vennesla voksenopplæringssenter». Og Vennesla skole
«Veileder for arbeid med minoritetsspråklige barn»
Vennesla kommune har bestemt at elever med minoritetsspråklig bakgrunn skal kartlegges i tråd med kartleggingsverktøy utarbeidet av Trondheim kommune. De skal ved seinere behov også benytte verktøyene fra Utdanningsdirektoratet.
Kartleggingen skal, hvis mulig, skje før tiltak iverksettes og underveis i opplæringen.
Vennesla kommune ser ikke ut til å ha rutiner for oppbygging av lærernes kompetanse i å benytte kartleggingsverktøyene. De har sagt at lærerveiledningen følges og at det er i samarbeid med spes.ped.lederen på den enkelte skole.
Kommunen har egne overgangsrutiner for elever som får tilbud som særskilt språkopplæring. Disse elevene og deres behov for særskilt språkopplæring tas opp i drøftingsmøtene som er mellom barnehage/skole, skole/skole. Kommunen har egne rutiner for disse overgangene, der elevene får komme på kortere besøk før den endelige overføringen.
Kommunen opplyser at den bruker systemet PULS for at rektorene skal gjøre vurderinger av i hvilken grad de oppfyller lovkravene knyttet til
minoritetsspråklige elvers rett til språkopplæring. Dersom kommunen finner rutineoppfølgingen mangelfull, følges dette umiddelbart opp overfor den enkelte rektor.
Fylkesmannen ser at kommunen har utarbeidet flere rutiner som skal sikre at de elevene som har rett til særskilt språkopplæring blir vurdert og får et enkeltvedtak. Men det virker noe underlig at det er i samarbeid med skolenes spes. ped. lærer at kartleggingen foretas, og ikke heller i samarbeid med en norsklærer.
Konklusjon
Vennesla kommune ser ut til å ha et tilstrekkelig forsvarlig system for avdekking og vurdering av om opplæringslovens krav knyttet til minoritetsspråklige elevers rett til språkopplæring blir oppfylt.
Pålegg om endring
Fylkesmannen har i sin vurdering konstatert brudd på regelverk.
Pålegg om endring
På grunnlag av det som går fram under tema 1 og 2 gir Fylkesmannen varsel om følgende pålegg:
Pålegg
Vennesla kommune må oppfylle lovkravene i opplæringslovens § 2-8, jf.
forvaltningsloven ( §§ 2 og 24-25) og forskrift til opplæringsloven § 1-1 bokstav e.
Vennesla kommune må påse at alle skolene benytter de nye malene til enkeltvedtak.
Enkeltvedtakene må ha tydelig individuell begrunnelse. Vedtaket må inneholde realistiske mål. Vurderingen av elevens behov for særskilt språkopplæring, herunder
Aase Kiledal Kari Skogen
assisterende utdanningsdirektør seniorrådgiver
Oversikt over deltakere i tilsynet:
Fra Fylkesmannen har Aase Kiledal (tilsynsleder) og Kari Skogen deltatt i tilsynet. Maiken Messel har vært juridisk rådgiver.
