Utdanning- og barnevernsavdelingen
ENDELIG TILSYNSRAPPORT
Barnehagemyndighetens plikt til å påse at barnehagene i Søgne kommune driver i samsvar med barnehageloven
Søgne kommune – barnehagemyndighet
Saksnummer:
2017/8755
Kontaktperson i kommunen:
Eva Hauger Gjersvold, enhetsleder barnehage Tilsynsteam:
Tor Øyvind Endresen, seniorrådgiver Bodil O. Fjelde, seniorrådgiver (tilsynsleder) Dato: 22. mars 2018.
Innholdsfortegnelse
Sammendrag ...3
1. Innledning ...4
2. Kort om Slgne kommune ...4
3. Om tilsynet med Søgne kommune ...5
3.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet ...5
3.2 Tema for tilsyn ...5
3.3 Om gjennomføringen av tilsynet ...7
3.4 Om den foreløpige tilsynsrapporten ...7
4. Deltema 1: Risikovurderinger - valg og bruk av virkemidlene veiledning og tilsyn. ...8
4.1 Rettslig krav ...8
4.2 Fylkesmannens undersøkelser, vurderinger og delkonklusjoner ...8
4.3 Fylkesmannens konklusjon ...13
5. Deltema II: Veiledning ...14
5.1 Rettslige krav ...14
5.2 Fylkesmannens undersøkelser, vurderinger og delkonklusjoner. ...14
5.3 Fylkesmannens konklusjon ...15
6. Deltema III: Tilsyn ...15
6.1. Rettslige krav ...15
6.2 Fylkesmannens undersøkelser, vurderinger og delkonklusjoner ...16
6.3 Fylkesmannens konklusjon ...19
7. Avslutning av tilsyn. ...19
Sammendrag
Formål:
Et overordnet mål med tilsynet er å styrke kommunens rolle som barnehagemyndighet.
Gjennom tilsynet ønsker Fylkesmannen å sette søkelys på barnehagemyndighetens ansvar for å sikre at kravene i barnehageloven blir etterlevd, både for kommunen som barnehage-
myndighet og for den enkelte barnehage. Gjennom kontroll med at kommunen følger opp ansvaret sitt på dette området, skal eventuell lovstridig praksis avdekkes og rettes opp.
Tema:
Enkelte av kommunens oppgaver er særskilt regulerte i barnehagelovens kap. IV
«Barnehagemyndighetens generelle oppgaver mv.». Ansvaret innebærer blant annet
kommunens veiledning og kontroll med at barnehagene blir drevet etter gjeldende regelverk.
Tema for tilsynet er kommunens ansvar for å påse at barnehagene drives i samsvar med regelverket, da gjennom virkemidlene veiledning og tilsyn. Dette følger av barnehageloven § 8.
§ 16 i barnehageloven gir kommunen adgang til å føre tilsyn med den enkelte barnehage etter barnehageloven.
At barnehagene drives i samsvar med regelverket er med på å sikre et godt barnehagetilbud til det beste for det enkelte barn som går i barnehage.
Kommune må i denne sammenheng blant annet ha kjennskap til eierpliktene og myndighetspliktene definert i barnehageloven.
Fylkesmannen har hatt fokus på:
Barnehageloven § 8 første ledd.
Barnehagelovens § 16 første og andre ledd.
FN`s konvensjon om barns rettigheter
Fylkesmannen legger barnekonvensjonen til grunn ved tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet.
Barn er spesielt sårbare og har behov for særlig beskyttelse og omsorg. FN`s barnekonvensjon gir derfor barn et særlig juridisk vern. Barnekonvensjonen er gjort til en del av norsk lov, jf.
Menneskerettsloven § 2. Grunnlovens § 104 beskytter også prinsippet om barns beste og prinsippet om barns medbestemmelse.
Barnekonvensjonen har fire generelle prinsipper som får særlig betydning for forståelsen av hele konvensjonen, samt at tre av dem er egne rettigheter.
Artikkel 2: Ikke diskriminering Artikkel 3 nr. 1: Barnets beste
Artikkel 6: Barnets rett til liv og utvikling
Barnekonvensjonen er overordnet og skal sikre at barnehagetilbudet er til beste for barn, og skal ha grunnleggende prioritet. Artikkel tre i konvensjonen er tydelig på at til beste for barn skal komme først og skal være grunnleggende i alle tiltak og vedtak som gjelder barn. Alle barn skal få et barnehagetilbud som er til beste for barnet.
Gjennomføring
Søgne kommune har fire kommunale barnehager, fire ordinære barnehager hvorav den ene er fordelt på 3 hus, samt fem private familiebarnehager.
Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju, samt noe kommunikasjon mellom Fylkesmannen og enhetsleder barnehage.
Det er gjennomført intervju med rådmann, kommunalsjef, enhetsleder barnehage, styrer i en kommunal barnehage og styrer i en privat barnehage.
På formøte møtte også styrere/eiere av alle barnehagene, med unntak av en familiebarnehage.
Ordfører deltok på en del av formøtet.
Regelverksbrudd
Fylkesmannen har i dette tilsynet ikke avdekket brudd på regelverket vedrørende Søgne kommune sin plikt med å påse at barnehagene drives i samsvar med barnehageloven.
1.Innledning
Fylkesmannen har i perioden fra 10.09.2017 til dags dato gjennomført tilsyn med Søgne kommune som barnehagemyndighet. Tema for tilsyn har vært barnehagemyndighetens plikt til å påse gjennom virkemidlene veiledning og tilsyn at barnehagene i kommunen drives etter barnehageloven jf. barnehageloven § 8 og §16.
Konklusjonen er basert på intervjuer, kommunens egenvurdering, innsendt dokumentasjon, opplysninger i BASIL og opplysninger på kommunens nettside.
2. Kort om Søgne kommune
Søgne kommune er en kystkommune i Vest-Agder med et innbyggertall på ca 11320.
Kommunen er organisert etter to-nivå modell. Kommunen ledes av rådmann. Det er en økonomiavdeling, en administrasjonsavdeling og stab tilknyttet rådmannen. Utover disse er kommunens organisert under tre kommunalsjefer; kommunalsjef helse – og omsorg,
kommunalsjef oppvekst og kommunalsjef teknisk. Barnehage er organisert under
kommunalsjef oppvekst. Enheten ledes av en førskolelærer i 100 % stilling samt en person med førskolelærerutdanning i full rådgiverstilling. De fire kommunale barnehagene ledes av fire styrer.
Desember 2016 var det 609 barn i barnehagene i Søgne.
3. Om tilsynet med Søgne kommune
3.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet, jf. barnehageloven § 9 første ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er tilsyn med de lovpålagte oppgavene til kommunen, jf. kommuneloven § 60b.
Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er utøving av myndighet og skjer i samsvar med reglene for dette i forvaltningsretten. Tilsynet skal være preget av
åpenhet, likebehandling, skal kunne etterprøves og gjennomføres på en effektiv måte.
I de tilfellene Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, blir dette sett på som regelverksbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrift til
barnehageloven som er brutt.
Barnehageloven gir ingen bindende regler for hvordan og hvor ofte kommunens tilsyn skal gjennomføres. Kommunen må derfor vurdere dette konkret ut fra forholdene i barnehagene.
Tilsyn er imidlertid et viktig virkemiddel for å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Kommunen skal vurdere behovet for tilsyn ut fra lokale forhold og risikovurderinger.
3.2 Tema for tilsyn
Tema for tilsynet er kommunens påserolle ved virkemidlene veiledning og tilsyn.
Kommunen har som barnehagemyndighet ansvar for å veilede og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldene regelverk. Kommune må i denne sammenheng blant annet ha
kjennskap til eierpliktene og myndighetspliktene definert i barnehageloven.
Barnehageloven § 8 første ledd.
Barnehagelovens § 16 første og andre ledd
Barnehagen skal i samarbeid og forståelse med hjemmet ivareta barnas behov for omsorg og lek, fremme læring og danning som grunnlag for allsidig utvikling jf. Barnehageloven § 1 Formål.
Barnehagelovens øvrige bestemmelser skal være med å sikre at formålet blir oppfylt. At barnehagene drives i samsvar med regelverket er derfor med på å sikre et godt
barnehagetilbud.
Kommunen som barnehagemyndighet har fått som oppgave å påse at alle barnehagene i kommunen, uavhengig av eierforhold – drives i samsvar med regelverket. Dette følger av barnehageloven § 8. Gjennom virkemidlene godkjenning, veiledning og tilsyn vil kommunen påse at driften er i samsvar med barnehageloven. I dette tilsynet er det virkemidlene
veiledning og tilsyn som er vurdert.
En del av barnehagemyndighetens plikt til å påse regelverksetterlevelse etter barnehageloven
§ 8, er å fatte gyldige vedtak om godkjenning og gyldige vedtak om pålegg om retting.
Kommunens delegasjonsreglement gir informasjon om hvem som har fått adgang til å fatte vedtak etter lov om barnehager.
Deltema 1: Risikovurderinger
Første krav til å kunne påse er å foreta en vurdering av risiko for brudd på regelverket. Dette krever innhenting og faglig vurdering av tilstrekkelig informasjon om barnehagene. Valg av virkemidler skal være basert på vurderinger av risiko for lovbrudd i den enkelte barnehage.
Dersom det foreligger praksis som er i strid med regelverket, skal kommunen følge opp slik at praksisen blir endret.
Deltema 2: Veiledning
Kommunen som barnehagemyndighet kan gjennom bruk av veiledning gi en oversikt over hva barnehageloven med forskrifter krever, og hva som må gjøres for at driften blir i samsvar med loven og forskriftenes krav. D.v.s. de samfunnskravene og forventningene til
verdigrunnlaget, rammevilkår, arbeidsmåter og innhold som ligger i regelverket.
Det er frivillig for barnehageeier om de ønsker å ta imot veiledning.
Deltema 3: Tilsyn
Kommunen kan også føre tilsyn med barnehagene. § 16 i lov om barnehager gir kommunen adgang til å føre tilsyn, samt regulerer denne handlingen.
Delegasjon:
En del av barnehagemyndighetens plikt til å påse regelverksetterlevelse etter barnehageloven
§ 8, er å fatte gyldige vedtak om godkjenning og gyldige vedtak om pålegg om retting dersom det er gjennomført tilsyn. Dersom formkravene ikke er oppfylt kan det medføre at vedtakene som fattes etter barnehageloven ikke er gyldige. Dette følger av barnehageloven § 8,
forvaltningsloven og det ulovfestede prinsipp om forsvarlig saksbehandling.
Det følger av kommuneloven § 6 at det er kommunestyret som har hjemmel til å fatte vedtak på vegne av kommunen. Dette gjelder også på barnehageområdet.
Hvis andre enn kommunestyret skal fatte vedtak, må dette være delegert videre. Myndigheten til å fatte vedtak kan delegeres videre til administrasjonssjefen som eventuelt delegerer videre til sine underordnede.
Delegasjon av myndighet gir personell kompetanse til å treffe gyldige vedtak. Det er et vilkår for all delegasjon at den er forsvarlig og at den som delegeres myndighet har tilstrekkelig kompetanse.
Et tydelig delegasjonsreglement er også med på å sikre legitimitet og tydeliggjør skillet mellom kommunens ansvar og oppgaver som barnehagemyndighet fra rollen ansvaret kommunen har som barnehageeier.
Kommunens delegasjonsreglement er sist vedtatt i kommunestyret 15.12.2016 PS 96/16.
Dokumentet er tydelig på hva som er delegert fra kommunestyret til rådmannen og videre til enhetsleder for barnehage.
Vi fører ikke tilsyn etter kommuneloven, vi vurderer derfor ikke delegasjonene, men kommentere viktigheten av at dette er gjort på rett vis slik at vedtak fattet etter lov om barnehager er gyldige.
3.3 Om gjennomføringen av tilsynet
Tilsynet med Søgne kommune ble åpnet gjennom varsel den 19.09.2017. Kommunen ble pålagt å legge fram dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven § 60 c.
Frist for innsending av dokumenter var 30. oktober 2017.
Det ble gjennomført formøte den 3. november 2017 hvor Fylkesmannen presenterte og gjennomgikk tema for tilsynet. Møtet varte i tre timer. Tilstede var rådmann, kommunalsjef, enhetsleder barnehage, rådgiver barnehage, samt styrerne fra alle ordinære barnehagene. En av de ordinære barnehagene var også representert av et styremedlem. De mindre barnehagene var det i all hovedsak representert med eier. Av alle barnehagen i kommunen var det kun en familiebarnehage som ikke var representert. Ordfører var også til stede under deler av formøtet.
Fylkesmannen opplever at et slikt formøte bidrar sterkt til at tilsynet blir mer enn kontroll, men også gir et stort rom for veiledning fra Fylkesmannen. I et formøte ønsker vi fra
Fylkesmannen å drøfte med kommunen ulike aktuelle problemstillinger og begrep som har en relevans til synet. Fylkesmannen ønsker at tilsyn også skal ses i et læringsperspektiv.
Alle som ble intervjuet på tilsynsdagen den 7. november deltok på formøtet.
Liste over tilsendte dokumenter som inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet ligger vedlagt.
3.4 Om den foreløpige tilsynsrapporten
Den foreløpige tilsynsrapporten ad 21. desember 2017 var et forhåndsvarsel om enkeltvedtak, jf. Forvaltningsloven § 16.
Søgne kommune hadde innen 20. januar 2018 anledning til å kommentere den foreløpige tilsynsrapporten jf. Forvaltningsloven § 16.
4. Deltema 1:
Risikovurderinger - valg og bruk av virkemidlene veiledning og tilsyn
4.1 Rettslig krav
Kommunens veiledning og tilsyn med de private barnehagene er utøvelse av offentlig myndighet. Det følger av barnehageloven § 8 at kommunen som barnehagemyndighet skal veilede og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Barnehageloven § 16 gir kommunen hjemmel til å føre tilsyn med barnehagene.
Kommunen som barnehagemyndighet kan i utgangspunktet velge hvilke virkemidler de vil bruke for å påse at barnehagene følger barnehageloven. Dette krever at
barnehagemyndigheten tar utgangspunkt i en risikovurdering av mulige brudd på regelverket i barnehagene. Både valg av virkemidler, valg av tema og valg av hvilken barnehage man skal veilede og kontrollere, skal være basert på en risikovurdering av mulige lovbrudd.
For å kunne gjennomføre en risikovurdering, er det en forutsetning at barnehagemyndigheten innhenter og vurderer den kunnskapen og informasjon de har om barnehagene. Denne
kunnskapen må danne grunnlag for å vurdere behovet for veiledning og tilsyn, og virkemidlene må ses i sammenheng. Kommunen må gjennomføre en veiledning- og tilsynsaktivitet som svarer til behovet. Dette stiller igjen krav om at kommunen må ha en oversikt over hvilke barnehager og hvilke lovkrav de skal gi veiledning og tilsyn.
For å kunne påse at barnehagene følger kravene i barnehageloven, må barnehagemyndigheten ha en overordnet kjennskap til eierpliktene som beskrives i barnehageloven med forskrifter.
Barnehagemyndigheten må videre ha tilstrekkelig og egnet kunnskap om barnehagene til å gjøre risikovurderinger. Dersom barnehagemyndigheten ikke har tilstrekkelig informasjon,må den innhente det. Aktuelle informasjonskilder kan være; årsmeldinger, klagesaker,
bekymringsmeldinger, vedtekter, årsplaner, årsregnskap, medieoppslag, møtepunkter/øvrig kontakt med barnehagene og barnehageeiere.
Kommunen skal påse at barnehagene driver i samsvar med gjeldene regelverk. Det er derfor en forutsetning at veiledning og tilsyn er basert på riktig forståelse av kravene i loven.
Nærmere spesifisering av rettsgrunnlaget er gitt under pkt. 4.2.
4.2 Fylkesmannens undersøkelser, vurderinger og delkonklusjoner
Generelt om kommunen som barnehagemyndighet
Alle kommuner har rollen som barnehagemyndighet. De aller fleste kommuner har kommunale barnehager, noe som innebærer at de i tillegg er barnehageeiere. Disse
kommunene har dobbeltrollen som barnehageeier og barnehagemyndighet. Å definere og praktisere dobbeltrollen kan være krevende for kommunen. I mange kommuner er det samme person som ivaretar rollen som både myndighet og eier. Kommunen må selv avklare
håndteringen av dobbeltrollen for at myndighetsoppgavene og eieroppgavene blir ivaretatt på en god måte. I små kommuner er det også ofte i tillegg avsatt små ressurser for å løse
barnehagemyndighetens oppgaver.
Kommunen velger selv hvorledes de organiserer seg for å ivareta sine oppgaver.
Søgne kommune som barnehagemyndighet
Fylkesmannen har inntrykk av at det er gjennomgående høy faglig kompetanse hos kommunal barnehagemyndighet i Søgne kommune.
Kommunalsjefen har en stor portefølge med både skole, barnehage, familieenhet (flerfaglig), skolehelsetjenesten, kultur og barnevern i sitt ansvarsområde. Kommunen er også inne i en sammenslåingsprosess med nabokommunene Kristiansand og Songdalen. Kommunalsjefen er derfor avhengig av at enhetsleder for barnehage og rådgiver har høy kompetanse og kjenner sektoren i egen kommune meget godt. Fylkesmannen vil igjen presisere nødvendigheten av at politikkere og kommuneadministrasjon har god kjennskap til dobbeltrollen som
barnehagemyndighet og barnehageeier.
Kommunen samarbeider også med en nabokommune vedrørende tilsyn. Ut over dette er Søgne med i nettverket Knutepunktet Sør, bestående av Søgne, Songdalen Vennesla og Kristiansand fra Vest-Agder og Lillesand, Iveland og Birkenes i Aust-Agder.
Knutepunktsmedlemmene samarbeider om mange kommunale oppgaver, og «nettverk barnehage» har samarbeidet i mange år. Eksempelvis; utvikle gode prosesser knyttet til kommunens oppgaver, dele erfaringer, samarbeide om utviklingsprosjekter m.m.
Kommunalsjefen har et tett og godt samarbeid med sine enhetsledere. På barnehageområdet har han stor tillitt til kompetansen og arbeidet enhetsleder og rådgiver utfører. De to har hovedansvaret om å tilegne seg kunnskap om sektoren. Alle tre har kontorplasser nært hverandre og drøfter ulike problemstillinger jevnlig. Selv om enhetsleder og rådgiver er de som samarbeider tettes, har alle tre et godt samarbeide om oppgaver knyttet både til
eierplikter og myndighetsoppgaver.
Kommunen har «styrermøte» hver sjette uke. Det er også hyppige møter i «styrernettverket»
som bl.annet jobber med problemstillinger knyttet til satsingsområdet «Inkluderende læringsmiljø». «Eiernettverket» møtes en gang i måneden. Søgne er en mellomstor Norsk kommune, og barnehageadministrasjonen opplever at størrelsen på kommunen gjør det
enklere å følge med den enkelte barnehage, foreta risikovurdering, og dermed gjør det enklere å følge opp den enkelte barnehage. Kommunen opplever at den største utfordringen for de er å følge med og følge opp de små familiebarnehagene. Ansatte her har større problemer med å
forlate barnegruppen, og får derfor problemer med å delta på ulike møter. Kommunen prøver å prioritere hvilke nettverksmøter det er best for denne gruppen å delta i.
Etter Fylkesmannens oppfattelse har kommunalsjef, enhetsleder barnehage og rådgiver samlet en god forståelse for eierrollen og myndighetsrollen. Kommunen deltar i all hovedsak på Fylkesmannens ulike samlinger. Fylkesmannen kjenner til at de er aktive for å oppdatere seg og tilegne seg ny kunnskap. Dette både innen forvalting og utviklingsområder. Enhetsleder barnehage og rådgiver har bl. annet deltatt på studiet «Kommunal barnehagemyndighet» - et samarbeid mellom Fylkesmannen og Universitet i Agder. Studiet ble avsluttet vår 2017.
Risikovurderinger
For å kunne påse at barnehagene følger kravene i barnehageloven, må barnehagemyndigheten ha en overordnet kjennskap til eierpliktene som finnes i barnehageloven med forskrifter.
Barnehagemyndigheten må videre ha tilstrekkelig og egnet kunnskap om barnehagene til å gjøre risikovurderinger. Dersom barnehagemyndigheten ikke har tilstrekkelig informasjon, må den innhente det. Aktuelle informasjonskilder kan være; årsmeldinger, klagesaker, bekymringsmeldinger, vedtekter, årsplaner, årsregnskap, medieoppslag, møtepunkter/øvrig kontakt med barnehagene og barnehageeiere.
Oversikt over barnehageeiers plikter etter barnehageloven
Barnehagemyndigheten må ha en overordnet kjennskap til eierpliktene som finnes i
barnehageloven med forskrifter. Fylkesmannen har undersøkt om barnehagemyndigheten har oversikt over barnehageeiers plikter etter barnehageloven.
Vi har gjennomgått egenvurderingsskjema, varsle/plan for tilsyn, tilsynsrapporter, rapporter fra web-basert tilsyn/kontroll, innkallinger og referat fra styrermøter og nettverksmøter m.m Kommunen følger også opp og saksbehandler alle årsmeldingsskjema fra samtlige barnehager i kommunen. Likedan med alle årsregnskapsskjema. Dette for også å bedre deres totale områdeovervåking av alle barnehagene.
Er det usikkerhet om noe, tar kommunen kontakt med Fylkesmannen for videre veiledning.
Eierpliktene blir også diskutert i det regionale nettverket.
Ut fra den samlede dokumentasjonen som ble lagt frem under tilsynet og de opplysninger som ble gitt, legges det til grunn at barnehagemyndigheten har god oversikt om barnehageeiers plikter etter barnehageloven.
Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten har oversikt over barnehageeiers plikter etter barnehageloven.
Kunnskap om hvordan barnehageeier oppfyller sine plikter:
For å oppfylle sitt ansvar som barnehagemyndighet er det en forutsetning at kommunen har tilstrekkelig kunnskap om hvordan alle barnehageeiere oppfyller sine plikter etter
barnehageloven.
Siden Søgne kommune er en rimelig liten kommune, opplever både barnehagestyrere/eiere og kommuneadministrasjon at det er en tett og god kontakt mellom barnehagene og Søgne kommune.
Både enhetsleder barnehage og rådgiver har godt innsyn i arbeidet som skjer i barnehagene.
Årsplaner blir lest og vurdert og de bruker aktivt web-tilsyn i myndighetsarbeidet.
Barnehagenes vedtekter har de god kjennskap til. Det hentes inn andre tall og fakta fra barnehage som gir en bredt kunnskapsgrunnlag om hvordan barnehageeier oppfyller sine plikter.
Saker som handler om ulovlige og uforsvarlige forhold, kan kommunen også fange opp gjennom årsmeldinger, informasjon/klager fra foreldre, ansatte eller andre
samarbeidspartnere. Kommunen følger opp de konkrete eksemplene med for eksempel samtale, veiledning, tilsynsmøte og skriftlig kommunikasjon.
I løpet av de siste to årene har kommunen arbeidet systematisk i forhold til å vurder egen praksis både internt og i tverrfaglig samarbeid. Dette spesielt i forhold til når de har barn som bekymrer.
I samarbeid med en nabo-kommune fører kommunen stedlig tilsyn hvert annet år.
Ut fra samlet dokumentasjon og opplysninger gitt under intervjuene vurdere Fylkesmannen at kommunal barnehagemyndighet i Søgne har gode kunnskaper om hvordan alle barnehagene oppfyller sine plikter etter barnehageloven.
Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten har tilstrekkelig kunnskap om hvordan alle barnehageeiere oppfyller sine plikter.
Bruk av kunnskap om barnehagen til å vurdere behov for veiledning og tilsyn:
Kunnskap om hvordan barnehageeier oppfyller sine plikter skal brukes til å gjøre risikovurderinger for å vurdere behov for ytterligere veiledning og tilsyn.
Kommunen mener bestemt at kjennskapen om hvordan alle barnehageeiere oppfyller sine plikter blir anvendt i deres systematiske arbeid vedrørende risikovurdering. Dette styrker deres påserolle som innebærer samarbeid, veiledning og tilsyn.
Eksempelvis har kommunene i løpet av de to siste årene overfor alle barnehagene gjort en omfattende kartlegging av hvorledes hver enkelt barnehage jobber i forhold til barn som bekymrer. Hvilke grep gjøres på kommunenivå? Hvilke grep gjøres på institusjonsnivå?
Kommunal barnehagemyndighet har lest henvisninger, sakkyndige vurderinger, referat fra
ansvarsgrupper og kartlagt antall barnevernsmeldinger fra den enkelte barnehage. Dette har vært med på å gi dem et bilde – en statusrapport på praksis i egen kommune.
Underveis hadde kommunen tett dialog med styrerne/barnehagene. Kommunen oppdaget at det var en praksis på avveie. PPT var blitt en «sekkepost» for det meste. Få barnehager sendte bekymringsmelding til barnevernet og ansvarsgruppene fungerte veldig ofte ikke etter
intensjonen. Barnehagemyndigheten ga deretter veiledning, skapte samarbeidsarenaer mellom de ulike tjenestene og laget nye rutiner for samhandling. Det er laget et handlingshjul som viser hvordan barnehagene, PPT og barnehagemyndigheten skal samhandle når de lurer på om barn trenger spesialpedagogisk hjelp. Dette hjulet er utvidet til å gjelde alle bekymringer rundt barnet. Barnehagerådgiver er meget tett på alle barnehagene.
Kommunen har gitt kompetanseheving, veiledning og støtte. Deretter gjøres det nye samtaler i den enkelte barnehage i forhold til § 22 (opplysningsplikt til barnevernet) i barnehageloven.
På grunnlag av disse samtalene vurderes det om det er grunnlag for å gå videre i prosessen med å påse ved å åpne tilsyn.
På styrermøter og andre nettverksmøter er ulikt regelverk gjerne et tema. Også gjennom dette arbeidet vurderer kommunen om det er ytterligere behov for veiledning og/eller tilsyn.
Informasjon fra BASIL og Web-basert tilsyn/kontroll, årsmeldinger og annen informasjon fra barnehagene brukes til å se på detaljer, og finne fram til der det er mest behov for veiledning eller eventuelt tilsyn.
Kunnskapen om hvorledes personalet i barnehagene utøver sine gjerninger – den pedagogiske praksis – kunnskap om denne praksisen sette sett i lys av regelverket er et ledd i
områdeovervåkingen. Denne kjennskapen er da elementer i deres risikovurderinger som danner bakgrunn for videre valg av tiltak.
Søgne kommune er de siste årene blitt meget bevisst sitt ansvar for områdeovervåking, risikovurderinger og veien videre for å velge veiledning og eller tilsyn i 2018. Kommunen tenker at muligens vil denne kunnskapen resultere i at de velger ulike kontrolltiltak/innhenting av informasjon og veiledning i større grad og tilsyn i mindre grad enn tidligere i deres
påsearbeid.
Fylkesmannen konkludere med at barnehagemyndigheten bruker kunnskap om hvordan alle barnehageeiere oppfyller sine plikter for å vurdere behov for veiledning og tilsyn.
Risikovurderinger basert på oppdatert og gjeldende forståelse av barnehageloven:
Risikovurdering er løpende vurdering av sannsynlighet for og konsekvens av lovbrudd på barnehageeiers plikter i barnehageloven. Risikovurdering kan skje på bakgrunn av
informasjon om regelverksetterlevelse i den enkelte barnehage, og samlet for alle
barnehagene. Riktig forståelse betyr å anvende loven i tråd med lovens intensjon og gjeldene rett. Dette innebærer å anvende gyldige rettskilder, og legge til grunn gjeldende nasjonal tolkning.
Det er lagt ved skriftlige melding om tilsyn der lovkravene i forhold til tema er beskrevet. I intervju blir det informert om bruk av eks lovdata, og hvorledes det samarbeides i det regionale nettverksmøtene om lovforståelsen. Likeledes søker kommunen veiledning hos Fylkesmannen og kommuneadvokaten i Kristiansand når det er tvil om juridiske spørsmål.
Samlet vurdering av dokumentasjon og intervjuinformasjon viser at kommunen som barnehagemyndighet har en overordnet riktig lovforståelse.
Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndighetens veiledning og tilsyn er basert på oppdatert og gjeldende riktig forståelse av barnehageloven.
Veiledning og tilsyn gjennomføres i tråd med risikovurderinger:
Videre har Fylkesmannen undersøkt om barnehagemyndigheten gjennomfører veiledning og tilsyn i tråd med sine risikovurderinger.
Fylkesmannen viser til beskrivelse under de to forrige overskriftene.
Ulike tema blir drøftet på styrermøter og nettverksmøter. Web-tilsyn/kontroll gjennomføres hvert år. I tillegg har det vært tradisjon å gjennomføre stedlig tilsyn hvert annet år. Da har alle barnehagene i kommunen hatt tilsyn. Utover dette har kommunen gjennomført møter med enkeltbarnehager knyttet til ulike bestemmelser og gitt veiledning når de har vurdert at det har vært behov for dette.
Barnehagene tar jevnlig kontakt med enhetsleder barnehage eller rådgiver barnehage, og de mottar fortløpende veiledning på aktuelle spørsmål. Kompetansebygging gjennom for eksempel nettverkssamarbeid og kursing om flere av lovens og rammeplanens krav gjennomføres ofte. Eksempelvis har det parallelt med områdeovervåking vedrørende
praksisen de har hatt om hvorledes de tradisjonelt har håndtert saker knyttet til barn med ulike særlig behov, PPT/barnevern som omtalt tidligere, så har det vært kursing av ansatte omkring noen av de samme tema.
Henvendelser fra foreldre og andre aktører som spesialpedagoger, PPT, barnevern, blir fra kommunens side fulgt opp.
Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten gjennomfører veiledning og tilsyn i tråd med sine risikovurderinger.
4.3 Fylkesmannens konklusjon
Barnehagemyndighetens ansvar for å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldene regelverk gjennomføres i tråd med kravet til risikovurdering. Det er ikke avdekket regelverksbrudd.
5. Deltema II: Veiledning
5.1 Rettslige krav
For at kommunen skal kunne påse at barnehagen følger regelverket, er det helt avgjørende at kommune har lagt til grunn riktig forståelse av regelverket.
Å påse regelverksetterlevelse innebærer både en aktivitet for å vurdere risiko for brudd på barnehageloven, og en plikt til å bruke virkemidlene slik at barnehageeiers praksis er i samsvar med regelverket.
Barnehagemyndigheten kan etter en konkret vurdering gi veiledning i stedet for pålegg om retting for å korrigere barnehageeiers praksis.
Veiledning betyr aktiv veiledning til barnehageeier om eierpliktene i barnehageloven.
Veiledningen skal være frivillig for barnehageeier.
Barnehageloven betyr lov om barnehager med tilhørende forskrifter.
5.2 Fylkesmannens undersøkelser, vurderinger og delkonklusjoner.
Veiledning basert på oppdatert og gjeldende forståelse av loven:
Søgne kommune er en mellomstor kommune, og kommuneadministrasjonen opplever at de har god kjennskap til barnehagene i kommunen. Enhetsleder barnehage og rådgiver barnehage har regelmessig kontakt med styrerne i de ulike fora som er etablert. Her blir det gitt mye veiledning om regelverket.
Under formøtet, hvor alle barnehagene i kommunen med unntak av en var representert, gav de all uttrykk for at kommunen gjennom sitt risikovurderingsarbeid/områdeovervåkingsarbeid som de har arbeidet særlig med de siste år hadde gitt gode resultater. Det ble formidlet stor begeistring knyttet til dette arbeidet, og deres opplevelse er at de blir tatt med som likeverdige partnere men, med ulike roller. Både ledere og øvrige ansatte blir aktivt veiledet om lovkrav på ulike samlinger, likeledes på møter i den enkelte barnehage etter for eksempel web-tilsyn.
Dersom en styrer har behov for ytterligere veiledning tas det kontakt med myndigheten og veiledning blir gitt umiddelbart, eller i løpet av kort tid. Flere styrer sier det er enkelt å ta kontakt med kommunen for å få hjelp og veiledning. Kommunen setter også krav til styrerne om at de skal være aktive og be om veiledning på regelverket. Det ble under tilsynet sagt at styrerne er trygge på at kommunen har kontroll, og vedkommende har tillitt til at de har kompetanse i forhold til deres oppgaver.
Ansatte i sektoren deltar også på ulike kurs/samlinger hvor relevante tema blir belyst.
Fylkesmannen erfarer at Søgne kommune bruker aktiv veiledning som virkemiddel i sin påserolle.
Fylkesmannen har vurdert om barnehagemyndighetens veiledning er basert på oppdatert og gjeldende forståelse av loven. Her har vi lagt vekt på overordnede inntrykk vi har fått i tilsynet. All informasjon Fylkesmannen har mottatt under tilsynet gir oss en forståelse av at Søgne kommune bruker riktig forståelse av loven når de veileder barnehagene i kommunen.
Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndighet gir veiledning basert på oppdatert og gjeldende forståelse av loven.
5.3 Fylkesmannens konklusjon
Barnehagemyndighetens veiledning er i samsvar med barnehageloven § 8.
6. Deltema III: Tilsyn
6.1. Rettslige krav
Tilsyn er en viktig del av kommunens virkemidler for å påse at barnehagene følger regelverket. Behovet for tilsyn vil avhenge av hvilken kontakt barnehagemyndigheten har med barnehagene og den veiledning som gis.
Informasjon om barnehagene vil danne grunnlag for hvor ofte kommunen må ha tilsyn.
Hyppigheten må være egnet til at kommunen kan påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk.
Barnehageloven gir ingen bindende regler for hvor omfattende et tilsyn må være.
Utgangspunktet for vurderingen vil være om kommunen innhenter tilstrekkelig informasjon til å kunne ta stilling til lovlighet. Barnehagens størrelse og valg av tema for tilsyn vil ha betydning for tidsbruk og hvor mange man eventuelt velger å intervjue.
Kommunenes oppgave som tilsynsmyndighet er hjemlet i barnehageloven § 8, jf.§ 16
§ 16
Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov.
Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved
godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stengning av virksomheten. Kommunens stengningsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering.
Vedtak om retting og stengning kan påklages til fylkesmannen.
6.2 Fylkesmannens undersøkelser, vurderinger og delkonklusjoner
Tilsyn som virkemiddel der det er nødvendig for å påse regeletterlevelse:
Tilsyn er kontroll av om barnehageeier oppfyller eierpliktene i barnehageloven. Vurdering av om det er mest hensiktsmessig med tilsyn skal baseres på barnehagemyndighetens
risikovurdering. Dersom barnehagemyndigheten velger å bruke veiledning først, og dette ikke fører til regelverketterlevelse, eller myndigheten vil kontrollere om veiledningen har ført fram, er det naturlig å benytte tilsyn som metode for å påse at barnehagen drives etter barnehageloven med dens forskrifter.
Barnehagemyndigheten har oversendt dokumentasjon som viser at det er plan for tilsyn ett år ad gangen. Enhetsleder barnehage tiltrådte sin stilling høst 2015. Stedlige tilsyn ble
gjennomført i alle barnehagen i 2016. Dette var planlagt . I 2017 har de hatt fokus på områdeovervåking som kunnskapsgrunnlag for videre veiledning og tilsyn.
Søgne kommune har de senere årene ført tilsyn med alle barnehagene i kommunen hvert annet år. Dette tilsynet har blitt gjort i lag med barnehagemyndigheten i nabokommunen som også er med i det samme regionale nettverket. På den måten får barnehagemyndigheten i Søgne ta del i et «utenfrablikk». Både myndighet og barnehagene opplever samarbeidet som riktig og nyttig. Tilsynstema har blitt valgt etter diskusjoner og vurderinger. Ved det stedlige tilsyn gjennomgås også barnehagens svar på web-tilsynet.
Det web-baserte tilsynet/kontroll gjøres hvert år.
Det sendes ut brev i forkant av tilsynene, der det henvises til lovgrunnlaget i barnehageloven og rammeplanen (forskrift til lov om barnehager).
Etter at kommunen har rettet søkelyset særlig på å få kunnskap om påserollen, og hvorledes Søgne har praktisert denne rollen de senere år, har de blitt mer bevisst bruken av
områdeovervåking – risikovurderinger – veiledning og tilsyn.
Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndighet bruker tilsyn som virkemiddel der dette er nødvendig for å påse regelverketterlevelse etter barnehageloven hos barnehageeier.
Tilsyn basert på oppdatert og gjeldende forståelse av barnehageloven:
Fylkesmannen har undersøkt om barnehagemyndighetens tilsyn er basert på riktig forståelse av loven.
Det er fremlagt eksempler på varsel om tilsyn. Det er korrekt henvist til lovgrunnlaget med hjemmel i barnehageloven og rammeplanen. Det er også laget «hjelpetekster» som er relatert
til lovgrunnlaget for å tydeliggjøre flere rettslige krav. Eksempelvis er det laget hjelpetekst vedrørende barnehagens arbeid med språk og språkmiljø, samt leke- læringsmiljøet i uteleken.
Det er også vedlagt skriftlige tilsynsrapporter, der praksis blir beskrevet, men denne blir i langt mindre grad vurdert opp mot lovkravene. Med bakgrunn i tekst i åpningsbrev, samt informasjon Fylkesmannen fikk under intervjuene, fremkom det at kommunen som barnehagemyndighet baserer tilsyn på riktig forståelse av loven.
Det er ikke i vedlagt dokumentasjon eller andre opplysninger som tyder på at kommunen har feil lovforståelse.
Under intervjuene blir det sagt at det kan være en utfordring å tolke kravene i barnehageloven, særlig der lovbestemmelsene åpner opp for skjønn.
Basert på skriftlig dokumentasjon og det som er fremkommet under intervju, legges det til grunn at kommunen har rett forståelse av loven.
Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndighetens tilsyn er basert på oppdatert og gjeldende forståelse av loven.
Innhente tilstrekkelig informasjon:
For å kunne vurdere om barnehagene driver i samsvar med loven og for eventuelt å gi pålegg om tiltak i barnehagen, må kommunen ha et godt vurderingsgrunnlag. Kommunene må derfor innhente tilstrekkelig informasjon, som kan gi grunnlag for kommunens vurdering og bruk av reaksjoner. Viser her til tidligere beskrivelse av praksis i Søgne kommune.
I forkant av tilsynet gjennomgår barnehagemyndigheten web-tilsynene og årsplanen, årsrapportering i BASIL, og annen rapportering på tall og fakta fra egen praksis og fra egen kommune for å danne seg et bilde av praksis i barnehagen. Barnehagen må beskrive sin pedagogiske praksis vedrørende det aktuelle tilsynstema.
Dette materialet danner også grunnlaget for utarbeidelse av spørsmål som skal brukes under tilsynet.
Styrer, pedagog og foreldrerepresentant ble intervjuet ved tilsyn i 2016.
Det er to personer som deltar fra myndighetsnivået. En tilsynsansvarlig fra egen kommune, og en som er aktiv intervjuer fra en samarbeidskommune. Det blir gjennomført intervjuer med flere av de ansatte samt foreldrerepresentant.
I den siste stedlige tilsynsrapporten (2016) var tema foruten en bred gjennomgang av web- tilsynet «språklig kompetanse og «lek med fokus på uteleken» med begrunnelse i
barnehageloven §§ 1 og 2, samt forskrift om rammeplan. Dette er svært vanskelige og krevende områder å føre tilsyn med. Det er derfor en utfordring å få tilstrekkelig innsikt i barnehagens praksis og nok informasjon til å vurdere hver enkelt lovbestemmelse grundig
Fylkesmannen tenker at kommunen med fordel også kunne benyttet seg av observasjon for å innhente nok informasjon for å få et bedre og bredere bilde av praksisen i barnehagen.
Fylkesmannen vurderer det likevel slik at det ble innhentet tilstrekkelig informasjon til å vurdere om praksisen var i henhold til regelverket.
Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten har innhentet tilstrekkelig informasjon i sine tilsyn.
Konklusjoner og formidling av resultatene fra tilsyn:
For å påse regelverketterlevelse ved tilsyn som virkemiddel, må kommunen vurdere
forholdene i barnehagen opp mot de aktuelle kravene i loven og konkludere på om forholdene er i tråd med disse. Det følger av god forvaltningsskikk at barnehagene har krav på å få vite hvilke vurderinger og konklusjoner som er gjort under tilsynet. Kommunen må derfor formidle dette til barnehagen etter tilsynet.
Søgne kommunen utarbeider alltid skriftlig rapport etter et stedlig tilsyn.
Fylkesmannen har fått tilsendt rapport fra stedlig tilsyn i 2016. I rapportene er barnehagens praksis beskrevet, men vurderingene opp mot lovkravene i lov m/rammeplan er ikke beskrevet.
I varselet om tilsyn er det vist til hjemmelen og dere har der godt definert rettslige krav. I rapporten burde dette vært gjentatt og praksis i barnehagen blitt vurdert opp mot rettslige krav. Ut fra denne vurderingen vil kommunen som barnehagemyndighet tilkjennegi overfor barnehageeier om hvorfor myndigheten mener praksisen er innenfor lovkravene eller ikke.
Fylkesmannen er gjort kjent med at barnehagen må beskrive praksis under tilsynet, men denne er ikke bredt beskrevet i tilsynsrapporten.
Under intervjuene kom det frem at det særlig blir gitt en tilbakemelding i form av rapport.
Tilsynstema kan gjerne være fra tema på senere samlinger.
I de to rapportene Fylkesmannen har hatt fått tilsendt fra 2016 var det ingen avvik eller merknader. Særlig på bakgrunn av dette har Fylkesmannen konkludert.
Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten foretar en endelig konklusjon og formidler resultatene fra tilsynet.
Forvaltningslovens krav til enkeltvedtak:
Pålegg om retting kan bare gis der det konkluderes med at forholdene er ulovlige eller uforsvarlige. Vedtak med pålegg er et enkeltvedtak, og må følge forvaltningslovens krav til saksbehandling, jf. Forvaltningsloven § 16 og kapittel V. Forvaltningsloven stiller som hovedregel krav om forhåndsvarsel om pålegg om retting. Et forhåndsvarsel skal inneholde
opplysninger om det rettslige grunnlaget for det varslede vedtaket, en beskrivelse av hva vedtaket innebærer for barnehageeier, og en frist for uttalelse.
Vedtak om stengning kan kun gis der barnehageeier ikke overholder frist for retting. Et vedtak om stengning skal sendes til Fylkesmannen.
Et pålegg om retting eller stengning er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 bokstav b.
Et slikt vedtak skal ha informasjon om:
a) Det rettslige grunnlaget for pålegget b) Det faktiske grunnlaget for pålegget
c) Kommunens vurdering av faktisk forhold opp mot rettslige krav d) Klageadgang
e) Klagefrist f) Klageinstans
g) Fremgangsmåte ved klage
h) Opplysning om adgang til å se sakens dokumenter i) Opplysninger om adgang til å be om utsatt iverksetting
Kommunen har i de siste tilsynene ikke avdekket lovbrudd som har gitt grunnlag til å gi pålegg om retting eller stengning. Vi har dermed ikke grunnlag for å konkludere med at et slikt pålegg, vil få form av et vedtak som inneholder informasjon om klageadgang, innsynrett til dokumentasjon og adgang til å be om utsatt iverksetting.
Fylkesmannen har derfor ikke vurdert eller konkludert med om barnehageloven og forvaltningslovens krav til enkeltvedtak er oppfylt på dette punkt.
6.3 Fylkesmannens konklusjon
Barnehagemyndigheten gjennomfører tilsyn i tråd med barnehageloven §§8 og 16.
7. Avslutning av tilsyn
Den 3. desember 2017 informerte kommunen at de ikke hadde noen kommentarer til foreløpig tilsynsrapport av 21. desember 2017.
Fylkesmannen har ikke funnet grunnlag for brudd på regelverket. Tilsynet avsluttes ved endelig rapport.
Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. Forvaltningsloven § 18.
Liste over dokumentasjon:
Organisasjonskart over Søgne kommune Delegasjonsreglement for Søgne kommune Oversikt over barnehagene i Søgne kommune Søknad om godkjenning av barnehage
Varsel om stedlig tilsyn Tilsynsrapport stedlig tilsyn Tilsynsrapport stedlig tilsyn
Tilsynsrapport web-tilsyn Torvmoen barnehage Tilsynsrapport web-tilsyn Søgne barnehage AS Ansvarsgruppemøte – mal
Handlingshjul PPT, barnehage
Innkalling til møte for kartlegging etter Lov om barnehage § 8. Kommunens ansvar- Torvmoen barnehage § 22, opplysningsplikt til barneverntjenesten (områdeovervåking) Innkalling til felles styrermøte 22.05.2017
Innkalling til felles styrermøte 25.09.2017
Innkalling til styrernettverk Inkluderende læringsmiljø 25.09.2017 Egenvurdering fra Søgne kommune
Det ble gjennomført formøte med veiledning og drøftinger 3. november 2017.
Tilstede fra Søgne kommune:
Astrid Margrethe Hilde ordfører (deler av møtet)
Kim Høyer Holum rådmann
Jon Wergeland kommunalsjef oppvekst
Eva Hauger Gjersvold enhetsleder barnehage Venke Kristiansen rådgiver barnehage
Siw Granroth styrer ved Torvmoen barnehage
Inger Kvinnesland styrer ved Solstålen barnehage Erlend Bakke styrer ved Sjøstjerna barnehage Steinar Lomeland Seim styrer ved Åros barnehage
Sandra Wangberg Kvalnes styrer ved Læringsverkstedet barnehage AS Jan Inge Alver styrer ved Espira Vedderheia barnehage
Erik Daland styreleder ved Spiren barnehage (fordelt på tre hus) Astrid Pedersen eier av Leireklatten barnehage
Linda Holskog eier/pedagog Hølleveien barnehage Vibeke Andersen assistent/Hølleveien barnehage Lise M. Ekeland eier av Lisebo familiebarnehage
Nina Jaksa eier av Stokkelandsåsen familiebarnehage AS Anne Line Melvoll eier av Blåsmoen familiebarnehage
Tilstede fra Fylkesmannen var Tor Øyvind Endresen og Bodil Fjelde.
Det ble gjennomført stedlig tilsyn 7. november 2017:
Følgende personer ble intervjuet:
Kim Høyer Holum rådmann
Jon Wergeland kommunalsjef oppvekst
Eva Hauger Gjersvold leder av enhet for barnehage
Siw Granroth styrer ved Torvmoen barnehage (kommunal) Erik Daland styrer ved Spiren barnehage (privat)
Fra Fylkesmannen møtte Tor Øyvind Endresen og Bodil Fjelde, sistnevnte ledet tilsynet.
