6.1. Rettslige krav
Tilsyn er en viktig del av kommunens virkemidler for å påse at barnehagene følger regelverket. Behovet for tilsyn vil avhenge av hvilken kontakt barnehagemyndigheten har med barnehagene og den veiledning som gis.
Informasjon om barnehagene vil danne grunnlag for hvor ofte kommunen må ha tilsyn.
Hyppigheten må være egnet til at kommunen kan påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk.
Barnehageloven gir ingen bindende regler for hvor omfattende et tilsyn må være.
Utgangspunktet for vurderingen vil være om kommunen innhenter tilstrekkelig informasjon til å kunne ta stilling til lovlighet. Barnehagens størrelse og valg av tema for tilsyn vil ha betydning for tidsbruk og hvor mange man eventuelt velger å intervjue.
Kommunenes oppgave som tilsynsmyndighet er hjemlet i barnehageloven § 8, jf.§ 16
§ 16
Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov.
Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved
godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stengning av virksomheten. Kommunens stengningsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering.
Vedtak om retting og stengning kan påklages til fylkesmannen.
6.2 Fylkesmannens undersøkelser, vurderinger og delkonklusjoner
Tilsyn som virkemiddel der det er nødvendig for å påse regeletterlevelse:
Tilsyn er kontroll av om barnehageeier oppfyller eierpliktene i barnehageloven. Vurdering av om det er mest hensiktsmessig med tilsyn skal baseres på barnehagemyndighetens
risikovurdering. Dersom barnehagemyndigheten velger å bruke veiledning først, og dette ikke fører til regelverketterlevelse, eller myndigheten vil kontrollere om veiledningen har ført fram, er det naturlig å benytte tilsyn som metode for å påse at barnehagen drives etter barnehageloven med dens forskrifter.
Barnehagemyndigheten har oversendt dokumentasjon som viser at det er plan for tilsyn ett år ad gangen. Enhetsleder barnehage tiltrådte sin stilling høst 2015. Stedlige tilsyn ble
gjennomført i alle barnehagen i 2016. Dette var planlagt . I 2017 har de hatt fokus på områdeovervåking som kunnskapsgrunnlag for videre veiledning og tilsyn.
Søgne kommune har de senere årene ført tilsyn med alle barnehagene i kommunen hvert annet år. Dette tilsynet har blitt gjort i lag med barnehagemyndigheten i nabokommunen som også er med i det samme regionale nettverket. På den måten får barnehagemyndigheten i Søgne ta del i et «utenfrablikk». Både myndighet og barnehagene opplever samarbeidet som riktig og nyttig. Tilsynstema har blitt valgt etter diskusjoner og vurderinger. Ved det stedlige tilsyn gjennomgås også barnehagens svar på web-tilsynet.
Det web-baserte tilsynet/kontroll gjøres hvert år.
Det sendes ut brev i forkant av tilsynene, der det henvises til lovgrunnlaget i barnehageloven og rammeplanen (forskrift til lov om barnehager).
Etter at kommunen har rettet søkelyset særlig på å få kunnskap om påserollen, og hvorledes Søgne har praktisert denne rollen de senere år, har de blitt mer bevisst bruken av
områdeovervåking – risikovurderinger – veiledning og tilsyn.
Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndighet bruker tilsyn som virkemiddel der dette er nødvendig for å påse regelverketterlevelse etter barnehageloven hos barnehageeier.
Tilsyn basert på oppdatert og gjeldende forståelse av barnehageloven:
Fylkesmannen har undersøkt om barnehagemyndighetens tilsyn er basert på riktig forståelse av loven.
Det er fremlagt eksempler på varsel om tilsyn. Det er korrekt henvist til lovgrunnlaget med hjemmel i barnehageloven og rammeplanen. Det er også laget «hjelpetekster» som er relatert
til lovgrunnlaget for å tydeliggjøre flere rettslige krav. Eksempelvis er det laget hjelpetekst vedrørende barnehagens arbeid med språk og språkmiljø, samt leke- læringsmiljøet i uteleken.
Det er også vedlagt skriftlige tilsynsrapporter, der praksis blir beskrevet, men denne blir i langt mindre grad vurdert opp mot lovkravene. Med bakgrunn i tekst i åpningsbrev, samt informasjon Fylkesmannen fikk under intervjuene, fremkom det at kommunen som barnehagemyndighet baserer tilsyn på riktig forståelse av loven.
Det er ikke i vedlagt dokumentasjon eller andre opplysninger som tyder på at kommunen har feil lovforståelse.
Under intervjuene blir det sagt at det kan være en utfordring å tolke kravene i barnehageloven, særlig der lovbestemmelsene åpner opp for skjønn.
Basert på skriftlig dokumentasjon og det som er fremkommet under intervju, legges det til grunn at kommunen har rett forståelse av loven.
Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndighetens tilsyn er basert på oppdatert og gjeldende forståelse av loven.
Innhente tilstrekkelig informasjon:
For å kunne vurdere om barnehagene driver i samsvar med loven og for eventuelt å gi pålegg om tiltak i barnehagen, må kommunen ha et godt vurderingsgrunnlag. Kommunene må derfor innhente tilstrekkelig informasjon, som kan gi grunnlag for kommunens vurdering og bruk av reaksjoner. Viser her til tidligere beskrivelse av praksis i Søgne kommune.
I forkant av tilsynet gjennomgår barnehagemyndigheten web-tilsynene og årsplanen, årsrapportering i BASIL, og annen rapportering på tall og fakta fra egen praksis og fra egen kommune for å danne seg et bilde av praksis i barnehagen. Barnehagen må beskrive sin pedagogiske praksis vedrørende det aktuelle tilsynstema.
Dette materialet danner også grunnlaget for utarbeidelse av spørsmål som skal brukes under tilsynet.
Styrer, pedagog og foreldrerepresentant ble intervjuet ved tilsyn i 2016.
Det er to personer som deltar fra myndighetsnivået. En tilsynsansvarlig fra egen kommune, og en som er aktiv intervjuer fra en samarbeidskommune. Det blir gjennomført intervjuer med flere av de ansatte samt foreldrerepresentant.
I den siste stedlige tilsynsrapporten (2016) var tema foruten en bred gjennomgang av web-tilsynet «språklig kompetanse og «lek med fokus på uteleken» med begrunnelse i
barnehageloven §§ 1 og 2, samt forskrift om rammeplan. Dette er svært vanskelige og krevende områder å føre tilsyn med. Det er derfor en utfordring å få tilstrekkelig innsikt i barnehagens praksis og nok informasjon til å vurdere hver enkelt lovbestemmelse grundig
Fylkesmannen tenker at kommunen med fordel også kunne benyttet seg av observasjon for å innhente nok informasjon for å få et bedre og bredere bilde av praksisen i barnehagen.
Fylkesmannen vurderer det likevel slik at det ble innhentet tilstrekkelig informasjon til å vurdere om praksisen var i henhold til regelverket.
Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten har innhentet tilstrekkelig informasjon i sine tilsyn.
Konklusjoner og formidling av resultatene fra tilsyn:
For å påse regelverketterlevelse ved tilsyn som virkemiddel, må kommunen vurdere
forholdene i barnehagen opp mot de aktuelle kravene i loven og konkludere på om forholdene er i tråd med disse. Det følger av god forvaltningsskikk at barnehagene har krav på å få vite hvilke vurderinger og konklusjoner som er gjort under tilsynet. Kommunen må derfor formidle dette til barnehagen etter tilsynet.
Søgne kommunen utarbeider alltid skriftlig rapport etter et stedlig tilsyn.
Fylkesmannen har fått tilsendt rapport fra stedlig tilsyn i 2016. I rapportene er barnehagens praksis beskrevet, men vurderingene opp mot lovkravene i lov m/rammeplan er ikke beskrevet.
I varselet om tilsyn er det vist til hjemmelen og dere har der godt definert rettslige krav. I rapporten burde dette vært gjentatt og praksis i barnehagen blitt vurdert opp mot rettslige krav. Ut fra denne vurderingen vil kommunen som barnehagemyndighet tilkjennegi overfor barnehageeier om hvorfor myndigheten mener praksisen er innenfor lovkravene eller ikke.
Fylkesmannen er gjort kjent med at barnehagen må beskrive praksis under tilsynet, men denne er ikke bredt beskrevet i tilsynsrapporten.
Under intervjuene kom det frem at det særlig blir gitt en tilbakemelding i form av rapport.
Tilsynstema kan gjerne være fra tema på senere samlinger.
I de to rapportene Fylkesmannen har hatt fått tilsendt fra 2016 var det ingen avvik eller merknader. Særlig på bakgrunn av dette har Fylkesmannen konkludert.
Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten foretar en endelig konklusjon og formidler resultatene fra tilsynet.
Forvaltningslovens krav til enkeltvedtak:
Pålegg om retting kan bare gis der det konkluderes med at forholdene er ulovlige eller uforsvarlige. Vedtak med pålegg er et enkeltvedtak, og må følge forvaltningslovens krav til saksbehandling, jf. Forvaltningsloven § 16 og kapittel V. Forvaltningsloven stiller som hovedregel krav om forhåndsvarsel om pålegg om retting. Et forhåndsvarsel skal inneholde
opplysninger om det rettslige grunnlaget for det varslede vedtaket, en beskrivelse av hva vedtaket innebærer for barnehageeier, og en frist for uttalelse.
Vedtak om stengning kan kun gis der barnehageeier ikke overholder frist for retting. Et vedtak om stengning skal sendes til Fylkesmannen.
Et pålegg om retting eller stengning er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 bokstav b.
Et slikt vedtak skal ha informasjon om:
a) Det rettslige grunnlaget for pålegget b) Det faktiske grunnlaget for pålegget
c) Kommunens vurdering av faktisk forhold opp mot rettslige krav d) Klageadgang
e) Klagefrist f) Klageinstans
g) Fremgangsmåte ved klage
h) Opplysning om adgang til å se sakens dokumenter i) Opplysninger om adgang til å be om utsatt iverksetting
Kommunen har i de siste tilsynene ikke avdekket lovbrudd som har gitt grunnlag til å gi pålegg om retting eller stengning. Vi har dermed ikke grunnlag for å konkludere med at et slikt pålegg, vil få form av et vedtak som inneholder informasjon om klageadgang, innsynrett til dokumentasjon og adgang til å be om utsatt iverksetting.
Fylkesmannen har derfor ikke vurdert eller konkludert med om barnehageloven og forvaltningslovens krav til enkeltvedtak er oppfylt på dette punkt.
6.3 Fylkesmannens konklusjon
Barnehagemyndigheten gjennomfører tilsyn i tråd med barnehageloven §§8 og 16.