TILSYNSRAPPORT
RETTEN TIL SÆRSKILD SPRÅKOPPLÆRING FOR GRUNNSKULEELEVAR FRÅ SPRÅKLEGE
MINORITETAR
Austevoll kommune – Storebø skule og Austevoll ungdomsskule
Bergen, 26.02.2014
Innhold
1. Tema, grunngjeving for val av tema samt formålet med tilsynet ... 3
1.1. Tema for tilsynet... 3
1.2. Grunngjeving for valg av tema... 3
1.3. Formålet med tilsynet ... 3
2. Om gjennomføring av tilsynet ... 3
2.1. Heimelen til fylkesmannen ... 3
2.2. Metoden som er brukt i dette tilsynet ... 3
2.3. Gangen i tilsynet... 3
3. Kontrollområdet for tilsynet ... 4
3.1. Generelt om regelverket ... 4
3.2. Rett til særskild språkopplæring for grunnskuleelevar frå språklege minoritetar ... 4
3.3. Saksgang knytt til særskild språkopplæring... 7
3.4. Forsvarleg system ... 11
4. Avvik frå lovkrav ... 13
5. Frist for retting ... 13
Vedlegg I: Oversyn over innsend utgreiing og dokumentasjon: ... 14
Vedlegg II: Oversyn over deltakerar ... 14
1. Tema, grunngjeving for val av tema samt formålet med tilsynet
1.1.Tema for tilsynet
Tema for tilsynet er minoritetsspråklige elevar i grunnskulen sin rett til særskild språkopplæring etter opplæringslova § 2-8. Fylkesmannen kontrollerer også om kommunen følgjer vesentlege saksbehandlingsreglar som gjeld på området. Fylkesmannen ser dessutan på om kommunen har eit forsvarleg system for å sikre at regelverket som gjeld særskild språkopplæring blir følgt, jf.
opplæringslova § 13-10 andre ledd.
1.2.Grunngjeving for valg av tema
Oppfylling av krava i opplæringslova § 2-8 er sentrale verkemiddel for integrering av
minoritetsspråklege elevar i norsk skule. Det er viktig for elevane si opplæring at dei snarast mogleg får tilstrekkeleg kompetanse i norsk til å følgje den ordinære opplæringa i skulen.
Effektiv undervisning føreset god kjennskap til opplæringsbehovet. Det er difor viktig at det blir etablert gode rutinar for kartlegging både før og undervegs i opplæringa.
Manglande enkeltvedtak og prosedyrar i slike saker fører mellom anna til at foreldra ikkje kan vurdere om eleven sine rettar blir oppfylte, noko som kan sette eleven sin rettstryggleik i fare.
Erfaringar frå tidlegare tilsyn med andre kommunar med dette temaet viser at dette er eit felt der det er stor risiko for regelbrot.
1.3.Formålet med tilsynet
Det overordna målet med tilsynet er å sjå til at minoritetsspråklige elevar i grunnskulen får
oppfylt retten sin til særskilt språkopplæring. Fylkesmannen skal kontrollere om skuleeigar overheld dei rettslege krava i denne samanhengen. Dersom lovstridig praksis vert avdekka skal denne rettast opp.
2. Om gjennomføring av tilsynet
2.1.Heimelen til fylkesmannen
Fylkesmannen er tillagt oppgåva å føre tilsyn med at kommunane oppfyller dei pliktene dei er pålagde i eller i medhald av opplæringslova, jf. opplæringslova § 14–1 første ledd.
2.2.Metoden som er brukt i dette tilsynet
Tilsynet er utført ved at Fylkesmannen har henta inn skriftleg utgreiing og dokumentasjon og vurdert dette opp mot lovkrava som gjeld på området.
Fylkesmannen gjer merksam på at tilsynsrapporten ikkje gir ei heilskapleg vurdering av skulane og kommunen innanfor det undersøkte området. Konklusjonane har sitt grunnlag i eit gitt
kjeldemateriale og er gjeve med utgangspunkt i status på tidspunktet for avslutning av tilsynet. Alle lovbrot er ikkje nødvendigvis avdekka.
2.3.Gangen i tilsynet
Kommunen fekk varsel om tilsyn med krav om innsending av dokumentasjon datert 24. september 2013.
Fylkesmannen mottok dokumentasjon frå kommunen 17. oktober 2013.
Fylkesmannen sendte førebels tilsynsrapport til kommunen med frist for eventuelle innspel samt varsel om pålegg om retting. Frist for innspel var sett til 21. januar 2014.
Fylkesmannen oversendte endeleg tilsynsrapport til kommunen 30.01.2014.
Ved ei inkurie vart ikkje kommunen sine innspel ved brev av 21.01.2014 vurdert før den endelege tilsynsrapporten av 30.01.2014 vart skriven. Fylkesmannen oversender derfor ny
endeleg tilsynsrapport til kommunen av 26.02.2014. I denne endelege rapporten er det teke omsyn til kommunen sine innspel.
Frist for retting av lovbrot: 10. april 2014.
3. Kontrollområdet for tilsynet
3.1.Generelt om regelverket
Opplæringslova § 2-8 inneheld reglar om særskild språkopplæring for grunnskuleelevar frå språklege minoritetar. Forskrift til opplæringslova av 23. juni 2006 inneheld nokre nærare reglar som gjeld spesielt for desse elevane.
Desse reglane må sjåast i samanheng med anna regelverk som gjeld opplæring. Elevar med rett til særskild språkopplæring, har dei same rettane etter opplæringslova som andre elevar. Dette gjeld mellom anna retten til tilpassa opplæring, spesialundervisning, organisering av elevane i grupper og retten til å gå på nærskulen. Unnatak må være særskilt regulert.
Reglane i opplæringslova og forskriftene til denne blir supplerte av reglar i forvaltningsretten,
mellom anna saksbehandlingsreglane i forvaltningslova og ulovfesta forvaltningsrettslege prinsipp. I tillegg har barnelova og vergemålslova reglar om mellom anna kven som kan samtykke til særskild språkopplæring. Barnekonvensjonen gjeld som norsk lov, jf. Menneskerettsloven § 2 punkt 4. Desse reglane kan òg ha betydning for retten til særskild språkopplæring.
Opplæringslova § 13-10 andre ledd seier at skuleeigar skal ha eit forsvarleg system for å vurdere om og følgje opp at kommunen etterlever opplæringslovverket, mellom anna reglane om særskild språkopplæring.
3.2.Rett til særskild språkopplæring for grunnskuleelevar frå språklege minoritetar Rettslege krav
Fylkesmannen viser til det som står over i punkt 3.1 «Generelt om regelverket».Vi vil her presisere følgjande når det gjeld retten til særskild språkopplæring:
Særskild språkopplæring er rettar, men ikkje pliktar, elevar frå språklege minoritetar kan ha. All særskild språkopplæring krev difor samtykke frå elev/ føresette.
Spesielt om rett til særskild norskopplæring:
Opplæringslova § 2-8 første ledd første punktum seier: «Elevar i grunnskolen med anna morsmål enn norsk og samisk har rett til særskild norskopplæring til dei har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den vanlege opplæringa i skolen.».
For å ha rett til særskild norskopplæring etter denne føresegna må fleire vilkår være oppfylte.
Mellom anna gjeld føresegna berre elevar som ikkje har «tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den vanlege opplæringa i skolen».Det er ikkje fastsett kriterium i lovverket for kva som er ”tilstrekkeleg dugleik i norsk”. Det må difor gjerast ei skjønnsmessig vurdering av om eleven har slike
kunnskapar.
For elevar med rett til særskild norskopplæring er det gjeve eit unntak frå dei vanlege reglane om innhaldet i undervisninga i forskrift til opplæringslova av 23.06.2006. I § 1-1 bokstav e står det at
«Elevar som har rett til særskild norskopplæring etter opplæringslova § 2-8, skal få opplæring etter tilpassing til læreplanen i norsk eller opplæring etter læreplanen i grunnleggjande norsk for
språklege minoritetar».
Særskild norskopplæring skal tilbydast ved den skulen der eleven går til vanleg, jf. opplæringslova § 8-1.
Spesielt om rett til morsmålsopplæring og/ eller tospråkleg fagopplæring:
Opplæringslova § 2-8 første ledd andre punktum seier:«Om nødvendig har slike elevar også rett til morsmålsopplæring, tospråkleg fagopplæring eller begge delar.».
Tospråklige fagopplæring betyr at eleven får opplæring i eitt eller fleire fag på to språk.
For rett til morsmålsopplæring og/ eller tospråkleg fagopplæring gjeld dei same vilkåra som for rett til særskild norskopplæring. I tillegg må følgjande to vilkår være oppfylte:
For det første må det være «nødvendig»med slik opplæring, jf. § 2-8 første ledd andre punktum. Av førearbeida til føresegna går det fram at særskild opplæring i norsk skal være det fremste
verkemiddelet for minoritetsspråklege elevar i grunnskolen som ikkje beherskar norsk. Elevar med svært avgrensa dugleik i norsk vil i tillegg kunne ha rett til morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring i ein overgangsperiode. Dette vil gjelde nykomne og andre minoritetselevar som har så dårleg dugleik i norsk at dei ikkje kan følgje undervisning gitt på norsk.
For det andre må morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring kunne givast av eigna
undervisningspersonale. Dette vilkåret følgjer av § 2-8 tredje ledd som har reglar om kva som skal skje når morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring «ikkje kan givast av eigna
undervisningspersonale».Reglar om personalet i skulen, herunder kompetansekrav, går mellom anna fram av opplæringslova kapittel 10 og forskrift til opplæringslova kapittel 14. Kommunen må kunne dokumentere at den aktivt har forsøkt å skaffe den nødvendige kompetansen.
Spesielt om morsmålsopplæring:
Om organisering av morsmålsopplæringa seier opplæringslova § 2-8 andre ledd:
«Morsmålsopplæringa kan leggjast til annan skole enn den eleven til vanleg går ved.».
Morsmålsopplæring skal gjevast i tillegg til den ordinære fag- og timefordelinga.
Eleven skal få opplæring etter læreplan i morsmål for språklige minoriteter.
Morsmålsopplæringa skal sjåast i samanheng med dei opplæringstilboda eleven elles får. Det er spesielt viktig at morsmålsopplæringa blir sett i samanheng med eleven si språkopplæring elles.
Spesielt om tospråkleg fagopplæring:
Tospråkleg fagopplæring skal tilbydast ved den skulen eleven går til vanleg, jf opplæringslova § 8-1.
Tospråklig fagopplæring kan gjennomførast i alle fag.
Spesielt om rett til anna opplæring tilpassa føresetnadene til elevane:
§ 2-8 tredje ledd seier:«Når morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring ikkje kan givast av eigna undervisningspersonale, skal kommunen så langt mogleg leggje til rette for anna opplæring tilpassa føresetnadene til elevane.».
Dette kan for eksempel være morsmålsopplæring i form av fjernundervisning/ intensivundervisning i kortare periodar.
Minstekrav og rettslege rammer:
I forarbeida til § 2-8, Ot. Prp. nr. 55 (2003-2004) står det mellom anna:
«Innanfor dei rammene som her er gitt, er det opp til dei enkelte kommunane og skolane å bestemme korleis dei vil tilby særskild språkopplæring etter føresegna. Målet om å sikre
minoritetsspråklege elevar best mogleg dugleik i norsk ligg fast. Utover dei tilfella der kommunen vil ha plikt til å gi både morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring i tillegg til særskild
norskopplæring, kan kommunane ut frå individuelt skjønn og praktiske moglegheiter velje om dei i tillegg til særskild norskopplæring vil gi både morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring, eller eitt av dei to elementa. I valet av opplæringsmetode må det takast utgangspunkt i dei behov den enkelte eleven har, tilpassa dei praktiske føresetnadene som finst i kommunen…».
Spesielt om særskild opplæringstilbod for nykomne elevar:
§ 2-8 femte ledd inneheld reglar om særskild opplæringstilbod for nykomne elevar, heretter kalla innføringstilbod. Fylkesmannen viser til Utdanningsdirektoratet sin rettleiar: «Innføringstilbud til nyankomne minoritetsspråklige elever.»
For at ein elev skal få slikt innføringstilbod for nykomne elevar må fleire vilkår vere oppfylte:
Kommunen «kan»organisere eit særskild opplæringstilbod for nykomne elevar, jf
opplæringslova § 2-8 femte ledd. Kommunen velgjer sjølv om den ynskjer å tilby eit slikt særskild tilbod.
Eleven må vere nykomen: Av forarbeida til føresegna går det fram at
Kunnskapsdepartementet meinte at omgrepet «nykomne» ikkje burde tidfestast konkret, men at det i seg sjølve inneber ei viss avgrensing i tid. Ein elev kan reknast som nykomen sjølv om han eller ho har budd i Noreg ein stund før opplæringspliktig alder.
Vedtak om slik opplæring i særskild organisert tilbod kan berre gjerast «dersom dette er rekna for å vere til beste for eleven.»
Opplæring i særskilt organisert tilbod «kan vare inntil to år.»
«Vedtak kan berre gjerast for eitt år om gongen.»
Særskild opplæringstilbod kan organiserast i «eigne grupper, klassar eller skolar». Det er her gjeve heimel til å gjere unntak frå opplæringslova § 8-2 om at elevane til vanleg ikkje skal organiserast etter fagleg nivå, kjønn eller etnisk tilhøyr og frå opplæringslova § 8-1 om retten til å gå på nærskulen.
Det særskilde opplæringstilbodet kan gjelde «heile eller delar av opplæringa», jf § 2-8 femte ledd andre punktum.
Opplæring skal som hovudregel følgje Læreplanverket for Kunnskapsløftet. Som del av eit
innføringstilbod kan det likevel gjerast «avvik frå læreplanverket». Det er då mogleg å avvike frå fag- og timefordelinga og frå kompetansemåla i læreplanar for fag. For at det skal kunne gjerast avvik frå læreplanverket for ein elev er det i tillegg til dei ovanfornemnde vilkåra eit vilkår at
«…dette er nødvendig for å vareta eleven sitt behov.», jf § 2-8 femte ledd sjette punktum.
Fylkesmannens vurdering av innsendt dokumentasjon Særskild norskopplæring og innføringstilbod:
Elevar skal berre få tilbod om særskild norskopplæring og innføringstilbod dersom vilkåra for slik rett er oppfylte. Kommunen skriv i sitt svarbrev til Fylkesmannen at praksis i Austevoll er at ”alle”elevar som kjem til kommunen får tilbod om særskild språkopplæring. I ”Prosedyrar vedr mottak…” skriv rektor ved Storebø skule at”Alle” framandspråklege elevar får tilbod om særskild norskopplæring.
Kommunen skriv i svarbrevet at ”Dei fleste” av dei fleirspråklege elevane i skulen i Austevoll er nye i Noreg og i kommunen, og har behov for særskild språkopplæring. Fylkesmannen finn det etter dette ikkje dokumentert at det berre er elevar som oppfyller vilkåra som får tilbod om særskild
norskopplæring og innføringstilbod.
Elevar skal vidare berre ha særskild norskopplæring og vere i eit innføringstilbod så lenge vilkåra for dette er oppfylte. Det er ikkje eit vilkår for overgang til ”ordinær”undervisning at føresette
samtykker til dette. Kommunen skriv at når kartlegging viser at elevane har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgja den ordinære undervisninga i klassen, vil skulane koma til det punktet at dei gjer avslag ”og får samtykke frå foreldra”til ordinær undervisning i klassen. Det er døme på saker,«Elev B», der det ser ut til at vilkåra for særskild språkopplæring ikkje lenger er oppfylte men der eleven fortsatt får slik opplæring etter ynskje frå føresette. Fylkesmannen finn det etter dette ikkje
dokumentert at særskild norskopplæring og innføringstilbod alltid opphøyrer når vilkåra for slik opplæring ikkje lenger er oppfylte.
Konklusjon
Austevoll kommune har ikkje dokumentert at den berre gjev særskild norskopplæring og innføringstilbod til elevar som oppfyller vilkåra for dette.
3.3.Saksgang knytt til særskild språkopplæring Rettslege krav
Fylkesmannen viser til det som står over i punkt 3.1 «Generelt om regelverket».Vi vil her presisere følgjande når det gjeld saksgangen knytt til særskild språkopplæring:
Informasjon om retten til særskild språkopplæring:
Etter forvaltningslova § 11 har forvaltningsorgan alminnelig rettleiingsplikt innanfor sitt saksområde.
Forskrift til opplæringslova av 23. juni 2006 har reglar om foreldresamarbeid i grunnskulen i § 20-3.
Av siste ledd bokstav c går det fram at foreldra skal få munnleg eller skriftleg informasjon om eleven og foreldra sine rettar etter opplæringslova og forskrifta. Dette inneber mellom anna at det må gjevast informasjon om retten til særskild språkopplæring. Dersom kommunen har eit
innføringstilbod må den gje nykomne elevar og foreldra deira informasjon om høvet til å velje
mellom eit innføringstilbod og eit ordinært tilbod samt om moglege konsekvensar av å velje det eine tilbodet framfor det andre.
Rutinar for å fange opp elevar som kan ha rett til særskild språkopplæring:
Kommunen/ skulen må ha rutinar for å fange opp elevar som kan ha rett til særskild språkopplæring etter § 2-8. Det er ikkje eit vilkår at dei føresette søkjer.
Kartlegging:
§ 2-8 fjerde ledd første punktum lyder:«Kommunen skal kartleggje kva dugleik elevane har i norsk før det blir gjort vedtak om særskild språkopplæring.».Plikta til kartlegging følgjer også av reglane om saksførebuing i forvaltningslova. Kommunen må ha gode, systematiske rutinar for å kartlegge norskdugleiken til eleven. Kartlegginga må vere forsvarleg, det vil seie at den må gje eit
tilstrekkeleg grunnlag for å vurdere eleven sine ferdigheter.
Kartlegging må skje raskt etter at eleven kjem til kommunen og oppstart på skulen.
Det må gå fram av dokumentasjonen kor tid kartleggingane er gjennomførte.
Samtykke:
Før det kan gjerast vedtak om særskild språkopplæring må det innhentast samtykke frå den/ dei med foreldreansvar for eleven etter barnelova § 30, eventuelt frå oppnevnt verge, eller frå eleven sjølv dersom han er fylt 15 år, jf. barnelova § 32.
Forhåndsvarsling:
Før det blir gjort enkeltvedtak om særskild språkopplæring skal føresette/ eleven ha fått høve til å uttale seg i tråd med forvaltningslova § 16.
Enkeltvedtak:
Når kommunen tek stilling til dei rettane ein elev har etter opplæringslova § 2-8, er dette eit enkeltvedtak etter forvaltningslova § 2. Det skal gjerast vedtak både ved avslag og ved tildeling av særskild språkopplæring.
Enkeltvedtaket må byggje på kartlegging av relativt ny dato.
Dersom det vert gjort vedtak på grunnlag av mangelfull kartlegging vil dette vere ein feil ved saksbehandlinga.
Vedtak skal gjerast skriftleg, jf. forvaltningslova § 23.
Vedtaka skal vere så klåre og fullstendige at det ikkje er tvil om kva opplæringstilbod eleven skal få.
Foreldra/ oppnevnt verge/ eleven og fylkesmannen som klageinstans skal kunne etterprøve om eleven får den opplæringa han har krav på.
Vedtaka skal vere daterte og innehalde eleven sitt namn. Det skal og framgå kva tidsrom vedtaket gjeld for.
I enkeltvedtaket må det takast stilling til kva slags opplæring eleven skal få:
særskild norskopplæring
morsmålsopplæring
tospråkleg fagopplæring – eventuelt i kva fag
eventuell anna tilpassa opplæring, jf. § 2-8 tredje ledd
eventuelt innføringstilbod
Dersom eleven får tildelt særskild språkopplæring, jf. ovanfor, må vedtaket seie noko om:
Innholdet i opplæringa, mellom anna kva læreplan som skal nyttast i norsk
Den organisatoriske gjennomføringa av opplæringa
Omfanget av opplæringa, det vil seie talet på timar
Dersom eleven skal få innføringstilbod må det gå fram av vedtaket om heile eller delar av
opplæringa skal skje i slikt tilbod. Dersom eleven skal motta opplæring i ordinær klasse i deler av opplæringa, til dømes i nokre fag, skal dette og gå fram av vedtaket. Det same gjeld for eventuelle avvik frå læreplanverket.
Enkeltvedtak skal grunngjevast, jf. forvaltningslova § 24. Det skal gå fram av vedtaket kvifor det vart som det vart. I grunngjevinga skal det etter § 25 visast til dei reglane som vedtaket byggjer på.
I grunngjevinga skal det dessutan nemnast dei faktiske forhold som vedtaket byggjer på. Dei hovudomsyn som har vore avgjerande ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nemnast.
Enkeltvedtaket skal være individualisert. Grunngjevinga i vedtaket må baserast på den enkelte eleven sitt behov. Det må gjerast ei individuell, skjønnsbasert vurdering, mellom anna med grunnlag i kartlegginga, for å avgjere om denne eleven oppfyller vilkåra og eventuelt for å avgjere kva
opplæring eleven har krav på.
Sakshandsamande instans har ansvar for å gjera parten kjent med vedtaket, jf.
forvaltningslova § 27. Det skal gjevast opplysningar om klagerett når vedtaket vert formidla til parten. Det skal også opplysast om klagefrist, klageinstans, framgangsmåten ved klage og om retten til å sjå saksdokumenta. Det følgjer av opplæringsloven § 15-2 at Kunnskapsdepartementet er klageinstans for enkeltvedtak om særskild språkopplæring i grunnskulen. Dette myndet er delegert til Utdanningsdirektoratet og vidaredelegert til fylkesmennene.
Gjennomføring:
Dersom eleven får tildelt særskild språkopplæring skal opplæringa gjennomførast i samsvar med vedtaket.
Kartlegging underveis:
Opplæringslova § 2-8 fjerde ledd andre og tredje punktum seier: «Slik kartlegging skal også utførast undervegs i opplæringa for elevar som får særskild språkopplæring etter føresegna, som grunnlag for å vurdere om elevane har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den vanlege opplæringa i skolen.»
Kartleggingane skal gi grunnlag til å vurdere om tilbodet skal førast vidare eller om det er behov for endringar i tilbodet. Det går fram av forarbeida til paragrafen at slik kartlegging undervegs i
opplæringsløpet skal sikre at dei elevane som får særskild språkopplæring, får realisert overgangen til den ordinære undervisninga når dugleiken tilseier det, i samsvar med intensjonen i lova. Dersom kartlegginga viser at eleven ikkje har tilfredsstillande progresjon i forhold til målet om rask deltaking i den ordinære opplæringa, må ein vurdere å verksette ytterlegare tiltak.
Kor lang tid det må gå mellom kvar kartlegging, må vurderast konkret i kvart enkelt tilfelle.
Endringar i/opphøyr av opplæringa:
Det må fattast nye enkeltvedtak som kan påklagast mellom anna dersom ein på grunnlag av kartlegging kjem til at:
o Tilbodet skal endrast, t.d. aukast eller reduserast, slik at vedtaket om særskild språkopplæring må omgjerast jf. mellom anna forvaltningslova § 35
o Eleven framleis skal ha særskild språkopplæring utover den tida det forrige vedtaket gjaldt for
o Opplæringstilbodet skal avsluttast
Dersom tilbodet skal aukast, må ein sjå til at det føreligg samtykke som dekkjer dette.
Retten til særskilt språkopplæring opphøyrer når kartlegging viser at vilkåra for retten ikkje lenger er oppfylte.
Fylkesmannens vurdering av innsendt dokumentasjon Informasjon om retten til særskild språkopplæring:
Fylkesmannen finn det dokumentert at det blir gjeve informasjon om det tilbodet kommunen og skulane har når det gjeld særskild språkopplæring. Fylkesmannen finn det likevel noko uklårt om det blir gjeve informasjon i tråd med lovkrava. Fylkesmannen peikar spesielt på at når kommunen har eit innføringstilbod må den gje nykomne elevar og foreldra deira informasjon om høvet til å velje mellom eit innføringstilbod og eit ordinært tilbod samt om moglege konsekvensar avå velje det eine tilbodet framfor det andre.
Rutinar for å fange opp elevar som kan ha rett til særskild språkopplæring:
Kommunen skriv: ”Foreldra (…) veit ikkje at det skal søkjast om (…) opplæringa.”Fylkesmannen presiserer at kommunen/ skulen må ha rutinar for å fange opp elevar som kan ha rett til særskild språkopplæring etter § 2-8. Det er ikkje eit vilkår at dei føresette søkjer.
Om kartlegging:
I to av dei innsende sakene er det ikkje kartlagt før det er gjort vedtak. I ein av desse sakene går det fram av vedtaket at eleven då hadde gått på skulen i ca eitt år. Fylkesmannen presiserer at det er eit lovkrav at eleven blir kartlagt før det blir gjort vedtak om særskild språkopplæring.
Samtykke:
I ein av dei fire sakene som er sendt inn til Fylkesmannen går det fram at dei føresette har takka nei til framhald med særskild språkopplæring. Dette er i samsvar med regelverket. I dei tre øvrige
sakene står det i vedtaka at desse er gjort ”…etter avtale med føresette”. Ingen av desse tre sakene inneheld skriftleg samtykke frå eleven sine føresette. Fylkesmannen peikar på at dette er eit krav for særskild språkopplæring.
Enkeltvedtak:
I varselet ba Fylkesmannen om ei oversikt over kor mange grunnskoleelevar som får særskild språkopplæring skoleåret 2013-2014. Fylkesmannen bad og om talet på elevar som har, eventuelt har hatt, enkeltvedtak om særskild språkopplæring skoleåret 2013-2014.
Kommunen har sendt inn ei oversikt som viser fleirspråklege elevar i grunnskulen i Austevoll. Det går ikkje tydeleg fram av oversikta om det er fatta enkeltvedtak for alle som får særskild
språkopplæring.
Alle dei tre innsende vedtaka er daterte. Fylkesmannen legg og til grunn at alle dei tre vedtaka inneheld eleven sitt namn. Namna er likevel sladda i kopiane av vedtaka som er sendt til
fylkesmannen. I alle dei tre vedtaka står det at dei gjeld for skuleåret 2013-2014. Fylkesmannen finn at dette er i tråd med lovkrava.
Ingen av dei tre innsende vedtaka stettar alle krava til enkeltvedtak om særskild språkopplæring, jf.
opplæringslova § 2-8 og forvaltningslova. Fylkesmannen vil framheve at vedtaka skal vere så klåre og fullstendige at det ikkje er tvil om kvaopplæringstilbod eleven skal få og kvifor. Eleven sine føresette skal, gjennom å lese vedtaka, kunne etterprøve om eleven får den opplæringa han har krav på.
Dømevis vil Fylkesmannen peike på:
I alle dei tre innsende vedtaka står”Vedtak om særskild norskopplæring” før det er kryssa av for det generelle: ”Eleven har rett til særskild språkopplæring”. I eit av vedtaka står det så at eleven ikkje berre får særskild norskopplæring men og tospråkleg fagopplæring. Det at ”overskrifta” ikkje er generell, men visar til ein av fleire moglege rettar, særskild norskopplæring, gjer at vedtaka framstår som noko utydelege.
Det finst døme på vedtak der det er kryssa av for at eleven får ”særskild språkopplæring”men der det ikkje går klårt fram kva typeopplæring eleven skal få: særskilt norskopplæring,
morsmålsopplæring etc.
I eit av dei innsende vedtaka står det at eleven får”Ekstra norskopplæring”utan at det er presisert kva dette inneber. Fylkesmannen peikar på at dersom fag- og timefordelinga skal fravikast må det gå fram av vedtaket at vilkåra for innføringstilbod er oppfylte og at det er eit innføringstilbod eleven får.
Det finst døme på vedtak der det er uklårt kva omfang opplæringa skal ha. I eit av vedtaka står det at eleven får 199,5 årstimar. Litt lenger nede i vedtaket står det at eleven i tillegg til norskopplæring skal få ”noko”tospråkleg fagopplæring.
Det finst døme på vedtak der det er gjeve særskild norskopplæring for eit lågare timetal enn det timetalet Læreplanverket for Kunnskapsløftet krev at skal nyttast til norskopplæring. Dette utan at det går fram av vedtaka at vilkåra for innføringstilbod er oppfylte. Fylkesmannen peikar på at det berre er heimel til å gjere unnatak frå Læreplanverket for Kunnskapsløftet der vilkåra for
innføringstilbod er oppfylte.
I eit av vedtaka står det om organisering: ”I gruppe med 4-5 andre elevar” . Fylkesmannen peikar på at dersom det blir gjort unntak frå opplæringslova § 8-2 om organisering av elevane må det gå fram av vedtaket at vilkåra for innføringstilbod er oppfylte og at det er eit innføringstilbod eleven får.
Ingen av dei tre innsende vedtaka seier noko om kva læreplan som skal nyttast i norsk. Dette må gå fram av vedtaket.
Det finst døme på vedtak der det ikkje er mogleg å lese ut av vedtaket kvifor eleven ikkje får til dømes morsmålsopplæring i tillegg til særskild norskopplæring.
I dei tre innsende vedtaka er det opplyst om klagerett, klagefrist, klageinstans og om
framgangsmåten ved klage. Fylkesmannen peikar likevel på at det ut frå informasjonen i vedlegget til enkeltvedtaka,”Melding om rett til å klage over forvaltningsvedtak,”kan sjå ut som om
klageinstansen er kommunestyret og ikkje Fylkesmannen. Fylkesmannen peikar dessutan på at ingen av vedtaka inneheld opplysning om retten til å sjå saksdokumenta, jf forvaltningslova § 27.
I alle dei tre innsende vedtaka står det at ei eventuell klage ”må”grunngjevast. Dette er ikkje lovkrav, jf forvaltningslova § 32.
Fylkesmannens konklusjon
Informasjon om retten til særskild språkopplæring:
Austevoll kommune har ikkje sannsynleggjort at det blir gitt informasjon om retten til særskild språkopplæring i tråd med lovkrava.
Kartlegging:
På bakgrunn av den dokumentasjonen kommunen har sendt inn til Fylkesmannen finn vi det ikkje sannsynleggjort at Austevoll kommune alltid kartlegg «kva dugleik elevene har i norskfør det blir gjort vedtak om særskild språkopplæring», jf. § 2-8 fjerde ledd første punktum.
Samtykke:
Austevoll kommune har ikkje dokumentert at det blir henta inn samtykke i tråd med lovkrava før det blir gjort vedtak om særskild språkopplæring.
Enkeltvedtak:
Det finnes fleire døme på vedtak som ikkje oppfyller krava i opplæringslova § 2-8 og forvaltningslova.
3.4.Forsvarleg system Rettslege krav
Opplæringslova § 13-10 andre ledd slår fast at skuleeigar skal ha eit forsvarleg system for å vurdere om og følgje opp at kommunen etterlever opplæringslovverket, mellom anna reglane om særskild språkopplæring. Kommunen må altså ha eit system som sikrar at elevar som kan ha rett til særskild språkopplæring får ivareteke desse rettane. Eit forsvarleg system er eit system som er eigna til å avdekkje eventuelle forhold som er i strid med lov og forskrift, og som sikrar at det blir sett i verk adekvate tiltak der det er naudsynt, mellom anna gjenopprettar lovleg tilstand i dei tilfella
rettsstridige forhold vert avdekka. Eit forsvarleg system føreset jamleg resultatoppfølging og vurdering av om lovverket blir følgt. Kommunen står fritt til å forme ut sine eigne system, tilpassa lokale forhold. Det er ikkje lagt føringar for korleis systemet skal vere, ut over at det er eit krav at systemet for vurdering og resultatoppfølging skal vere forsvarleg.
Element som må inngå i systemet til kommunen for at det skal vere forsvarleg:
• Ansvarslinjene og fordeling av mynde mellom dei ulike ansvarsnivåa må vere
klargjorte. Det må mellom anna vere klart kven som skal kartlegge elevar og kven som skal treffe vedtak i forhold til § 2-8.
• Kommunen må ha rutinar for å sikre at dei som på ulike måtar skal arbeide med feltet har slik oppdatert kompetanse når det gjeld regelverk at dei kan vareta dei oppgåvene dei blir tildelte i systemet. Dersom til dømes mynde til å fatte enkeltvedtak vert delegert til
rektorane, må det gjevast nødvendig opplæring.
• Kommunen må ha rutinar for aktivt å hente inn og analysere informasjon frå aktuelle einingar.
• Kommunen må vidare ha rutinar for å vurdere denne informasjonen opp mot lovkrav.
• Kommunen må ha rutinar for å rette opp eventuelle lovstridige tilhøve.
• Kommunen må sikre at systemet er robust mot personelle og organisatoriske endringar i organisasjonen. Systemet må difor kunne dokumenterast skriftleg.
Systemet må dessutan være implementert i organisasjonen.
Fylkesmannens vurdering av innsendt dokumentasjon
I varselet bad Fylkesmannen om ei utgreiing av Austevoll kommune sitt system for å sikre at kommunen etterlever reglane som gjeld retten til særskild språkopplæring, jf opplæringslova
§ 13-10 andre ledd.
Austevoll kommune viser til at dei har utarbeidd rutinar i samband med opplæring av fleirspråklege elevar i kommunen. Det går fram av ”rutinen”at arbeidet med minoritetsspråklege elevar har vore tema på leiarmøter og på arbeidsmøter med skulane. Fylkesmannen finn at det er mykje i rutinane som kan medverke til å sikre at dei som på ulike måtar skal arbeide med særskild språkopplæring har slik kompetanse når det gjeld regelverk at dei kan vareta dei oppgåvene dei er blitt tildelte i systemet. Fylkesmannen vil likevel peike på nokre feil og ”manglar”i rutinane som ikkje
nødvendigvis kan karakteriserast som lovbrot i seg sjølve men som kan ha medverka til nokre av dei lovbrota som elles er konstaterte i tilsynet:
Rutinane er ikkje generelt sett oppdaterte med det ”nye”femte leddet i § 2-8 om innføringstilbod.
På side 5 i rutinen er særskild språkopplæring definert som ”Forsterka og tilpassa opplæring i og på norsk”.Fylkesmannen peikar på at særskild språkopplæring er samlenemning på all den opplæringa ein elev kan ha rett på etter opplæringslova § 2-8, til dømes særskild norskopplæring og morsmålsopplæring.
I ”Rutinar for mottak av nye minoritetar språklege elevar på barnesteget” står det at samtykkepapir”bør” signerast. Fylkesmannen presiserer at før det kan gjerast vedtak om særskild språkopplæring må det innhentast skriftleg samtykke frå den/ dei med
foreldreansvar for eleven etter barnelova § 30, eventuelt frå oppnevnt verge, eller frå eleven sjølv dersom han er fylt 15 år, jf. barnelova § 32.
I ”Rutinar for mottak av nye fleirspråklege elevar på barnesteget med forkunnskap i norsk”
står det at føresette må søkje om særskild språkopplæring. Fylkesmannen presiserer at
kommunen/ skulen må ha rutinar for å fange opp elevar som kan ha rett til særskild språkopplæring etter § 2-8. Det er ikkje eit vilkår at dei føresette søkjer.
Opprekninga av kva ein elev kan ha rett til på side 8 og side 20 i rutinane er ikkje uttømmande. Til dømes står det ingenting om at ein elev kan ha rett til ”anna opplæring tilpassa føresetnadene til elevane.» etter opplæringslova § 2-8 tredje ledd.
Rutinane inneheld og ein vedtaksmal. Også i malen står ”Vedtak om særskild
norskopplæring”før det generelle: ”Eleven har rett til særskild språkopplæring”. Som nemnt ovanfor under enkeltvedtak kan det at ”overskrifta”ikkje er generell men visar til ein av fleire moglege rettar, særskild norskopplæring, gjer at vedtaka i sin tur blir noko utydelege.
Etter malen skal det takast stilling til om eleven har rett til særskild språkopplæring eller ikkje. Malen spesifiserer likevel ikkje nærare kva eleven kan ha rett til: særskild
norskopplæring, morsmålsopplæring, tospråkleg fagopplæring, ”anna opplæring”etter § 2-8 tredje ledd og innføringstilbod.
Det må gå fram av vedtaket kva innhaldet i opplæringa skal vere. Dette legg ikkje malen opp til.
Fylkesmannen peikar elles på at vedtaksmalen, og dermed og i si tur vedtaka, ville ha framstått klårare dersom til dømes grunngjevinga vart samla. Fylkesmannen presiserer at både reglane og dei faktiske tilhøva vedtaket byggjer på, herunder kartleggingsresultat, er ein del av grunngjevinga.
Fylkesmannen kan ikkje sjå at det går fram av verken kommunen si utgreiing eller av dei innsende rutinane at kommunen skal hente inn, og hentar inn, informasjon om særskild språkopplæring og vurderer denne opp mot det aktuelle lovverket. Fylkesmannen finn at kommunen ikkje har
dokumentert at den har eit forsvarleg system for å hente inn informasjon om særskild språkopplæring og vurdere denne opp mot dei aktuelle lovkrava.
Tilsynet har avdekka at Austevoll kommune ikkje oppfyller lovkrava når det gjeld elevane sin rett til særskild språkopplæring, jf. ovanfor. Omfanget av lovbrot gjer at Fylkesmannen heller ikkje kan konkludere med at Austevoll kommune har eit forsvarlege system når det gjeld rutinar for å retta opp eventuelle lovstridige tilhøve innan tilsynsområdet.
Fylkesmannens konklusjon
Austevoll kommune har ikkje eit forsvarleg system for å sikre at regelverket som gjeld særskild språkopplæring blir følgt.
4. Avvik frå lovkrav
Rett til særskild språkopplæring for grunnskuleelevar frå språklege minoritetar:
Austevoll kommune må sikre at det berre blir gitt særskild norskopplæring og innføringstilbod til elevar som oppfyller vilkåra for dette.
Saksgang knytt til særskild språkopplæring:
Informasjon om retten til særskild språkopplæring:
Austevoll kommune må sikre at det blir gitt informasjon om retten til særskild språkopplæring i tråd med lovkrava.
Kartlegging:
Austevoll kommune må ha som rutine å kartlegge«kva dugleik elevene har i norskfør det blir gjort vedtak om særskild språkopplæring», jf. § 2-8 fjerde ledd første punktum.
Samtykke:
Austevoll kommune må sikre at det blir henta inn nødvendig samtykke før det blir gjort vedtak om særskild språkopplæring.
Enkeltvedtak:
Austevoll kommune må sikre at kommunen sine vedtak om særskild språkopplæring oppfyller krava i opplæringslova § 2-8 og forvaltningslova.
Forsvarleg system:
Austevoll kommune må ha eit forsvarleg system for å sikre at regelverket som gjeld særskild språkopplæring blir følgt.
5. Frist for retting
Austevoll kommune får frist til 10. april 2014 til å rette lovbrota, jf. kommuneloven § 60 d:
Fylkesmannen kan gi pålegg til kommunen eller fylkeskommunen om å rette forhold som er i strid med de bestemmelser fylkesmannen fører tilsyn med etter § 60 b.
Før pålegg benyttes, skal kommunen eller fylkeskommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet.
Kommunen må innan gitt dato sende Fylkesmannen ei erklæring om at lovbrot er retta. Dersom lovbrota ikkje er retta innan fristen, vil Fylkesmannen kunne vedta pålegg om retting, jf. varsel om dette i førebels tilsynsrapport. Eit eventuelt pålegg vil ha status som enkeltvedtak og kan klagast på etter reglane i forvaltningslova.
Austevoll kommune har uttalt seg om innhaldet i den førebels rapporten, jf. forvaltningslova § 16.
Ved ei inkurie vart ikkje kommunen sine innspel ved brev av 21.01.2014 vurdert før den «endelege»
tilsynsrapporten av 30.01.2014 vart skriven. På bakgrunn av kommunen sine innspel oversender Fylkesmannen ein ny endeleg tilsynsrapport til kommunen der det er teke omsyn til kommunen sine innspel. Dette har resultert i at Fylkesmannen har tatt vekk det punktet om avvik frå lovkrav som sto i den «endelege» rapporten av 30.01.2014 og som lød: «Austevoll kommune må sikre at det blir gitt tilbod om morsmålsopplæring og/ eller tospråkleg fagopplæring eller «anna opplæring» i samsvar med § 2-8.»
Jannicke H. Haarr
tilsynsleiar Hanne Melander
seniorrådgjevar Vedlegg:
Oversyn over innsend utgreiing og dokumentasjon Deltakarar
Vedlegg I: Oversyn over innsend utgreiing og dokumentasjon:
Svarbrev frå Austevoll kommune datert 14.10.13
Rutinar i samband med opplæring av fleirspråklege elevar
Organisasjonskart, Austevoll kommune
”Internt delegasjonsreglement” datert 30.07.13
Oversikt over fleirspråklege elevar i grunnskulen i Austevoll skuleåret 2013-2014
To sakar frå Storebø skule der særskild språkopplæring er tildelt
Ei sak frå Austevoll Ungdomsskule der særskild språkopplæring er tildelt
Ei sak frå Storebø skule der føresette ikkje har gjeve samtykke
”Prosedyrar vedr mottak og særskild språkopplæring for framandspråklege elevar § 2-8”
Tilråding og informasjon frå barneskule til ungdomsskule
Brev datert 21.01.2014 med innspel til førebels tilsynsrapport frå kommunen
Utlysningstekst, siste utlysning av morsmålslærarstilling.
Vedlegg II: Oversyn over deltakerar
Tilsynet blei gjennomført av Fylkesmannen i Hordaland ved seniorrådgjevar Hanne Melander og seniorrådgjevar/ tilsynsleiar Jannicke Haaland Haarr. Svarbrevet frå kommunen kjem frå Per Olav Sørås, kommunalsjef og Brit Trellevik, pedagogisk konsulent.
