4. Deltema 1: Risikovurderinger - valg og bruk av virkemidlene veiledning og tilsyn
4.2 Fylkesmannens undersøkelser, vurderinger og delkonklusjoner
Generelt om kommunen som barnehagemyndighet
Alle kommuner har rollen som barnehagemyndighet. De aller fleste kommuner har kommunale barnehager, noe som innebærer at de i tillegg er barnehageeiere. Disse
kommunene har dobbeltrollen som barnehageeier og barnehagemyndighet. Å definere og praktisere dobbeltrollen kan være krevende for kommunen. I mange kommuner er det samme person som ivaretar rollen som både myndighet og eier. Kommunen må selv avklare
håndteringen av dobbeltrollen for at myndighetsoppgavene og eieroppgavene blir ivaretatt på en god måte. I små kommuner er det også ofte i tillegg avsatt små ressurser for å løse
barnehagemyndighetens oppgaver.
Kommunen velger selv hvorledes de organiserer seg for å ivareta sine oppgaver.
Søgne kommune som barnehagemyndighet
Fylkesmannen har inntrykk av at det er gjennomgående høy faglig kompetanse hos kommunal barnehagemyndighet i Søgne kommune.
Kommunalsjefen har en stor portefølge med både skole, barnehage, familieenhet (flerfaglig), skolehelsetjenesten, kultur og barnevern i sitt ansvarsområde. Kommunen er også inne i en sammenslåingsprosess med nabokommunene Kristiansand og Songdalen. Kommunalsjefen er derfor avhengig av at enhetsleder for barnehage og rådgiver har høy kompetanse og kjenner sektoren i egen kommune meget godt. Fylkesmannen vil igjen presisere nødvendigheten av at politikkere og kommuneadministrasjon har god kjennskap til dobbeltrollen som
barnehagemyndighet og barnehageeier.
Kommunen samarbeider også med en nabokommune vedrørende tilsyn. Ut over dette er Søgne med i nettverket Knutepunktet Sør, bestående av Søgne, Songdalen Vennesla og Kristiansand fra Vest-Agder og Lillesand, Iveland og Birkenes i Aust-Agder.
Knutepunktsmedlemmene samarbeider om mange kommunale oppgaver, og «nettverk barnehage» har samarbeidet i mange år. Eksempelvis; utvikle gode prosesser knyttet til kommunens oppgaver, dele erfaringer, samarbeide om utviklingsprosjekter m.m.
Kommunalsjefen har et tett og godt samarbeid med sine enhetsledere. På barnehageområdet har han stor tillitt til kompetansen og arbeidet enhetsleder og rådgiver utfører. De to har hovedansvaret om å tilegne seg kunnskap om sektoren. Alle tre har kontorplasser nært hverandre og drøfter ulike problemstillinger jevnlig. Selv om enhetsleder og rådgiver er de som samarbeider tettes, har alle tre et godt samarbeide om oppgaver knyttet både til
eierplikter og myndighetsoppgaver.
Kommunen har «styrermøte» hver sjette uke. Det er også hyppige møter i «styrernettverket»
som bl.annet jobber med problemstillinger knyttet til satsingsområdet «Inkluderende læringsmiljø». «Eiernettverket» møtes en gang i måneden. Søgne er en mellomstor Norsk kommune, og barnehageadministrasjonen opplever at størrelsen på kommunen gjør det
enklere å følge med den enkelte barnehage, foreta risikovurdering, og dermed gjør det enklere å følge opp den enkelte barnehage. Kommunen opplever at den største utfordringen for de er å følge med og følge opp de små familiebarnehagene. Ansatte her har større problemer med å
forlate barnegruppen, og får derfor problemer med å delta på ulike møter. Kommunen prøver å prioritere hvilke nettverksmøter det er best for denne gruppen å delta i.
Etter Fylkesmannens oppfattelse har kommunalsjef, enhetsleder barnehage og rådgiver samlet en god forståelse for eierrollen og myndighetsrollen. Kommunen deltar i all hovedsak på Fylkesmannens ulike samlinger. Fylkesmannen kjenner til at de er aktive for å oppdatere seg og tilegne seg ny kunnskap. Dette både innen forvalting og utviklingsområder. Enhetsleder barnehage og rådgiver har bl. annet deltatt på studiet «Kommunal barnehagemyndighet» - et samarbeid mellom Fylkesmannen og Universitet i Agder. Studiet ble avsluttet vår 2017.
Risikovurderinger
For å kunne påse at barnehagene følger kravene i barnehageloven, må barnehagemyndigheten ha en overordnet kjennskap til eierpliktene som finnes i barnehageloven med forskrifter.
Barnehagemyndigheten må videre ha tilstrekkelig og egnet kunnskap om barnehagene til å gjøre risikovurderinger. Dersom barnehagemyndigheten ikke har tilstrekkelig informasjon, må den innhente det. Aktuelle informasjonskilder kan være; årsmeldinger, klagesaker, bekymringsmeldinger, vedtekter, årsplaner, årsregnskap, medieoppslag, møtepunkter/øvrig kontakt med barnehagene og barnehageeiere.
Oversikt over barnehageeiers plikter etter barnehageloven
Barnehagemyndigheten må ha en overordnet kjennskap til eierpliktene som finnes i
barnehageloven med forskrifter. Fylkesmannen har undersøkt om barnehagemyndigheten har oversikt over barnehageeiers plikter etter barnehageloven.
Vi har gjennomgått egenvurderingsskjema, varsle/plan for tilsyn, tilsynsrapporter, rapporter fra web-basert tilsyn/kontroll, innkallinger og referat fra styrermøter og nettverksmøter m.m Kommunen følger også opp og saksbehandler alle årsmeldingsskjema fra samtlige barnehager i kommunen. Likedan med alle årsregnskapsskjema. Dette for også å bedre deres totale områdeovervåking av alle barnehagene.
Er det usikkerhet om noe, tar kommunen kontakt med Fylkesmannen for videre veiledning.
Eierpliktene blir også diskutert i det regionale nettverket.
Ut fra den samlede dokumentasjonen som ble lagt frem under tilsynet og de opplysninger som ble gitt, legges det til grunn at barnehagemyndigheten har god oversikt om barnehageeiers plikter etter barnehageloven.
Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten har oversikt over barnehageeiers plikter etter barnehageloven.
Kunnskap om hvordan barnehageeier oppfyller sine plikter:
For å oppfylle sitt ansvar som barnehagemyndighet er det en forutsetning at kommunen har tilstrekkelig kunnskap om hvordan alle barnehageeiere oppfyller sine plikter etter
barnehageloven.
Siden Søgne kommune er en rimelig liten kommune, opplever både barnehagestyrere/eiere og kommuneadministrasjon at det er en tett og god kontakt mellom barnehagene og Søgne kommune.
Både enhetsleder barnehage og rådgiver har godt innsyn i arbeidet som skjer i barnehagene.
Årsplaner blir lest og vurdert og de bruker aktivt web-tilsyn i myndighetsarbeidet.
Barnehagenes vedtekter har de god kjennskap til. Det hentes inn andre tall og fakta fra barnehage som gir en bredt kunnskapsgrunnlag om hvordan barnehageeier oppfyller sine plikter.
Saker som handler om ulovlige og uforsvarlige forhold, kan kommunen også fange opp gjennom årsmeldinger, informasjon/klager fra foreldre, ansatte eller andre
samarbeidspartnere. Kommunen følger opp de konkrete eksemplene med for eksempel samtale, veiledning, tilsynsmøte og skriftlig kommunikasjon.
I løpet av de siste to årene har kommunen arbeidet systematisk i forhold til å vurder egen praksis både internt og i tverrfaglig samarbeid. Dette spesielt i forhold til når de har barn som bekymrer.
I samarbeid med en nabo-kommune fører kommunen stedlig tilsyn hvert annet år.
Ut fra samlet dokumentasjon og opplysninger gitt under intervjuene vurdere Fylkesmannen at kommunal barnehagemyndighet i Søgne har gode kunnskaper om hvordan alle barnehagene oppfyller sine plikter etter barnehageloven.
Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten har tilstrekkelig kunnskap om hvordan alle barnehageeiere oppfyller sine plikter.
Bruk av kunnskap om barnehagen til å vurdere behov for veiledning og tilsyn:
Kunnskap om hvordan barnehageeier oppfyller sine plikter skal brukes til å gjøre risikovurderinger for å vurdere behov for ytterligere veiledning og tilsyn.
Kommunen mener bestemt at kjennskapen om hvordan alle barnehageeiere oppfyller sine plikter blir anvendt i deres systematiske arbeid vedrørende risikovurdering. Dette styrker deres påserolle som innebærer samarbeid, veiledning og tilsyn.
Eksempelvis har kommunene i løpet av de to siste årene overfor alle barnehagene gjort en omfattende kartlegging av hvorledes hver enkelt barnehage jobber i forhold til barn som bekymrer. Hvilke grep gjøres på kommunenivå? Hvilke grep gjøres på institusjonsnivå?
Kommunal barnehagemyndighet har lest henvisninger, sakkyndige vurderinger, referat fra
ansvarsgrupper og kartlagt antall barnevernsmeldinger fra den enkelte barnehage. Dette har vært med på å gi dem et bilde – en statusrapport på praksis i egen kommune.
Underveis hadde kommunen tett dialog med styrerne/barnehagene. Kommunen oppdaget at det var en praksis på avveie. PPT var blitt en «sekkepost» for det meste. Få barnehager sendte bekymringsmelding til barnevernet og ansvarsgruppene fungerte veldig ofte ikke etter
intensjonen. Barnehagemyndigheten ga deretter veiledning, skapte samarbeidsarenaer mellom de ulike tjenestene og laget nye rutiner for samhandling. Det er laget et handlingshjul som viser hvordan barnehagene, PPT og barnehagemyndigheten skal samhandle når de lurer på om barn trenger spesialpedagogisk hjelp. Dette hjulet er utvidet til å gjelde alle bekymringer rundt barnet. Barnehagerådgiver er meget tett på alle barnehagene.
Kommunen har gitt kompetanseheving, veiledning og støtte. Deretter gjøres det nye samtaler i den enkelte barnehage i forhold til § 22 (opplysningsplikt til barnevernet) i barnehageloven.
På grunnlag av disse samtalene vurderes det om det er grunnlag for å gå videre i prosessen med å påse ved å åpne tilsyn.
På styrermøter og andre nettverksmøter er ulikt regelverk gjerne et tema. Også gjennom dette arbeidet vurderer kommunen om det er ytterligere behov for veiledning og/eller tilsyn.
Informasjon fra BASIL og Web-basert tilsyn/kontroll, årsmeldinger og annen informasjon fra barnehagene brukes til å se på detaljer, og finne fram til der det er mest behov for veiledning eller eventuelt tilsyn.
Kunnskapen om hvorledes personalet i barnehagene utøver sine gjerninger – den pedagogiske praksis – kunnskap om denne praksisen sette sett i lys av regelverket er et ledd i
områdeovervåkingen. Denne kjennskapen er da elementer i deres risikovurderinger som danner bakgrunn for videre valg av tiltak.
Søgne kommune er de siste årene blitt meget bevisst sitt ansvar for områdeovervåking, risikovurderinger og veien videre for å velge veiledning og eller tilsyn i 2018. Kommunen tenker at muligens vil denne kunnskapen resultere i at de velger ulike kontrolltiltak/innhenting av informasjon og veiledning i større grad og tilsyn i mindre grad enn tidligere i deres
påsearbeid.
Fylkesmannen konkludere med at barnehagemyndigheten bruker kunnskap om hvordan alle barnehageeiere oppfyller sine plikter for å vurdere behov for veiledning og tilsyn.
Risikovurderinger basert på oppdatert og gjeldende forståelse av barnehageloven:
Risikovurdering er løpende vurdering av sannsynlighet for og konsekvens av lovbrudd på barnehageeiers plikter i barnehageloven. Risikovurdering kan skje på bakgrunn av
informasjon om regelverksetterlevelse i den enkelte barnehage, og samlet for alle
barnehagene. Riktig forståelse betyr å anvende loven i tråd med lovens intensjon og gjeldene rett. Dette innebærer å anvende gyldige rettskilder, og legge til grunn gjeldende nasjonal tolkning.
Det er lagt ved skriftlige melding om tilsyn der lovkravene i forhold til tema er beskrevet. I intervju blir det informert om bruk av eks lovdata, og hvorledes det samarbeides i det regionale nettverksmøtene om lovforståelsen. Likeledes søker kommunen veiledning hos Fylkesmannen og kommuneadvokaten i Kristiansand når det er tvil om juridiske spørsmål.
Samlet vurdering av dokumentasjon og intervjuinformasjon viser at kommunen som barnehagemyndighet har en overordnet riktig lovforståelse.
Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndighetens veiledning og tilsyn er basert på oppdatert og gjeldende riktig forståelse av barnehageloven.
Veiledning og tilsyn gjennomføres i tråd med risikovurderinger:
Videre har Fylkesmannen undersøkt om barnehagemyndigheten gjennomfører veiledning og tilsyn i tråd med sine risikovurderinger.
Fylkesmannen viser til beskrivelse under de to forrige overskriftene.
Ulike tema blir drøftet på styrermøter og nettverksmøter. Web-tilsyn/kontroll gjennomføres hvert år. I tillegg har det vært tradisjon å gjennomføre stedlig tilsyn hvert annet år. Da har alle barnehagene i kommunen hatt tilsyn. Utover dette har kommunen gjennomført møter med enkeltbarnehager knyttet til ulike bestemmelser og gitt veiledning når de har vurdert at det har vært behov for dette.
Barnehagene tar jevnlig kontakt med enhetsleder barnehage eller rådgiver barnehage, og de mottar fortløpende veiledning på aktuelle spørsmål. Kompetansebygging gjennom for eksempel nettverkssamarbeid og kursing om flere av lovens og rammeplanens krav gjennomføres ofte. Eksempelvis har det parallelt med områdeovervåking vedrørende
praksisen de har hatt om hvorledes de tradisjonelt har håndtert saker knyttet til barn med ulike særlig behov, PPT/barnevern som omtalt tidligere, så har det vært kursing av ansatte omkring noen av de samme tema.
Henvendelser fra foreldre og andre aktører som spesialpedagoger, PPT, barnevern, blir fra kommunens side fulgt opp.
Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten gjennomfører veiledning og tilsyn i tråd med sine risikovurderinger.