Philosophiae doctor (ph.d.) Thesis 2015:21
Gunnar Ridderström
Helse og fysisk planlegging i Norge 1814-2008
Health and Urban Planning in Norway 1814- 2008
Philosophiae doctor (ph.d.), Thesis 2015:21Gunnar Ridderström
Norges miljø- og biovitenskapelige universitet Fakultet for samfunsvitenskap
Institutt for landskapsplanlegging ISBN: 978-82-575-1274-3
ISSN: 1894-6402
Postboks 5003 1432 Ås 67 23 00 00 www.nmbu.no
Helse og fysisk planlegging i Norge 1814-2008
Health and Urban Planning in Norway 1814-2008
Philosophiae doctor (ph.d.) avhandling Gunnar Ridderström
Institutt for landskapsplanlegging Fakultet for samfunnsvitenskap
Norges miljø- og biovitenskapelige universitet Ås/Adamstuen 2015
Avhandling nr 2015:21 ISSN 1894-6402 ISBN 978-82-575-1274-3
”Urbanization is no longer a purely local dilemma. It is a phenomenon with
distinctly international overtones, a reality not to be denied by any of us. Our common future hangs in the balance, and our task is to find a way to make what is happening sustainable and affordable. That calls for new and safer
technology. It calls for creative and innovative management if we are to offset the great danger inherent in the teeming, overcrowded cities and towns – indeed, human settlement of all sizes – that are now the hallmark of our new urban world.”
Wally N`Dow
Dr. Wally N'Dow, from Gambia, was the Secretary-General of the Second United Nations Conference on Human Settlements (HABITAT II) held in Istanbul in 1996, this event brought the world community together to address the future of cities and other human settlements. http://www.global-
vision.org/interviews/wssd/n'dow.php, 07.02.2015
Til Tone og Line
Forord
Arbeidet med denne avhandlingen har tatt lenger tid enn jeg noen gang hadde forestilt meg, men så trodde jeg heller ikke at den noen gang skulle bli ferdig. Arbeidet startet da jeg var stipendiat i 80 % stilling ved Institutt for landskapsplanlegging ved Norges
landbrukshøyskole som institusjonen den gang het fra 1993 til 1998. Etter 1998 ble det flytting, jobb og familie, og etter et par forsøk på å skrive avhandlingen ferdig mellom jobbskifter ga jeg opp.
I 2010 henvendte Institutt for landskapsplanlegging seg og ba meg fullføre arbeidet. Det var nok bra at jeg ikke visste hvor mye arbeid det skulle medføre. Instituttet stilte med to nye veiledere, Professor August Røsnes og professor Kine Halvorsen Thorén som har vært en uvurderlig støtte i denne siste fasen av arbeidet. Uten dem hadde arbeidet neppe kommet i havn. Bjorgulf Claussen ga også verdifulle innspill som opponent på
sluttseminaret september 2013.
Den lange perioden jeg har jobbet med avhandlingen har gjort at antallet veiledere har vært stort. Min første veileder var professor Annen Brit Børve som ble ansatt ved instituttet i 1994, men som døde av kreft året etter. Arvid Strand var professor ved instituttet og fungerte som min veileder i ett års tid før han sluttet ved instituttet.
Professor Hans Sevatdal var veileder i en periode til professor Sigmund Asmervik tok over som veileder frem til jeg ga opp arbeidet. Professor August Røsnes og professor Kine Halvorsen Thorén har vært veiledere fra 2010 og frem til i dag.
I begynnelsen av arbeidet var ikke stortingsforhandlingene tilgjengelig digitalt slik de nå er. Jeg skylder biblioteket ved NLH/UMB/NMBU stor takk for bistand og velvillighet i å finne frem i deres samling av stortingsforhandlinger. Jeg har tilbragt adskillige timer både i kjelleren (hvor stortingsforhandlingene tidligere stod) og i tårnet på tårnbygningen på campus hvor stortingsforhandlingene senere ble plassert. Tønsberg og Nøtterøy bibliotek skal også ha en stor takk for velvillig innsats med å hente frem stortingsforhandlingene fra lageret. Uten deres hjelp ville denne avhandlingen aldri blitt ferdig.
Underveis, og særlig i sluttfasen av arbeidet har flere hjulpet til med gjennomlesing, innspill og kvalitetssikring. Min far, Einar Ridderström, har vært til uvurderlig hjelp med kvalitetssikring og bistand i arbeidet med utviklingen i mellomkrigstiden og etter andre verdenskrig, og med kvalitetssikring av teksten. Christina Blomén, Helge Ridderström, Grete Seland og Tor Haugnes har på ulike tidspunkter lest deler av teksten og gitt tilbakemeldinger. Sheena Gilchrist Lisland ved instituttet har sørget for at alle formaliteter er ordnet og praktiske spørsmål besvart, en stor lettelse i en hektisk sluttfase. Mine felles stipendiater og lærere ved instituttet har bidratt på ulike
tidspunkter, både med innspill, råd og oppmuntring. Dere er for mange til å nevne ved navn, men ikke glemt.
Til slutt en stor takk til Heike som har vært tålmodig og forståelsesfull, og den beste støtten jeg kunne ha når jeg først valgte å gjøre meg ferdig.
Tusen takk til dere alle!
Gunnar Ridderström Altusried, mars 2015
Innholdsfortegnelse
1 Innledning ... 20
1.1 Planlegging som samfunnsbygging ... 23
1.1.1 Fysisk formgivning ... 28
1.2 Planleggingen som helsevern ... 29
1.3 Historisk tilbakeblikk ... 29
1.4 Avhandlingens relevans ... 35
2 Byplanlegging og helse som akademisk tema ... 38
2.1.1 Arven fra opplysningstiden ... 40
2.1.2 Helse som tema innenfor byplanleggingen ... 42
2.1.3 Drivkrefter ... 46
2.1.4 Politisk ideologi ... 50
2.1.5 Formålet med planleggingen ... 53
2.1.6 Kunnskap om sammenhengen mellom omgivelsene og helsen ... 54
2.1.7 Kunnskap om tilstanden i byene ... 57
2.1.8 Forbilder og idealer ... 59
2.1.9 Planprinsipper ... 63
2.1.10 Tilgjengelige metoder og virkemidler ... 68
2.1.11 Viktige aktører ... 71
2.1.12 Organiseringen av planleggingen ... 72
2.1.13 Boliger og boligproduksjon ... 73
2.2 Oppsummering av tidligere studier ... 77
3 Avhandlingens tema, problemstilling og hypoteser ... 79
3.1 Avgrensning av avhandlingens tema ... 79
3.2 Teori-‐ og kildebruk i tidligere studier ... 81
3.3 Problemstillinger ... 83
3.4 Forskningsspørsmål og hypoteser ... 86
3.5 Struktur i analysene ... 87
3.6 Periodisering ... 88
3.7 Oppsummering ... 90
4 Byplanlegging som myndighetsutøvelse ... 92
4.1 Byplanleggingens formål og innhold ... 92
4.2 Byplanleggingens aktører og styringsteknologi ... 93
4.2.1 Planleggingens kunnskapsgrunnlag ... 94
4.2.2 Styringsverktøy ... 97
4.3 Oppsummering ... 98
5 Sykdom og helseforståelse ... 100
5.1.1 Definisjon av helse ... 100
5.1.2 Forebyggende og helsefremmende arbeid ... 103
5.2 Byplanlegging som helsepolitisk instrument ... 110
6 Teorigrunnlag ... 111
6.1 Institusjonell teori ... 111
7 Kilder, metode og fremgangsmåte i avhandlingen ... 121
7.1 Fremgangsmåte i avhandlingen ... 121
7.2 Kildene ... 122
7.2.1 Kart, illustrasjoner og fotografier ... 125
7.3 Det diskursive perspektivet ... 126
7.4 Historisk kildebruk ... 133
7.5 Historisk metode ... 136
7.6 Oppsummering ... 138
8 Norge på begynnelsen av 1800-‐tallet ... 142
8.1 Industrialisering og befolkningsvekst ... 145
8.2 Medisinsk teori og praksis på begynnelsen av 1800-‐tallet ... 147
9 Forslag om en bygningslov for alle landets byer ... 154
9.1.1 Forslag til en felles bygningslov for landets byer ... 155
9.2 En bygningslov for Christiania 1927 ... 156
9.2.1 Forslag om endringer i bygningsloven for Kristiania -‐ 1830 ... 160
9.2.2 Lov om bygningsvæsenet i Bergen -‐ 1830 ... 162
9.2.3 Endring i bygningsloven for Kristiania -‐ 1842 ... 164
9.2.4 Forslag om bygningslov for Egersund -‐ 1845 ... 166
9.2.5 Forslag til bygningslov for Trondheim -‐ 1845 ... 167
9.3 En felles bygningslov for kjøpsteder og ladesteder -‐ 1845 ... 168
9.4 Oppsummering og drøfting ... 171
9.4.1 Utviklingen innenfor medisinen ... 172
9.4.2 Utviklingen innenfor planleggingen ... 173
9.4.3 Tilgjengelig kunnskap ... 176
9.4.4 Normer ... 176
9.4.5 Etablerte regler ... 178
10 Videreutvikling av lovverket ... 182
10.1 Bygningsloven for Bergen 1848 ... 182
10.2 Christiania 1848 ... 184
10.3 Bergen 1857 ... 184
10.4 Christiania 1858 ... 186
10.5 Bygningsloven for byer og ladesteder -‐ 1859-‐60 ... 191
10.6 Lov om Sundhedscommissioner og om Foranstaltninger i Anledning af epidemiske og smitsomme Sygdomme -‐ 1860 ... 192
10.7 Endringer fra 1860 til 1875 – Kristiania, Bergen og Vestre Aker ... 198
10.8 Kristiania 1875 ... 198
10.8.1 Debatten i Stortinget ... 210
10.9 Bygningsloven for Bergen 1875 ... 213
10.10 Oppsummering og drøfting ... 214
10.10.1 Utviklingen innenfor medisinen ... 214
10.10.2 Utviklingen innenfor planleggingen ... 215
10.10.3 Tilgjengelig kunnskap ... 217
10.10.4 Normer i samfunnet ... 218
10.10.5 Etablerte regler ... 218
11 Videreutvikling av lovverket under parlamentarismen ... 222
11.1 Forslag til lov om ventilasjon i bebodde kjellere 1895 ... 222
11.2 Forslag til Lov om Bygningsvæsenet -‐ 1896 ... 225
11.2.1 Nytt forslag til Lov om Bygningsvæsenet for Landets Byer udenfor Kristiania, Bergen og Trondhjem -‐ 1894 ... 228
11.2.2 Forslag til bygningsloven for byer og ladesteder – 1895 ... 234
11.2.3 Bygningsloven for landets byer utenfor Kristiania, Bergen og Trondheim – 1896 ... 237
11.2.4 Behandling i Odelstinget ... 239
11.2.5 Behandling i Lagtinget ... 243
11.3 Bygningsloven for Kristiania 1896 ... 245
11.4 Bygningsloven for Bergen 1899 ... 246
11.4.1 Behandlingen av lovforslaget -‐ 1899 ... 250
11.4.2 Behandling i Stortinget ... 251
11.5 Bygningsloven for Kristiania 1899 ... 256
11.5.1 Lovforslaget for Kristiania -‐ 1898 ... 257
11.5.2 Ny behandling av bygningsloven for Kristiania 1899 ... 271
11.5.3 Behandling i Stortinget ... 273
11.6 Murtvangloven -‐ 1904 ... 274
11.7 Lov om bygningsvæsenet i Trondhjem -‐ 1905/1906 ... 278
11.7.1 Ny behandling av bygningsloven for Trondheim 1905/1906 ... 281
11.8 Oppsummering og drøfting ... 285
11.8.1 Utviklingen innenfor medisinen ... 286
11.8.2 Utviklingen innenfor planleggingen ... 286
11.8.3 Tilgjengelig kunnskap ... 290
11.8.4 Normer i samfunnet ... 291
11.8.5 Etablerte regler ... 292
12 Selvstendighet og jobbetid ... 296
12.1 Forslag om endring i bygningsloven for byene 1906/1907 ... 296
12.2 Forandring i bygningsloven for Kristiania 1913 ... 299
12.2.1 Behandling av forslag til bygningslov for Kristiania -‐ 1913 ... 305
12.3 Lov om bygningsvæsenet 1915 ... 307
12.4 Lov om boligforholdene -‐ 1917 ... 308
12.5 Bygningsloven for Bergen 1920 ... 313
12.6 Forslag til lov om herredsbyer -‐ 1923 ... 313
12.7 Forslag til bygningsloven for alle landets byer 1924 ... 314
12.7.1 Forsterket komitéinnstilling ... 327
12.7.2 En felles bygningslov for alle byene -‐ 1924 ... 328
12.8 Oppsummering og drøfting ... 331
12.8.1 Utviklingen innenfor medisinen ... 331
12.8.2 Utviklingen innenfor planleggingen ... 331
12.8.3 Tilgjengelig kunnskap ... 334
12.8.4 Normer i samfunnet ... 334
12.8.5 Etablerte regler ... 335
13 Felles bygningslov for alle byer – i krise, krig og gjenoppbygging ... 338
13.1 Revidering av bygningsloven 1940 ... 338
13.2 Revisjon av bygningsloven 1946 ... 339
13.3 Lov om ekspropriasjon og byggeforbud vedkommende grunnarealer m.v. -‐ 1946 .... 340
13.4 Endringer i bygningsloven 1947 ... 341
13.5 Endringer i bygningsloven i 1962-‐63 ... 341
13.6 Bygningsloven av 1965 ... 342
13.6.1 Komitéens forslag til lovtekst med motiver ... 344
13.6.2 Drøftinger i Odelstinget og Lagtinget ... 353
13.7 Oppsummering og drøfting ... 356
13.7.1 Utviklingen innenfor medisinen ... 356
13.7.2 Utviklingen innenfor planleggingen ... 358
13.7.3 Tilgjengelig kunnskap ... 365
13.7.4 Normer i samfunnet ... 366
13.7.5 Etablerte regler ... 369
14 Fra bygninger og byform til arealbruk ... 372
14.1 Lov om sanering av tettbygde strøk 1965-‐66 ... 372
14.2 Stortingsmelding 27 (1971-‐72) ... 375
14.3 Endring av bygningsloven 1972-‐73 ... 379
14.4 Endring av bygningsloven 1975-‐76 ... 382
14.5 Endring av bygningsloven -‐ 1977-‐78 ... 382
14.6 Endring av bygningsloven 1977-‐78 ... 389
14.7 Endring av bygningsloven 1978-‐79 ... 390
14.8 Ny planleggingslov 1980-‐81 ... 392
14.8.1 Odelstingets behandling ... 398
14.9 Endringer i bygningsloven -‐ 1982-‐83 ... 400
14.10 Ny plan-‐ og bygningslov -‐ 1984-‐85 ... 402
14.10.1 Behandling i Odelstinget ... 408
14.11 Oppsummering og drøfting ... 409
14.11.1 Utviklingen innenfor medisinen ... 409
14.11.2 Utviklingen innenfor planleggingen ... 410
14.11.3 Tilgjengelig kunnskap ... 413
14.11.4 Normer i samfunnet ... 414
14.11.5 Etablerte regler ... 415
15 Fra arealplanlegging til samfunnsplanlegging ... 418
15.1 Plan-‐ og bygningsloven 1985-‐86 ... 418
15.2 Endring i plan-‐ og bygningsloven 1988-‐89 ... 423
15.2.1 Endringer i plan-‐ og bygningsloven 1988-‐89 ... 425
15.2.2 Bestemmelser om konsekvensutredninger ... 426
15.2.3 Endringer i bestemmelsene om bruksendring og riving av boligbygg ... 428
15.3 Endringer i plan-‐ og bygningsloven 1993-‐94 ... 429
15.4 Endringer i plan-‐ og bygningsloven 1994-‐95 ... 432
15.5 Endringer i plan-‐ og bygningsloven 1995-‐96 ... 433
15.5.1 Regler om godkjenning av byggevarer ... 433
15.5.2 Endrede bestemmelser for bestående byggverk m.m. ... 433
15.6 Planlovutvalgets første delutredning NOU 2001:7 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan-‐ og bygningsloven ... 435
15.7 Endringer i plan-‐ og bygningsloven 2001-‐2002 ... 440
15.7.1 Tidsfrister for planbehandling, innsigelse, tilgang til kartfestet informasjon m.m. ... 440
15.7.2 Tidsfrister for byggesaksbehandlingen ... 441
15.8 NOU 2003:14 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan-‐ og bygningsloven II 442 15.9 Endringer i plan og bygningsloven 2003-‐2004 ... 446
15.10 Endringer i plan-‐ og bygningsloven 2004-‐2005 ... 447
15.11 Ny plandel av plan-‐ og bygningsloven -‐ 2007-‐2008 ... 449
15.12 Oppsummering og drøfting ... 455
15.12.1 Utviklingen innenfor medisinen ... 455
15.12.2 Utviklingen innenfor planleggingen ... 459
15.12.3 Tilgjengelig kunnskap ... 461
15.12.4 Normer i samfunnet ... 462
15.12.5 Etablerte regler ... 463
16 Planlegging som instrument for helsefremmende og forebyggende helsearbeid 468 16.1 Kildekritikk ... 468
16.2 Bruken av institusjonell teori ... 469
17 Avhandlingens funn sett i forhold til tidligere studier ... 470
17.1 Integrering av helsehensyn i byplanleggingen ... 470
17.2 Eiendomsutvikling ... 470
17.3 Begrunnelsen for en styrket lovgivning ... 472
17.4 Bruken av kunnskap i planleggingen ... 473
17.5 Politiske endringer ... 474
17.6 Forbilder for den norske lovgivningen ... 475
17.7 Boligproblemet ... 476
17.8 Bygningstyper ... 477
17.9 Sonering og grønnstruktur ... 479
17.10 Fra byforming til byplanlegging ... 479
17.11 Planlegging i mellomkrigstiden ... 480
17.12 Planlegging etter 1945 ... 481
18 Oversikt over viktige drivkrefter og endringer ... 483
18.1 Analyse av den historiske utviklingen ... 483
18.2 Perioden 1814 – 1845 ... 484
18.3 Perioden 1846 – 1884 ... 486
18.4 Perioden 1885 – 1905 ... 491
18.5 Perioden 1906 – 1924 ... 493
18.6 Perioden 1925 – 1965 ... 496
18.7 Perioden 1966 – 1985 ... 498
18.8 Perioden 1986 2008 ... 502
18.9 Oppsummering ... 507
19 Forklaringer på stabilitet og endring ... 509
19.1 Endring av kunnskap som forklaring ... 510
19.2 Endring av normer som forklaring ... 513
19.3 Endring av regler og metoder som forklaring ... 518
19.4 Aktører og makt som forklaring ... 520
19.4.1 De sentrale aktørene i utviklingen og bruken av plan og bygningslovgivningen ... 521
19.4.2 Effekter på ulike institusjonelle ”nivåer” ... 522
19.4.3 Litteratur, tidsskrifter og prosjekter ... 525
20 Bruken av plan og bygningsloven i det forebyggende og helsefremmende arbeidet ... 526
20.1.1 Endringer i helsebegrepet og konsekvenser for planleggingen ... 530
21 Konklusjoner ... 532
22 Litteraturliste ... 536
23 Om stortingsforhandlingene ... 546
23.1.1 Stortingsforhandlingene som kilde ... 547
23.2 Oversikt over behandlingen av bygningslovene i Stortinget ... 552
Figurliste Figur 1: Planleggingens arbeidsoperasjoner eller stadier. ... 25
Figur 2: Koleraen beklager seg til byplanleggeren Baron Georges-‐Eugéne Hausmann. 30 Figur 3: Bygningstypologiens utvikling. ... 31
Figur 4: Funksjonalismens byform. ... 32
Figur 5: Den modernistiske byformens endelige sammenbrudd. ... 33
Figur 6: Industrialiseringens konsekvens for byene. ... 48
Figur 7: ‘Cholera on the Bowsprit’, illustrasjon av F. Fritz Graetz. ... 55
Figur 8: Folkeoppllysning om byplanlegging og boligbebyggelse på 1930-‐tallet. ... 56
Figur 9: Eksempel på helsestatistikk fra 1800-‐tallet. ... 58
Figur 10: Utopien – forestillingen om den perfekte byen. ... 60
Figur 11: Leiegård på Grünerløkka med forgård og bakgård. ... 64
Figur 12: Bydelsregulering fra Stockholm ca. 1900. ... 67
Figur 13: Forhold som påvirker utviklingen innenfor byplanleggingen over tid. ... 84
Figur 14: Fremstilling av sammenhengen i endringene innenfor byplanleggingen. ... 86
Figur 15: Sammenheng mellom teori og praksis innenfor helse og planlegging. ... 87
Figur 16: Sammenheng mellom individ, samfunnet og helsen. ... 101
Figur 17: Faktorer som påvirker helsen (Dahlgren&Whitehead (2007), s. 11) ... 102
Figur 18: Joint Strategic Framework for Public Mental Health 2009-‐2012. ... 102
Figur 19: Illustrasjon av forebyggende strategier. ... 106
Figur 20: Virkemiddel i forebyggende helserettet arbeid (Berg 1987:144) ... 107
Figur 21: Forskjellen mellom sykdomsforebyggende og helsefremmende arbeid (Mæland 2005) ... 109
Figur 22: Forholdet mellom kunnskap, normer, regler og planleggernes praksis. ... 113
Figur 23: Oversikt over bærere av institusjonene ... 116
Figur 24: Nivåer i analysen av det forebyggende og helsefremmende arbeidet. ... 120
Figur 25: Skjematisk fremstilling av avhandlingens deler. ... 121
Figur 26: Forholdet mellom primære og sekundære kilder i avhandlingen. ... 125
Figur 27: Oversikt over typer kilder. ... 134
Figur 28: Rammeverk for tolkning og analyse av datagrunnlaget ... 139
Figur 29: Industrialiseringens effekt på byutviklingen. ... 144
Figur 30: Tegning av Arendal fra 1800 med den første Trefoldighetskirken. ... 146
Figur 32: Christiania sommeren 1800, sett fra Ekeberg. ... 154
Figur 33: Bergen ca. 1800 etter et stikk av John William Edy. ... 162
Figur 34: Kristiansund på 1840-‐tallet. ... 169
Figur 35: Reguleringsplan for del av Kristiania, 1838. ... 173
Figur 36: Illustrasjon fra J. F. Penthers ”Ausfürlichen Anleitung zur Bürgerlichen Baukunst”. ... 174
Figur 37: Byplanen for Lillehammer fra 1828. Illustrasjon fra Helle et al 2006. ... 175
Figur 38: Bybrannen i Kristiania 14. april 1858. ... 190
Figur 39: John Snows opprinnelige kart over bydelen Soho med The Braod street pump. ... 215
Figur 40: Bebyggelsen i Pipervika i Oslo rundt midten av forrige århundre. ... 216
Figur 41: Bebyggelsen i Bodø 1860. ... 216
Figur 42: Tverrsnitt av en typisk bygate med leiegårder fra omkring forrige århundreskifte. ... 259
Figur 43: Oversiktsbilde av Ålesund fra årene før bybrannen. ... 275
Figur 44: Natt til lørdag 23. januar 1904 brant så godt som hele Ålesund by. ... 276
Figur 45: Ebenezer Howards fremstilling av hagebyenes egenskaper. ... 287
Figur 46: Forholdet mellom de eksisterende byene og hagebyene. ... 288
Figur 47: Toni Garniers Un Cite’ Industrielle. Et forslag til utforming av den moderne byen. ... 289
Figur 49: Plan over Port Sunlight i England fra 1914. ... 310
Figur 50: Modell av Le Corbusiers La Ville Radieuse. ... 332
Figur 51: Modell av Le Corbusiers fremtidsby realisert i Paris. ... 333
Figur 52: Bilde av Harald Hals sin modell av Oslo fra 1930-‐tallet med revisjoner fra 1940-‐ tallet. ... 358
Figur 53: ”Ekeberg-‐huset” ble reist av ingeniøren Olav Selvaag på Ekeberg i Oslo i 1948. ... 360
Figur 54: Forslag om høyhus på Karl Johan. ... 361
Figur 55: Prinsippene fra Athen-‐charteret. ... 362
Figur 56: Utnyttelsesgraden i den tradisjonelle byen (øverst) og etter prinsippene fra CIAM (nederst). ... 363
Figur 57: Illustrasjon fra ”Die gegliederte und aufgelockerte Stadt”. ... 364
Figur 58: Illustrasjon fra tidsskriftet Plan som ble gitt ut i fire nummer fra 1933 til 1936. ... 366
Figur 59: Fra Stockholmutstillingen i 1930. ... 368
Figur 60: Til venstre Oslo byplankontors forslag til sanering av Grünerløkka fra 1936. 374 Figur 61: Block-‐Watnes type 43 fra 1960-‐årene. ... 411
Figur 62: Bygård i Huitfeldsgate 33 i Oslo, fra boka ”Oslobilder” av Åsmund Lindal (1982). ... 412
Figur 64: Ottawa-‐charteret om forebyggende og helsefremmende arbeid, vedtatt 1986. ... 456
Figur 65: NOU 1991:10 Flere gode levekår for alle. ... 458
Figur 66: Illustrasjon fra Helsedirektoratet om hvordan plan-‐ og bygningsloven kan brukes i folkehelsearbeidet. ... 459
Figur 67: En tilfeldig valgt reguleringsplan fra en norsk kommune. ... 460
Figur 68: Forholdet mellom de tre elementene i analysen av endringer. ... 483
Figur 69: Skjematisk fremstilling av hvordan endingene oppstår og utvikler seg. ... 509
Figur 70: Helsestatistikk i 150 år, Ragnhild Rein Bore (red.). SSB 2007. Dødsårsaker 1850−2004. ... 511
Figur 71: Bilde fra tidsskriftet ”Plan” 1933 med beskrivelse av boligforholdene i indre by. ... 514
Figur 72: Lambertseter 1957, Oslos første drabantby, malt av Arne Stenseng. ... 515
Figur 73: Et ferdighus utstilt på Maihaugen på Lillehammer. ... 516
Figur 74: Reklame for utbyggingsområdet Kaldnes i Tønsberg sentrum. ... 517
Figur 75: Utviklingen over tid av det forebyggende og helsefremmende arbeidet med plan og bygningsloven som virkemiddel. ... 529
Figur 76: Forholdet mellom behandling/rehabilitering, forebygging og helsefremmende arbeid. ... 531
Figur 77: Oppslag i Dagbladet om kravene til utleieboliger. ... 532
Helse og fysisk planlegging 1814-‐2008
Norsk fysisk planlegging som forebyggende og helsefremmende arbeid
”Mens sana civium in urbis corpore sano”
Forutsetningen for sunne borgere er en sunn by (fritt oversatt)
Gunnar Ridderström
Institutt for landskapsplanlegging
Norges miljø-‐ og biovitenskapelige universitet
Sammendrag
Avhandlingen tar for seg hvordan byplanleggingen i Norge har vært benyttet i det
forebyggende og helsefremmende arbeidet fra begynnelsen av 1800-‐tallet og til plan-‐ og bygningsloven i 2008. I avhandlingen analyseres helseforholdenes betydning og
innflytelse på byplanlegging og samfunnsplanlegging. Formålet har vært å komme fram til en forståelse av hvordan helsemessige forhold i videste forstand har hatt innflytelse og betydning for byplanleggingen i ulike tidsperioder i Norge.
Det empiriske grunnlaget er bygningslovene med forarbeidene til Stortinget fra 1814 til og med 2008. Forarbeidene består av lovforslag, høringsuttalelser, komitébehandling i Stortinget, stortingsdebattene og de vedtatte lovene. I tillegg analyseres enkelte
stortingsmeldinger og offentlige utredninger. Bygningslovgivningen analyseres ut fra tre perspektiver: Hvilken kunnskapen om helsen som ble lagt til grunn i lovarbeidet, hvilke normer for løsninger som var dominerende, og hvilke regler som lå til grunn for, og ble innarbeidet i, bygningslovene.
I begynnelsen av perioden som studeres var medisinen basert på en teori om at sykdom skyldtes gasser (miasmer) fra råtnende materiale, eller direkte fra grunnen. Tiltak som ble innarbeidet i bygningslovgivningen var rette gater for å lufte ut gassene og tiltak for å sikre lys og luft i bebyggelsen. Da de medisinske teoriene endret seg på slutten av 1800-‐
tallet, fra miasmer til en teori basert på bakterier og virus som årsak til sykdom, ble det mulig å utvikle en mer detaljert forståelse av smitteveier og preventive tiltak. Med bedre kunnskap om årsaker og virkninger i det forebyggende arbeidet ble det utarbeidet mer presise metoder og virkemidler innenfor byplanleggingen.
De forebyggende tiltakene som var utviklet innenfor planleggingsfaget i løpet av 1920- og 1930-tallet ble lagt til grunn for gjenoppbyggingen etter andre verdenskrig og i den ekspansive byggingen av boliger på 1960- og 1970-tallet. Etter at modernismens byform delvis ble forlatt fra midten av 1970-tallet begynte en økende fortetting i byene.
Prinsippene som var innarbeidet i bygningsloven for boliger og enkeltbygninger ble fortsatt fulgt, men prinsippene for byformingen ble basert på en tettere utbygging.
Den tredje fasen i bruken av byplanleggingen i det forebyggende og helsefremmende arbeidet begynte i siste halvdel av 1980-‐tallet. Ottawacharteret om forebyggende helsearbeid ble vedtatt i 1986 og var bakgrunnen var WHOs strategi for satsing på forebygging. Samme år etablerte World Health Organization (WHO) prosjektet Healthy Cities hvor formålet var å konkretisere Ottawacharteret i det forebyggende og
helsefremmende arbeidet i byer. De forebyggende og helsefremmende tiltakene ble sett i et bredt samfunnsperspektiv hvor flere sektorer og etater måtte samarbeide mot felles mål. I Norge var det plan og bygningsloven som skulle fungere som felles arena for samordning og koordinering av sektorene. Dette førte til et økende fokus på bruk av plan og bygningsloven i det forebyggende og helsefremmende arbeidet, og hensynet til helsen ble innarbeidet som eget tema i plan-‐ og bygningsloven i 2008
Arbeidet med forebyggende og helsefremmende arbeid på 2000-‐tallet hadde et bredere perspektiv enn tidligere. Både helsemessige, sosiale og kulturelle faktorer ble trukket inn i helsearbeidet og plan og bygningslovens prosesser ble tatt aktivt i bruk som arenaer for kunnskapsformidling, samordning og planlegging av tiltak. Arbeidet ble organisert som et overordnet perspektiv på kommunens samfunnsplanlegging og arealplanlegging.
Nøkkelord: Helse, folkehelse, forebygge, helsefremmende arbeid, byplanlegging, arealplanlegging, samfunnsplanlegging
Summary
To prevent disease was one of the reasons to formalize urban planning in Norway at the beginning of the 19th century. This Ph. D. analyses how urban planning in Norway has been used in the preventive medicine and health promotion from the beginning of the 19th century until 2008. The use of knowledge and arguments connected to health issues are analysed in order to gain understanding as to how health issues has influenced the development of urban planning and design in Norway.
The empirical basis of the Ph. D. is the planning and building legislation in Norway between 1814 and 2008. This includes suggestions from experts, materials from public hearings, discussions and suggestions from committees in Stortinget (the Norwegian parliament), the discussions in Stortinget and the passed legislation. The material is analysed from three perspectives: What knowledge about health that was available, what norms that was predominant in the development of the legislation, and what rules that were used as the basis in the legislation. During the period that is analysed there were large changes in knowledge about the environment and health. At the beginning of the 19th century the medical knowledge was based in a belief that disease was caused by gasses (maisma) originating in rotting material, or directly from the ground. Preventive measures in that was established in urban planning was straight roads to lead the gasses away from the cities, and measures to secure the inhabitants light and fresh air.
As the medical theories changed at the end of the 19th century, from miasma to a theory based on bacteria and viruses as the cause of disease, it was possible to develop more precise understanding of preventive measures. Based on this knowledge more precise preventive measures were developed in urban planning. The preventive measures developed in the 1920s and 1930s were used as basis for the reconstruction after the second world war and in the expansive development of towns and cities in the 1960s and 1970s. After the modernist principles were partly abandoned from the mid 1970s the density in the cities gradually increased. The preventive measures developed for dwellings were still in use, but the principles for urban design were based on much denser cities.
The third phase in the use of urban planning as preventive and health promoting measures began in the mid 1980s. The Ottawa charter for health promotion was established in 1986 and was the foundation for the World Health Organizations (WHO) strategy Health for All. The same year WHO established Healthy Cities as a project to develop measures and principles for using the Ottawa charter in cities. The preventive and health promotion measures were seen in a broad perspective where several sectors and agencies should work toward a common goal. In Norway the planning and building legislation was used to coordinate the efforts in the cities. This lead to an increased focus on health in urban planning in Norway, and health was re-‐integrated in the planning and building legislation in 2008.
The preventive and health promotion measures have since 2000 been seen in a broader perspective than previously. Health-‐, social and cultural issues are integrated into the health sector, and the planning and building act is used to coordinate and facilitate the processes. Health issues once have again become an important part of urban planning in Norway.
Key-‐words: Health, public health, prevention, promoting health, urban planning, land-‐
use planning.
Del I
Avhandlingens tema
1 Innledning
Vurdert ut fra planleggingshistorien ser helse ut til å ha vært et sentralt tema innenfor byplanplanleggingen på 1800-‐ og begynnelsen av 1900-‐tallet. Fra 1950-‐tallet og frem til begynnelsen av 2000-‐tallet ser helse ut til å være nesten fraværende som tema i den faglige debatten innenfor fysisk planlegging og samfunnsplanlegging i Norge. Denne perioden omfatter de største endringene i norske byer, med utbyggingen av
boligområder og omstrukturering av bysentrene etter andre verdenskrig. I plan-‐ og bygningsloven som ble vedtatt i 2008 ble helse igjen satt på dagsordenen innenfor planleggingen, og helse har igjen blitt et tema som planleggerne diskuterer.
Hvordan kan det ha seg at et tema kunne være sentralt innenfor planleggingen i en historisk periode, for så nesten å ”forsvinne” i en senere periode? Jeg begynte, gjennom lesing av original-‐ og sekundærlitteratur, å undersøke hva som skrevet om temaet1. Det jeg kom over var spredt både geografisk og i tidsperioder, men det indikerte at
helsehensyn ble oppfattet som en integrert del av byplanleggingen på 1800-‐ og
begynnelsen av 1900-‐tallet, og at prinsippene fra den gang fortsatt ligger i faget. Dagens debatt rundt helse i planleggingsfaget er delvis en gjentagelse av tidligere temaer, og delvis nye problemstillinger i forhold til tidligere diskusjoner. Denne avhandlingen er et forsøk på å klarlegge hvordan utviklingen har vært, og hva årsakene til endringene kan være.
Gjennom planleggingshistorien blir det klart at de strukturene og fenomenene som fysisk planlegging omfatter både er materielle og immaterielle. Ideer og normer utgjør en viktig del av planleggingen, og de materielle strukturene kan ikke forstås fullt ut uten kjennskap til de ideene og normene som lå til grunn for prosjektene eller planene. Samtidig påvirker de fysiske, sosiale og økonomiske forholdene i samfunnet ideene og prosjektene som utarbeides. Hvis planleggingshistorikerne har rett, har helse vært en av faktorene som har påvirket hvordan vår omverden er blitt utformet. Samtidig er det uklart hvordan dette konkret har skjedd, og om helse bare har hatt betydning i enkelte avgrensede historiske perioder.
Å skape og forme våre omgivelser er en sosial aktivitet basert på kunnskap, verdier og målsettinger som blir til i en spesifikk historisk kontekst. Å finne sammenhenger mellom kontekst og konkrete planer eller prosjekter krever analyse av forholdet mellom den forståelsen, ideene og motivene politikere og fagfolk hadde, og den materielle
virkeligheten de måtte forholde seg til. Den historiske utviklingen må tolkes i forhold til politikernes og fagfolkenes holdning og tolkning av egen virkelighet:
The production of social meanings is therefore a necessary condition for the construction of all social practices. And since meanings cannot be fixed but constantly change and are always contested, an account of the discursive conditions of social practices must form part of the sociological explanation of how they work. (Hall&Gieben 1992:14).
Å gi en samlet fremstilling av planleggingshistorien ut fra et slikt utgangspunkt er selvfølgelig en uoverkommelig oppgave innenfor den rammen som er satt for et doktorgradsarbeid. Jeg har derfor valgt å avgrense problemstillingen til ett tema:
Hvordan har helsespørsmål påvirket den fysiske planleggingen i Norge? Innfallsvinklene
1 De viktigste referansene er Leonardo Benevolo (1973): Den moderna stadsplaneringens uppkomst, Rolf Jensen (1980): Moderne norsk byplanlegging blir til, Lars-‐Henrik Schmidt og Jens Erik Kristiansen (1986): Lys, luft og renlighet – Den moderne socialhygiejnes fødsel og Marianne Rodenstein (1988): Mehr Licht, Mehr Luft – Gesundheitskonzepte in Städtebau seit 1750.
til en slik undersøkelse kan være mange, og letingen etter et fruktbart perspektiv har vært lang, og kan kanskje aldri avsluttes helt. Letingen etter teori og metode har ført til bearbeiding av problemstillingen i flere omganger, delvis ut fra teoretiske perspektiver, og delvis ut fra hva jeg har funnet av metoder og empiri som jeg har kunnet bygge avhandlingen på. Påvirkningen mellom helsesektoren og den fysiske planleggingen går begge veier, og arbeidet med avhandlingen har vekslet mellom å se problemstillingen fra et helseperspektiv og et fra planleggingsperspektiv. I starten var det planleggingen som fag som sto i fokus. I sluttfasen av avhandlingen har den fysiske planleggingen som virkemiddel for en ønsket samfunnsutvikling blitt et mer interessant perspektiv. Det konkrete forskningsspørsmålet avhandlingen skal gi svar på er:
Når og hvordan har byplanleggingen i Norge vært brukt som forebyggende og helsefremmende virkemiddel i folkehelsearbeidet, og hvordan har dette påvirket planleggingens innhold og struktur?
Perioden som studeres strekker seg fra 1814 til 2008. I 1814 gikk Norge i union med Sverige. Det førte til en modernisering i synet på statens rolle og oppgaver, og førte til at en rekke nye lover ble innført for å styre samfunnsutviklingen. Allerede i 1818 ble det forsøkt å innføre en bygningslov for alle norske byer. En klar indikasjon på at viljen til å styre utviklingen i de fysiske omgivelsene var sterkere enn før. Bygningslovene har vært revidert med ujevne mellomrom helt opp til vår tid. I den siste revisjonen av plandelen av plano og bygningsloven, som styrer den fysiske planleggingen i norske byer og
kommuner, ble helse tatt inn som et av formålene med planleggingen i Norge. Det er derfor valgt å la perioden for avhandlingens analyse strekke seg frem til 2008.2
Avhandlingen er et forsøk på å beskrive, drøfte og analysere helseforholdenes betydning og innflytelse på byplanlegging og samfunnsplanlegging i eldre og nyere tid. Formålet er gjennom beskrivelse, tolkning og fordypning i foreliggende tekster, relevant faglitteratur og lovbestemmelser å komme fram til en forståelse av hvordan helsemessige forhold i videste forstand har hatt innflytelse og betydning for planleggingen i ulike tidsperioder.
En hypotese er at det over den lange tidsperioden som behandles har skjedd en utvikling både i byplanleggingen og i helsemessige betingelser som innebærer paradigmeskifter innenfor de to feltene. Tidfesting og nærmere utdypning av disse skiftene er ett av avhandlingens formål.
For å forstå de endringene som skjer i forholdet mellom planlegging og helse i
tidsperioden som beskrives, må vi ta i betraktning og beskrive de viktige faktorene som påvirker og former planleggingen av byene, og de teorier og metoder som benyttes for å løse utfordringene samfunnet stod overfor. På den ene siden påvirkes og endres
planleggingen som følge av befolkningsveksten og de bedrede økonomiske og sosiale betingelsene, på den andre siden skjer det en vesentlig utvikling i teknologi og trafikale forhold. Rolf Jensens avhandling «Moderne norsk byplanlegging blir til» (1980) inspirerte meg til å lete etter et empirisk materiale som kunne forfølges over tid, slik at det ble mulig å gi en systematisk fremstilling av temaet over en lengre tidsperiode, ideelt sett fra byplanleggingens start i Norge og frem til i dag. Å finne et slikt empirisk materiale ble en sentral del av det innledende arbeidet med avhandlingen.
Det mest sammenhengende skriftlige materialet jeg har funnet er bygningslovene. Jeg har derfor valgt å basere avhandlingen på stortingsforhandlingene til bygningslovene, dvs. lovforslag (ofte med begrunnelser), komitebehandlinger, høringer, behandling av lovforslagene i Stortinget og de vedtatte lovene. Stortingsforhandlinger foreligger for
hele tidsperioden, om enn med ulik mengde materiale (i de første tiårene etter 1814 er stortingsforhandlingene relativt sparsomme). For å begrense omfanget av arbeidet er datagrunnlaget for avhandlingen i hovedsak avgrenset til bygningslovene med
forarbeider. Det utgjør kjernen i datamaterialet. Andre tekster som lærebøker, tidsskrifter og sekundærlitteratur om helse og planlegging er brukt som støtte for tolkninger og analyser.
Den neste utfordringen var å finne et teoretisk fundament for avhandlingen. Jeg ville gjøre en analyse av sammenhenger og helst også av årsaker og virkninger, innenfor planleggingen i Norge. Siden fagfeltet planlegging kan ses fra flere ulike innfallsvinkler, ble det naturlig å lete etter et teorigrunnlag som kunne gi flere ulike perspektiver både på datagrunnlaget og problemstillingene. Institusjonell teori gir et slikt bredt teoretisk fundament, og det er derfor valgt som teorigrunnlag. En konsekvens av teorivalget er at både planlegging og helsesektoren analyseres som institusjoner, dvs. et system av aktiviteter og regler som styrer utøvernes handlinger og gir dem mening i en større sammenheng3. Den praktiske konsekvensen av teorivalget er et fokus på kunnskapen, normene og regelverket innenfor helsesektoren og planlegging, og hvordan disse faktorene har påvirket hverandre, og har endret seg over tid. Institusjonell teori er et teoretisk felt som har vært, og fortsatt er, i sterk utvikling. Teorien er valgt som
”arbeidsredskap”, og det er derfor ikke gjort noen dyp eller omfattende diskusjon rundt det ontologiske og epistemologiske grunnlaget for den institusjonelle teorien.
Avhandlingen tar for seg et fagfelt som overlapper flere profesjoner. Som fagfelt er det forebyggende helsearbeidet forankret innenfor medisinen. Planlegging er delvis en vitenskapelig basert og delvis et kunstnerisk basert fag (i hvert fall slik det ble praktisert i den tidlige delen av den perioden jeg studerer). Denne overlappingen av to fagfelt er en av hovedutfordringene i valg av problemformulering, teori og metode for avhandlingen.
Både helsesektoren og den fysiske planleggingen har i tillegg gjennomgått store endringer i løpet av perioden som studeres, både i teoretisk grunnlag og praktiske arbeidsmetoder. Å beskrive endringene innenfor planleggingsfaget har vært en av de store utfordringene i arbeidet.
En hovedutfordring i forskningsdesignet har vært den lange tidsperioden. Både språk, sosiale forhold, kulturen og fagenes kunnskapsgrunnlag har endret seg gjennom tidsperioden. Det har gjort det utfordrende å tolke hvordan politikere og fagfolk oppfattet sammenhengen mellom de fysiske omgivelsene og helsen, og hvordan endringene de forsøkte å realisere kan forstås. Bygningslovene gir det overordnede rammeverket som aktørene innenfor den fysiske planleggingen måtte forholde seg til, og de praktiske utfordringene og mulighetene la rammene for de konkrete løsningene som ble valgt. Gjennom bygningslovene ble aktørene selv, deres rettigheter og plikter, prosessregler og konkrete løsninger både på overordnet og detaljnivå fastlagt. Dersom forebyggende helsearbeid er en del av institusjonen fysisk planlegging vil dette måtte reflekteres i bygningslovene. Å undersøke om bygningslovene inneholder elementer som er rettet mot å hindre sykdom eller bedre helsen er derfor utgangspunktet for analysen.
Lovtekster og regelverket knyttet til planlegging har i liten grad vært gjenstand for systematiske studier i planleggingshistorien og planleggingsteorien. Situasjonen i Norge er som McAuslan (1980) beskriver den for Storbritannia på 1980-‐tallet:
3 Se f.eks. E. R. Alexander (2005): Institustional Transformation and Planning: From Institutionalization theory to Institutional Design. I Planning Theory 2005; 4; 209.
