– avgjørelser om særskilt tilrettelegging Forvaltningskompetanse TILSYNSRAPPORT

(1)

TILSYNSRAPPORT

Forvaltningskompetanse – avgjørelser om særskilt

tilrettelegging

Fet kommune – Hovinhøgda skole

13. april 2016

(2)

Innholdsfortegnelse

Sammendrag ... 3

1. Innledning ... 4

3. Hovinhøgda skole ... 7

4. Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak ... 7

5. Enkeltvedtak om spesialundervisning ... 12

6. Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring ………17

7. Frist for retting av lovbrudd ... 20

8. Kommunens frist til å rette... 21

(3)

Sammendrag

Tema og formål

Felles nasjonalt tilsyn 2014-17 handler om skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og består av tre områder for tilsyn:

 skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen

 forvaltningskompetanse (som denne rapporten omhandler)

 skolebasert vurdering

Tema for tilsynet på Hovinhøgda skole er forvaltningskompetanse i avgjørelser om særskilt tilrettelegging av opplæringen. Hovedpunkter er:

 generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

 enkeltvedtak om spesialundervisning

 enkeltvedtak om særskilt språkopplæring Gjennomføring

Fylkesmannen åpnet 1. februar 2016 tilsyn med forvaltningskompetanse – avgjørelser om særskilt tilrettelegging – ved Hovinhøgda skole i Fet kommune. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner i denne rapporten er basert på skriftlig dokumentasjon, herunder rektors

egenvurdering og kopier av tilfeldig utvalgte elevers saksdokumenter.

Avdekkede lovbrudd

Fylkesmannen har i kapitlene 4 og 6 konstatert lovbrudd. Følgende tre pålegg kan bli aktuelle å vedta:

Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

1. Fet kommune må sørge for at saksbehandlingen ved Hovinhøgda skole oppfyller

forvaltningslovens krav til forhåndsvarsling av vedtak om spesialundervisning og vedtak om særskilt språkopplæring, jf. forvaltningsloven § 16.

Fet kommune må i denne forbindelse se til at:

- elever og foresatte varsles før det fattes vedtak om særskilt språkopplæring (avvik fra ordinært opplæringstilbud)

- forhåndsvarselet om særskilt språkopplæring redegjør for hva saken gjelder

2. Fet kommune må sørge for at saksbehandlingen ved Hovinhøgda skole oppfyller forvaltningslovens krav til enkeltvedtak jf. forvaltningsloven §§ 25 og 27.

Fet kommune må i denne forbindelse se til at

- enkeltvedtaket om særskilt språkopplæring inneholder en begrunnelse som viser til faktiske forhold som er lagt til grunn, dvs. kartleggingen av den enkelte elevs norskkunnskaper

(4)

- enkeltvedtaket om særskilt språkopplæring inneholder en begrunnelse som viser til hvilke hensyn som er vektlagt

- enkeltvedtaket om særskilt språkopplæring inneholder informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og at klagen skal sendes til skolen

- enkeltvedtaket om særskilt språkopplæring inneholder informasjon om retten til å se sakens dokumenter

Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring

3. Fet kommune må sørge for at Hovinhøgda skole ved behov for og opphør av behov for særskilt språkopplæring oppfyller forvaltningsloven § 2 og kapittel IV og V og

opplæringsloven § 2-8.

- enkeltvedtaket inneholder opplysninger om hvilke læreplaner eleven skal følge - det fattes enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring når eleven overføres

til den ordinære opplæringen

1. Innledning

Fylkesmannen åpnet 1. februar 2016 tilsyn med forvaltningskompetanse – avgjørelser om særskilt tilrettelegging ved Hovinhøgda skole i Fet kommune.

Felles nasjonalt tilsyn 2014-17 handler om skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og består av tre områder for tilsyn: Skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen, forvaltningskompetanse (som denne rapporten omhandler) og skolebasert vurdering. Utdanningsdirektoratet har utarbeidet veiledningsmateriell¹ knyttet til tilsynet, og Fylkesmannen har gjennomført informasjons- og veiledningssamlinger.

Det er kommunen som har det overordnede ansvaret for at kravene i opplæringsloven blir overholdt, jf. opplæringsloven § 13-10 første ledd. Kommunen er derfor adressat for denne foreløpige tilsynsrapporten.

Tilsynet har avdekket lovbrudd. I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er 14. mai 2016. Dersom lovbrudd ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Oslo og Akershus vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven § 60 d. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som et enkeltvedtak og vil kunne påklages, jf. forvaltningsloven kapittel VI.

1 http://www.udir.no/Regelverk/Tilsyn/_Tilsyn/Rettleiingsmateriell-for-felles-nasjonalt- tilsyn-2014-2017/

(5)

2. Om tilsynet med Fet kommune – Hovinhøgda skole

2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler

Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler jf. opplæringsloven § 14-1 første ledd, jf.

kommuneloven kap. 10 A. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetstilsyn jf.

kommuneloven § 60 b. Fylkesmannens tilsyn med offentlige skoler er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette.

I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er opplæringsloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt.

2.2 Tema for tilsynet

Temaet for tilsynet er skolens forvaltningskompetanse i avgjørelser om særskilt tilrettelegging av opplæringen. Særskilt tilrettelegging for elever innebærer avvik fra ordinært opplæringstilbud og er enkeltvedtak etter loven.

Hovedpunkter i det felles nasjonale tilsynet om forvaltningskompetanse er:

- Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak - Enkeltvedtak om spesialundervisning

- Enkeltvedtak om punktskriftopplæring - Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring - Enkeltvedtak om tegnspråkopplæring

Det overordnede formålet med det nasjonale tilsynet er å bidra til at elever får et godt utbytte av opplæringen. For å sikre at dette gjelder for alle elever, er elever med behov for særskilt tilrettelegging gitt egne rettigheter i opplæringsloven.

Tilsynet skal bidra til at kommunen som skoleeier sørger for at skolen

 sikrer elevens rettssikkerhet gjennom å involvere elever og foresatte i vurderingene før skolen tar avgjørelser om avvik fra ordinært opplæringstilbud

 følger reglene for innhold i enkeltvedtak

 sørger for å vurdere og kartlegge elevens behov på en faglig forsvarlig måte

 fatter vedtak som gir gode føringer for å tilrettelegge innholdet i opplæringen

Manglende forvaltningskompetanse i avgjørelser om særskilt tilrettelegging av opplæringen kan medføre at elevene ikke får ivaretatt sine rettigheter. Det kan også medføre at

avgjørelsene ikke gir gode faglige føringer for innholdet i opplæringen. Elevene står da i fare for å få en opplæring som ikke gir et forsvarlig utbytte.

Det er bare utvalgte deler av saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak som kontrolleres i tilsynet. Opplæringsloven og forskrift til loven har også krav som gjelder spesialundervisning og særskilt språkopplæring som ikke er inkludert i dette tilsynet.

2.3 Om gjennomføringen av tilsynet

Tilsyn med Fet kommune ble åpnet gjennom brev 1. februar 2016. Fylkesmannen har krevd at kommunen legger frem dokumentasjon, jf. kommuneloven § 60 c.

Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon fra skolen.

(6)

Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet:

 Utfylt egenvurderingsskjema (EVS) fra skolens ledelse med følgende vedlegg:

- mal for samtykke til vedtak om spesialundervisning

- eksempel på sakkyndig vurdering etter gjentatt tilmelding - ett eksempel på enkeltvedtak om spesialundervisning - to eksempler på vedtak om særskilt språkopplæring

 Dokumentasjon vedrørende åtte elever med spesialundervisning:

- åtte vedtak om spesialundervisning

- sakkyndige vurderinger som har relevans for vedtakene

- tre samtykker fra foresatte før det igangsettes utredning av behovet for spesialundervisning

- ett samtykke fra foresatte før det treffes vedtak om spesialundervisning Itillegg ba vi om dokumentasjon som viser at foresatte har fått uttale seg om innholdet i den sakkyndige vurderingen før enkeltvedtak fattes.

 Dokumentasjon vedrørende fem elever med særskilt språkopplæring:

- vedtak om særskilt språkopplæring

Videre ba vi om forhåndsvarsel for vedtak om særskilt språkopplæring og tre eksempler på enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring.

Av brev til Fylkesmannen av 10. februar 2016 fra Fet kommune fikk Fylkesmannen

informasjon om at det ikke var noen elever med enkeltvedtak om punktskriftopplæring eller tegnspråkopplæring ved denne skolen. Disse to vedtakstypene ble dermed ikke en del av dette tilsynet, og vil ikke bli omtalt i denne rapporten.

2.4.Lesehjelp til tilsynsrapporten

Rapporten har ett kapittel for hvert hovedområde for tilsynet:

 Kapittel 4: generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

 Kapittel 5: enkeltvedtak om spesialundervisning

 Kapittel 6: enkeltvedtak om særskilt språkopplæring Kapitlene 4-6 er delt inn på følgende måte:

 Rettslig krav

 Fylkesmannens undersøkelser

 Fylkesmannens vurderinger

 Fylkesmannens konklusjon

Dersom Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, framkommer dette som korreksjonspunkt.

(7)

3. Hovinhøgda skole

Hovinhøgda skole er en offentlig barneskole i Fet kommune i Akershus fylke. Skolen har ca.

360 elever fordelt på 1.- 7. trinn. Hovinhøgda er den største barneskolen i kommunen. Fet kommune gir tilbud om intensiv opplæring i norsk for elever med minoritetspråklig bakgrunn i egne innføringsklasser. Tilbudet om innføringsklasser for elever på 1.-7. trinn, gis på

Hovinhøgda skole.

4. Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

Rettslig krav

Elever og foreldre skal varsles før det fattes enkeltvedtak om avvik fra ordinært opplæringstilbud

Dersom foreldre eller elever ikke allerede har uttalt seg i saken, skal de varsles før skolen gjør et vedtak. De skal ha anledning til å uttale seg innen en nærmere angitt frist, jf.

forvaltningsloven § 16. Skolen skal gi forhåndsvarselet skriftlig.

Varselet til foreldre gjelder for elever under 18 år. Når eleven er over 15 år, skal skolen varsle eleven selv om eleven er representert av foreldre. Skolen kan la være å varsle dersom eleven eller foreldre har

- søkt eller bedt om vedtaket

- hatt anledning til å gi sine synspunkter i saken

- fått kjennskap på annen måte til at skolen skal gjøre et vedtak og har hatt rimelig tid til å uttale seg

Formålet med forhåndsvarselet er å sikre at saken er så godt opplyst som mulig før skolen fatter vedtak, og å ivareta elevenes og foresattes rettsikkerhet og anledning til å uttale seg om forhold som angår dem. Hvis skolen følger kravene til samtykke og rett til uttalelse om sakkyndig vurdering som fremgår av opplæringsloven kap. 5, overholdes kravet til

forhåndsvarsel i forvaltningsloven § 16 automatisk. Eleven/foreldrene har i så tilfelle «fått kjennskap på annen måte til at skolen skal gjøre et vedtak», jf. forvaltningsloven § 16.

Fylkesmannens undersøkelser

Når det gjelder varsling før det treffes vedtak om spesialundervisning, viser skolens egenvurdering til at PPT og skolen har møte med foresatte hvor elevens sakkyndige

vurdering gjennomgås, og at det i dette møtet blir samtykket til at det fattes enkeltvedtak.

I brev fra Fet kommune av 24. februar 2016 følger at for de elevene som har hatt

spesialundervisning i mange år, foreligger det ikke skriftlig samtykke fra foreldrene. Dette foreligger heller ikke for de elevene som kommer fra andre kommuner.

Fylkesmannen fikk tilsendt åtte vedtak om spesialundervisning med tilhørende sakkyndige vurderinger. I de åtte sakene vedrørende elevene med spesialundervisning som

Fylkemannen har innhentet, foreligger det samtykke til at det skal treffes vedtak om spesialundervisning i en av sakene. I tre av sakene foreligger det samtykke til at det skal foretas en sakkyndig vurdering i tre av sakene.

(8)

Det fremgår ikke av øvrig dokumentasjon at foreldrene gis rett til å uttale seg før vedtaket treffes.

Spørsmål om forhåndsvarsling før det treffes vedtak om særskilt språkopplæring besvares ikke i skolens egenvurdering. Kommunen uttaler i brev av 24. februar 2016 at kommunen ikke har skriftlig dokumentasjon på forhåndsvarsel, men at «informasjon om vedtak om særskilt språkopplæring gis i møte med foreldre og eleven, før eleven starter opp tilbudet».

Fylkesmannens vurderinger Spesialundervisning

Det foreligger ikke et eget brev med forhåndsvarsel i de åtte sakene Fylkesmannen har mottatt. Fylkesmannen har i denne rapporten s. 15 konkludert med at Hovinhøgda skole overholder kravet til foresattes rett til å uttale seg om innholdet i sakkyndig vurdering før det treffes vedtak, jf. opplæringslovens § 5-4 annet ledd.

I de åtte enkeltsakene Fylkesmannen har sett på, foreligger det skriftlig samtykke til vedtak/ igangsetting av spesialundervisning i en sak, og samtykke til igangsetting av sakkyndig vurdering i tre saker.

Skolen anser møtet mellom foresatt og skolen hvor elevens sakkyndige vurdering gjennomgås, å være et tilstrekkelig forhåndsvarsel, jf. forvaltningsloven § 16.

Fylkesmannen er enig med skolen/kommune at i hvis skolen har ett individuelt møte med foresatte etter at det er utarbeidet sakkyndig vurdering er dette møtet et tilstrekkelig forhåndsvarsel. Det foreligger ingen dokumentasjon/referat fra dette møtet.

Særskilt språkopplæring

På grunnlag av uttalelsen i kommunens brev av 24. februar 2016 legger Fylkesmannen til grunn at det er et møte med eleven etter at det det er truffet vedtak, men at det ikke er møte før det treffes vedtak. I de fem sakene vedrørende særskilt språkopplæring som Fylkesmannen har fått tilsendt foreligger det ikke noe forhåndsvarsel for vedtak.

Foresatte gis med andre ord ingen mulighet til å uttale seg om innholdet i vedtaket om særskilt språkopplæring før vedtak treffes.

Fylkesmannens konklusjon

Når det gjelder vedtak om spesialundervisning (avvik fra ordinært opplæringstilbud), mener Fylkesmannen at det er sannsynliggjort at foresatte varsles i tråd med forvaltningsloven

§ 16.

Lovkravet er oppfylt når det gjelder spesialundervisning.

Når det gjelder vedtak om særskilt språkopplæring (avvik fra ordinært opplæringstilbud), mener Fylkesmannen at foresatte ikke varsles i tråd med forvaltningsloven § 16.

Lovkravet er ikke oppfylt når det gjelder særskilt språkopplæring.

(9)

Rettslig krav

Forhåndsvarslet skal gjøre rede for hva saken gjelder, og gi opplysninger om rettslig og faktisk grunnlag for det varslede enkeltvedtaket

Forhåndsvarslet skal inneholde det som er nødvendig for at elever og foreldre kan ivareta sine interesser på en forsvarlig måte, jf. forvaltningsloven § 16. Varselet må derfor inneholde de faktiske forholdene: Hva det varslende vedtaket vil innebære for eleven, og hvilke type avvik fra ordinær opplæring det dreier seg om. Det må også vise til de aktuelle bestemmelsene i opplæringsloven med forskrifter.

Fylkesmannens undersøkelser Spesialundervisning

Når det gjelder spesialundervisning fremgår det av skolens egenvurdering at sakkyndig vurdering gjennomgås i møte med foresatte. I dette møtet blir det samtykket til at det fattes enkeltvedtak. Det skrives ikke referat fra møtet.

Særskilt språkopplæring

I de fem tilsendte sakene vedrørende særskilt språkopplæring er det ikke vedlagt noe forhåndsvarsel.

Fylkesmannens vurderinger

Fylkesmannen legger til grunn at varselet om spesialundervisning består i et møte med foresatte hvor sakkyndig vurdering gjennomgås. I dette møtet legger Fylkesmannen til grunn at foreldrene informeres om konsekvensene av den sakkyndige vurderingen, dvs. hva spesialundervisningen skal bestå av.

Videre legger Fylkesmannen til grunn at det i dette møtet vises til hjemlene for

spesialundervisning i opplæringsloven, dvs. §§ 5-1 og 5-3. Disse lovhjemlene er det henvist til i de sakkyndige vurderingene Fylkesmannen har innhentet i dette tilsynet.

På bakgrunn av at det i de fem tilsendte sakene ikke er vedlagt noe forhåndsvarsel, legger Fylkesmannen til grunn at forhåndsvarsel om særskilt språkopplæring ikke utarbeides på Hovinhøgda skole.

Fylkesmannen vurderer at forhåndsvarselet i form av møte vedrørende spesialundervisning gjør tilstrekkelig rede for hva saken gjelder, og at det i møtet gis henvisning til

bestemmelsene §§ 5-1 og 5-3.

Lovkravet er oppfylt.

Fylkesmannen vurderer at forhåndsvarselet vedrørende særskilt språkopplæring ikke gis.

Lovkravet er ikke oppfylt.

(10)

Rettslig krav

Enkeltvedtaket skal inneholde begrunnelse for vedtaket med henvisning til hjemmelen, faktiske forhold som er lagt til grunn, og hvilke hensyn som er vektlagt

Eleven eller foreldrene har rett til å klage på enkeltvedtaket. For å gi eleven eller foreldrene en reell mulighet til å argumentere for sitt syn, må vedtaket være skriftlig og begrunnet, jf.

forvaltningsloven §§ 24 og 27. Begrunnelsen skal vise til de regler og faktiske forhold vedtaket bygger på, og hvilke hensyn skolen har lagt mest vekt på, jf. forvaltningsloven

§ 25. Skolen trenger ikke å begrunne vedtaket dersom vedtaket innvilger en søknad, og skolen ikke har grunn til å tro at elevene og foreldrene vil være misfornøyd med vedtaket.

Når det gjelder vedtak om spesialundervisning, kan det være tilstrekkelig å vise til den sakkyndige vurderingen. Dette forutsetter at den sakkyndige vurderingen oppfyller lovkravene i opplæringsloven § 5-3 første og andre ledd.

For enkeltvedtak om særskilt språkopplæring gjelder de samme formelle kravene som for vedtak om spesialundervisning, bortsett fra kravet om sakkyndig vurdering. Kravet er i stedet at eleven sine norskkunnskaper skal kartlegges før det blir fattet vedtak. Omfang og tilbud skal være grunngitt ut fra resultatene i kartleggingen.

I skolens egenvurdering henvises det til sakkyndig vurdering når det gjelder begrunnelse for enkeltvedtakets innhold.

I kommunens eksempel på vedtak om spesialundervisning står det at vedtaket bygger på datert sakkyndig vurdering. Vedtaket inneholder fagene det skal gis spesialundervisning i, antall timer med spesialundervisning, samt organisering av spesialundervisningen.

Eksempelet inneholder også henvisning til gjeldende regelverk.

I vedtakene Fylkesmannen har mottatt om spesialundervisning følges ovennevnte eksempel.

Det vises til sakkyndig vurdering og det skrives dato for den sakkyndige vurderingen. Av de sakkyndige vurderingene fremgår hvilke faktiske forhold som er lagt til grunn, og hvilke hensyn som er vektlagt.

I kommunens eksempel på vedtak om særskilt språkopplæring er det spesifisert i

eksempelet at vedtaket kan gjelde både særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring. Videre er det vist til at omfanget av den særskilte

språkopplæringen skal angis i antall timer per uke.

Eksempelvedtaket viser ikke til elevens kartleggingsresultater i norsk. I de vedtakene om særskilt språkopplæring som Fylkesmannen har innhentet, er det heller ikke opplyst at vedtakene bygger på kartlegging av elevens ferdigheter i norsk.

Det er vist til bestemmelsen vedtaket bygger på; opplæringsloven § 2-8 eller § 3-12. Det er gjengitt sitater fra lovtekstene.

(11)

Fylkesmannens vurdering

På bakgrunn av innsendt dokumentasjon vurderer Fylkesmannen at skolens enkeltvedtak om spesialundervisning inneholder begrunnelse for vedtaket, henvisning til hjemmelen, faktiske forhold som er lagt til grunn, og hvilke hensyn som er vektlagt.

På bakgrunn av innsendt dokumentasjon vurderer Fylkesmannen at skolens enkeltvedtak om særskilt språkopplæring inneholder henvisning til hjemmelen, selv om det synes ukorrekt å henvise til § 3-12, som gjelder elever i videregående skole. Foreldrene bør kun informeres om hjemmelen som gjelder for grunnskolen. Fylkesmannen vil også bemerke at sitatene fra lovteksten ikke er korrekte, dette gir også dårlig informasjon til mottakeren av vedtaket.

Vedtakene mangler henvisning til «faktiske forhold som vedtaket bygger på», jf.

forvaltningsloven § 25 annet ledd, dvs. henvisning til kartlegging av norskkunnskapene til den enkelte elev. Siden elevens faktiske norskkunnskaper ikke er omtalt i enkeltvedtakene, kommer det heller ikke fram hvilke hensyn som er vektlagt i vedtakene om særskilt

språkopplæring.

Rettslig krav

Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage

Det er et krav at enkeltvedtaket skal opplyse om de formelle forhold som gjelder dersom eleven eller foreldrene vil klage, jf. forvaltningsloven § 27. Nærmere regler for

saksbehandling ved klage går frem av forvaltningsloven §§ 27 til 32. Skolen må opplyse om at klagefristen er tre uker fra eleven eller foreldrene fikk vedtaket, at klagen skal sendes til skolen, og hvem som er klageinstans. Klageinstans ved de ulike aktuelle typer enkeltvedtak går frem av opplæringsloven § 15-2.

I skolens egenvurdering vises det til sladdete (anonymiserte) eksempler på enkeltvedtak.

Dette inneholder informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og at klagen skal sendes til skolen, når det gjeler vedtak om spesialundervisning.

Eksempel på vedtak om særskilt språkopplæring mangler informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og hvor klagen skal sendes. Dette mangler også i vedtakene vi har mottatt.

Fylkesmannens vurdering

Både maler og eksempler på vedtak om spesialundervisning inneholder informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og hvor klagen skal sendes.

Når det gjelder maler og eksempler på vedtak om særskilt språkopplæring, mangler disse informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og hvor klagen skal sendes.

(12)

Rettslige krav

Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om retten til å se sakens dokumenter Foreldrene og elevene har rett til å gjøre seg kjent med dokumentene som inngår i saken, jf. forvaltningsloven § 27. Brevet om enkeltvedtaket skal informere om denne retten. I noen tilfeller har skolen grunn til å gjøre unntak fra innsynsretten. Nærmere om innsynsretten og unntak fra innsyn går frem av forvaltningsloven §§ 18 og 19.

I skolens egenvurdering er det opplyst at enkeltvedtak inneholder informasjon om elevens/foresattes rett til å se sakens dokumenter.

Tilsendte eksempler på vedtak om spesialundervisning inneholder informasjon om retten til å se sakens dokumenter. Det gjør også vedtakene Fylkesmannen har fått tilsendt.

Tilsendte eksempler på vedtak om særskilt språkopplæring inneholder ikke informasjon om retten til å se sakens dokumenter. Det gjør heller ikke vedtakene Fylkesmannen har fått tilsendt.

Både maler og eksempler på vedtak om spesialundervisning inneholder informasjon om retten til å se sakens dokumenter.

Når det gjelder maler og eksempler på vedtak særskilt språkopplæring, inneholder ikke disse informasjon om retten til å se sakens dokumenter.

5. Enkeltvedtak om spesialundervisning

Rettslig krav

Foreldrene/elevene skal gi samtykke før det settes i gang utredning av behovet for spesialundervisning

Skolen må hente inn samtykke fra foreldrene til elever under 15 år, før PPT foretar

sakkyndig vurdering av behovet for spesialundervisning, jf. opplæringsloven § 5-4. Elever som har fylt 15 år, skal selv gi samtykke i saker om spesialundervisning og om at foreldre skal orienteres, forutsatt at elevene er samtykkekompetente. Dersom foreldrene/eleven selv har bedt om spesialundervisning, ligger samtykket implisitt i søknaden.

(13)

Skolen skriver i sin egenvurdering at foreldrene samtykker i møte med skolens ressursteam, eller at det foreligger et skriftlig samtykke.

I brev fra kommunen av 24. februar 2016 uttales at det ikke foreligger samtykke før det settes i gang med utredning når elevene har hatt spesialundervisning i mange år, eller når elevene kommer fra en annen kommune. Videre vises det til at «Rutinen for samtykke før vedtak om spesialundervisning er på plass fra sommeren 2015».

Fylkesmannen har bedt om å få tilsendt åtte saker vedrørende spesialundervisning, herunder samtykker til henvisning til PPT. I tre av disse sakene foreligger det i henvisningen til PPT et skriftlig samtykke til henvisningen.

Ut fra kommunens redegjørelse legger vi til grunn at Fet kommune mener det ikke er grunn til at det skal foreligge skriftlig samtykke til utredning når eleven har hatt

spesialundervisning i mange år. Fylkesmannen er uenig i en slik vurdering. Samtykke om igangsetting av utredning til spesialundervisning bør uansett ligge i elevens mappe.

Når det gjelder elever som kommer fra en annen kommune, er Fylkesmannen enig i at samtykke i slike tilfeller ikke er nødvendig. Hvis Fet kommunes vedtak om

spesialundervisning bygger på sakkyndig vurdering fra en annen kommune og det legges til grunn at denne kommunen har innhentet samtykke, er det en akseptabel/lovlig vurdering.

Vi har mottatt dokumentasjon på at foresatte har samtykket før det igangsettes sakkyndig vurdering i tre saker. I tillegg er det forutsatt at kommunen som en elev kommer fra, har innhentet samtykke på det tidspunktet eleven gikk der. På denne bakgrunn vurderer Fylkesmannen at det er sannsynliggjort at skolen innhenter samtykke før det settes i gang utredning av behovet for spesialundervisning.

Fylkesmannens konklusjon Lovkravet er oppfylt.

Rettslig krav

Foreldrene/eleven skal ha mulighet til å uttale seg om innholdet i sakkyndig vurdering før enkeltvedtaket fattes

Foreldrene har rett til å gjøre seg kjent med innholdet i den sakkyndige vurderingen og til å uttale seg før skolen fatter et enkeltvedtak, jf. opplæringsloven § 5-4. Skolen kan gi

begrensinger i denne retten, jf. forvaltningsloven § 19 og reglene om taushetsplikt. Skolen og PPT har ansvar for at samarbeidet med eleven og foreldrene blir ivaretatt på en god måte på de ulike trinnene i prosessen. Foreldrene må få se den sakkyndige vurderingen og få rimelig tid til å uttale seg om innholdet.

Det sies i skolens egenvurdering at foresatte gis mulighet til å uttale seg om innholdet i sakkyndig vurdering i et møte med PPT og skolen. Kommunen opplyser i brev av 24. februar 2016 at det ikke skrives referat i disse møtene.

(14)

Fylkesmannen har bedt skolen om dokumentasjon som viser at foresatte har fått uttale seg om innholdet i den sakkyndige vurderingen før enkeltvedtak om spesialundervisning fattes.

Fylkesmannen har ikke mottatt slik dokumentasjon.

På bakgrunn av at det er gitt opplysninger om at elevene/foresatte gis mulighet til å vurdere og uttale seg om den sakkyndige vurderingen i møte, vurderer Fylkesmannen at det er sannsynliggjort at skolen sikrer at foresatte gis mulighet til å uttale seg om den sakkyndige vurderingen før enkeltvedtak blir fattet.

Rettslig krav

Elever som etter sakkyndig vurdering har behov for spesialundervisning, skal ha et enkeltvedtak

Etter den sakkyndige vurderingen må skolen fatte et vedtak. Dette gjelder både dersom skolen innvilger spesialundervisning og dersom skolen ikke innvilger dette. Kravet om enkeltvedtak gjelder både når PPT anbefaler spesialundervisning og når de ikke anbefaler dette. En avgjørelse om spesialundervisning gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 og kapittel IV og V.

Av skolens egenvurdering fremgår at det fattes enkeltvedtak etter at det er gjennomført sakkyndig vurdering.

Eksempel på enkeltvedtak for spesialundervisning viser at elever får enkeltvedtak når sakkyndig utredning viser at de har behov for det.

Fylkesmannen har mottatt åtte saker som gjelder spesialundervisning. Alle elevene det gjelder fikk innvilget spesialundervisning, og fikk enkeltvedtak utarbeidet etter sakkyndig vurdering.

Fylkesmannen har ikke mottatt eksempler på enkeltvedtak etter sakkyndig vurdering der spesialundervisning ikke ble innvilget.

På bakgrunn av enkeltsakene vi har mottatt, skolens egenvurdering og øvrig

dokumentasjon, vurderer Fylkesmannen at det fattes vedtak etter at det er utarbeidet sakkyndig vurdering.

(15)

Rettslig krav

Avvik fra sakkyndig vurdering skal begrunnes i enkeltvedtaket

Dersom skolens vedtak avviker fra den sakkyndige vurderingen, må skolen begrunne dette.

Begrunnelsen skal vise hvorfor eleven likevel får et opplæringstilbud som oppfyller elevens rett til spesialundervisning, jf. opplæringsloven § 5-3. Skolen må få klart frem hva avviket består i, og hva opplæringstilbudet innebærer for eleven. Begrunnelsen må være slik at foreldrene forstår hvilke vurderinger som ligger til grunn for at skolen ikke følger

tilrådningen i den sakkyndige vurderingen.

Skolen skriver i sin egenvurdering at dersom det er avvik, vil dette begrunnes.

Fylkesmannen har sett på åtte saker, og det er ikke avvik fra sakkyndig vurdering i noen av de åtte sakene.

Fylkesmannen antar at dersom det hadde vært avvik fra sakkyndig vurdering ville skolen gitt en begrunnelse for dette, slik skolen skriver i sin egenvurdering. Skolen synes å ha god forståelse for sammenhengen mellom sakkyndig vurdering og vedtak.

Rettslig krav

I enkeltvedtaket skal det gå frem hvilke omfang, innhold og organisering spesialundervisningen skal ha, og krav til personalets kompetanse

Den sakkyndige vurderingen skal ta stilling til hva som gir et forsvarlig opplæringstilbud, ta stilling til innholdet i opplæringen og gjøre rede for andre særlige forhold som er viktig for opplæringen, jf. opplæringsloven § 5-3. Skolens vedtak om spesialundervisning skal bygge på den sakkyndige vurderingen. Et enkeltvedtak skal være så klart og tydelig at det ikke er tvil om hva slags opplæringstilbud eleven skal ha. Enkeltvedtaket må vise antall timer med spesialundervisning, hvilke fag og områder spesialundervisningen skal dekke, om det skal være avvik fra LK06, hvordan undervisningen skal organiseres, og hvilken kompetanse personalet skal ha.

Av skolens egenvurdering fremgår at mal for vedtak om spesialundervisning omtaler

omfang, innhold og organisering av spesialundervisningen. Videre at det står i vedtaket om undervisningen skal gjennomføres av pedagog eller assistent.

Av skolens eksempel på vedtak om spesialundervisning går det frem at sakkyndig vurdering skal legges til grunn for vedtaket, og at det skal redegjøres for spesialundervisningens innhold, omfang og organisering.

I vedtakene Fylkesmannen har fått tilsendt står det at sakkyndig vurdering ligger til grunn for vedtaket.

(16)

Omfanget av spesialundervisningen er beskrevet i årstimer i alle vedtakene vi har innhentet.

Når det gjelder innholdet, er det i alle vedtakene vist til sakkyndig vurdering. I sakkyndig vurdering er det oppgitt hvilke fag det skal gis spesialundervisning i, eller om

spesialundervisningen skal handle om sosial kompetanse.

Organiseringen av spesialundervisningen er beskrevet som eksempelvis

«i direkte arbeid med eleven», «i klassen», «i liten gruppe (4-6 elever)» og «en-til-en undervisning».

Hvilken kompetanse undervisningspersonalet skal ha, fremgår som beskrivelse av hvor mange timer som skal gis av pedagog og hvor mange av assistent.

Fylkesmannen fikk tilsendt åtte enkeltvedtak om spesialundervisning. I enkeltvedtakene vises det til at sakkyndig vurdering ”ligger til grunn for vedtaket”. Den sakkyndige vurderingen er på denne måten gjort til en del av begrunnelsen for enkeltvedtaket.

Fylkesmannen vurderer at de åtte enkeltvedtakene beskriver presist omfanget av spesialundervisningen i antall årstimer.

Når det gjelder innholdet i spesialundervisningen, vurderer Fylkesmannen at det er samsvar mellom selve enkeltvedtaket og sakkyndig vurdering. Innholdet er presist beskrevet med hensyn til hvilke fag eleven har behov for spesialundervisning, eventuelt om eleven har behov for spesialundervisning når det gjelder sosial kompetanse.

Fylkesmannen vurderer at organiseringen av spesialundervisningen er presist beskrevet i alle sakene.

Presisering av kompetanse for gjennomføring av spesialundervisningen fremgår i vedtakene ved beskrivelse av antall timer med henholdsvis assistent og pedagog. I ett tilfelle er

kompetansebeskrivelsen angitt som logoped. Fylkesmannen vurderer at det er tilstrekkelig beskrivelse av kompetanse når det gjelder elever på barneskolen.

Fylkesmannen konklusjon

På bakgrunn av innsendt dokumentasjon, herunder åtte enkeltvedtak, konkluderer Fylkesmannen med at det i enkeltvedtak om spesialundervisning opplyses om omfang, innhold, organisering og kompetanse.

Lovkravet er oppfylt.

(17)

6. Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring

Rettslig krav

Elever som har rett til særskilt språkopplæring, skal ha et enkeltvedtak

Elever med annet morsmål enn norsk og samisk har rett til særskilt norskopplæring til de har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge ordinær opplæring i skolen, jf.

opplæringsloven § 2-8. Om nødvendig har elevene også rett til morsmålsopplæring,

tospråklig fagopplæring eller begge deler. Skolen må sørge for å kartlegge norskferdigheter før skolen vedtar særskilt språkopplæring. En avgjørelse om særskilt språkopplæring gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 og kapittel IV og V.

Av skolens egenvurdering fremgår at det fattes enkeltvedtak for elever som har rett til særskilt språkopplæring.

Fylkesmannen har fått tilsendt fem vedtak om særskilt språkopplæring fra skolen. Fire av vedtakene Fylkesmannen har mottatt er fra februar 2016, fordi skolen fatter vedtak for en periode på 6 måneder. Dette går frem av egenvurderingsskjema.

På bakgrunn av mottatt dokumentasjon vurderer Fylkesmannen at det fattes vedtak om særskilt språkopplæring for elever som har rett til dette. Fylkesmannen legger til grunn at disse elevene hadde et annet enkeltvedtak som gjaldt for høsten 2015.

Rettslig krav

Enkeltvedtaket skal inneholde opplysninger om omfanget av opplæringen, hvilke læreplaner eleven skal følge og organiseringen av opplæringen

Eleven skal kartlegges før vedtak om særskilt språkopplæring, jf. opplæringsloven § 2-8.

Kartleggingen vil danne grunnlag for å vurdere behovet for språkopplæring og for å kunne ta stilling til omfanget (antall timer og varighet), for kobling mot ordinær opplæring og eventuelt behovet for tospråklig opplæring i fag eller morsmålsopplæring.

Skoleeier må også ta stilling til hvilken læreplan eleven skal benytte: læreplan i

grunnleggende norsk for språklige minoriteter eller ordinær læreplan i norsk. Skolen skal bruke en egen læreplan for morsmålsopplæring for elever som får slik opplæring.

Organiseringen må gå klart frem av vedtaket. Kommunen kan organisere tilbudet om særskilt språkopplæring i egne grupper for nyankomne elever i inntil to år, jf.

opplæringsloven § 2-8. Vedtak kan bare gjøres for ett år om gangen. Det er en forutsetning at skolen vurderer at egne grupper er det beste for eleven. Denne vurderingen må komme frem av vedtaket. I vedtaket kan skolen også gjøre avvik fra læreplanverket.

(18)

Skolen opplyser i sin egenvurdering at enkeltvedtaket inneholder opplysninger om omfang og organiseringen av den særskilte språkopplæringen. Skolen svarer «nei» på om de i vedtaket opplyser om hvilken læreplan eleven skal følge.

Det følger av tilsendte eksempler på vedtak om særskilt språkopplæring at antall timer per uke med særskilt språkopplæring angis, og at det skal angis hvordan opplæringen skal organiseres. Det fremgår ikke at opplæringen skal angis etter en konkret læreplan.

Alle fem vedtakene Fylkesmannen har mottatt følger dette eksempelet på vedtak om særskilt språkopplæring.

Av tre av de fem vedtakene går det fram at eleven går i «inntaksklasse». Et vedtak oppgir i tillegg fag med avvik fra fag- og timefordelingen. Det går ikke fram av vedtakene hvor innføringsklassen er lokalisert, men på kommunens hjemmesider går det fram at inntaksklassene er på Hovinhøgda skole.

Alle vedtakene inneholder en beskrivelse av organiseringen av opplæringen, type

elevgruppe og noe om innholdet. Ingen av elevene har vedtak om morsmålsopplæring, en elev har vedtak om tospråklig fagopplæring.

Det fremkommer ikke av dokumentasjon Fylkesmannen har mottatt at det skjer kartlegging av elevenes norskferdigheter, men i og med at elevene får forskjellig mengde og forskjellig organisering av språkopplæringen, legger Fylkesmannen til grunn at det har skjedd en kartlegging av den enkelte elevs norskkunnskaper.

Skolens egenvurdering, mal for vedtak om særskilt språkopplæring og enkeltvedtakene Fylkesmannen har mottatt, viser at vedtakene inneholder informasjon om omfanget av særskilt språkopplæring, og hvordan opplæringen skal organiseres.

Det fremgår ikke av vedtakene hvilken læreplan eleven skal følge, om det er vanlig læreplan i norsk eller ikke.

Fet kommunes tilbud om egne innføringsklasser for elever med minoritetspråklige elever er lokalisert til Hovinhøgda skole for elever på 1.-7. trinn. Som det framgår av de rettslige kravene over, er det en forutsetning at skolen vurderer at slike egne grupper er det beste for eleven. Denne vurderingen må komme frem av vedtaket om særskilt språkopplæring, jf.

opplæringsloven § 2-8. Dette lovkravet er ikke en del av det som kontrolleres i tilsynet.

Fylkesmannen vil likevel bemerke at det ikke fremgår i noen av vedtakene for elevene som går i innføringsklasse at skolen har vurdert at innføringsklasse/egne grupper er det beste for denne enkelte elev.

Fylkesmannens konklusjon Lovkravet er ikke oppfylt.

(19)

Rettslig krav

Det skal fattes enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring når eleven overføres til den ordinære opplæringen

Skolen må kartlegge elever som får særskilt språkopplæring, underveis i opplæringen, jf.

opplæringsloven § 2-8. Dette for å vurdere om elevene har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge ordinær opplæring på skolen. Før skolen overfører eleven til å følge ordinær opplæring, må skolen fatte et enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring. Dette gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven

§ 2 og kapittel IV og V.

Skolen svarer i sin egenvurdering ”nei” på spørsmålet om det fattes enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring, og at begrunnelsen for dette er at vedtakene fattes for korte perioder. Etter perioden evalueres språkkunnskapene og det fattes eventuelt et nytt vedtak.

Fylkesmannen ba skolen sende tre eksempler på vedtak om opphør av særskilt språkopplæring, men det har vi ikke mottatt.

Skolen har i egenvurderingsskjemaet svart at den ikke treffer vedtak om opphør av særskilt språkopplæring.

Fylkesmannen mener at skolen ikke treffer vedtak om opphør av særskilt språkopplæring.

At skolen treffer vedtak for korte perioder er ingen begrunnelse for ikke å treffe vedtak om opphør. Et vedtak om opphør vil gi eleven/foresatte en klagerett på avgjørelsen om at den særskilte språkopplæringen skal opphøre. Per i dag har elevene på skolen ingen klagerett når skolen vurderer/evaluerer at eleven ikke skal motta mer språkopplæring/

norskopplæring.

Fylkesmannen anser det som positivt at det skjer en evaluering av elevens språkkunnskaper underveis i skoleåret, men at det ikke er nødvendig at det treffes vedtak flere ganger i året.

Hvis evalueringen viser at eleven ikke har behov for mer særskilt språkopplæring skal det treffes vedtak om opphør.

Fylkesmannens konklusjon Lovkravet er ikke oppfylt.

(20)

7. Frist for retting av lovbrudd

Fylkesmannen har i kapitlene 4 og 6 konstatert lovbrudd. I denne rapporten gis Fet kommune frist til å rette de ulovlige forholdene, jf. kommuneloven § 60 d.

Frist for retting er 14. mai 2016. Kommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at det ulovlige forholdet er rettet og en redegjørelse for hvordan

lovbruddet er rettet.

Dersom lovbrudd ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som vedtak og vil kunne påklages, jf. forvaltningsloven kapittel VI.

Følgende tre pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten:

Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

1. Fet kommune må sørge for at saksbehandlingen ved Hovinhøgda skole oppfyller

forvaltningslovens krav til forhåndsvarsling av vedtak om spesialundervisning og vedtak om særskilt språkopplæring, jf. forvaltningsloven § 16.

- elever og foresatte varsles før det fattes vedtak om særskilt språkopplæring (avvik fra ordinært opplæringstilbud)

- forhåndsvarselet om særskilt språkopplæring redegjør for hva saken gjelder

2. Fet kommune må sørge for at saksbehandlingen ved Hovinhøgda skole oppfyller forvaltningslovens krav til enkeltvedtak jf. forvaltningsloven §§ 25 og 27.

Fet kommune må i denne forbindelse se til at

- enkeltvedtaket om særskilt språkopplæring inneholder en begrunnelse som viser til faktiske forhold som er lagt til grunn, dvs. kartleggingen av den enkelte elevs norskkunnskaper

- enkeltvedtaket om særskilt språkopplæring inneholder en begrunnelse som viser til hvilke hensyn som er vektlagt

- enkeltvedtaket om særskilt språkopplæring inneholder informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og at klagen skal sendes til skolen

- enkeltvedtaket om særskilt språkopplæring inneholder informasjon om retten til å se sakens dokumenter

(21)

Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring

3. Fet kommune må sørge for at Hovinhøgda skole ved behov for og opphør av behov for særskilt språkopplæring oppfyller forvaltningsloven § 2 og kapittel IV og V og

opplæringsloven § 2-8.

- enkeltvedtaket inneholder opplysninger om hvilke læreplaner eleven skal følge - det fattes enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring når eleven overføres

til den ordinære opplæringen

8. Kommunens frist til å rette

Som nevnt i kapittel 7 ovenfor er kommunen gitt frist for å rette opp de ulovlige forholdene som er konstatert i denne rapporten.

Frist for tilbakemelding om retting er 14. mai 2016.

Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven § 18.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus,

13. april 2016

Marit Kanutte Aarflot John Dietrichson