Ingen rettigheter i Norge?

Ingen rettigheter i Norge?

Om rettssikkerhet og fattigdom

Kandidatnummer: 221 Leveringsfrist: 01.06.2016 Antall ord: 37 912

II

Når Vegen rår i landet, er det ei skam å vera fattig og vanæra.

Når Vegen ikkje rår i landet, er det ei skam å vera rik og æra.

Konfusius

i Takk

Qadeer Ahmad Khan Adam Bjørnerud Khan

Gro Bjørnerud Mo Erik Thorstensen Hilde Victoria Jahr Ovenberg

Guftar Ahmad Samina Butt Lars Aamdal

Kollegaer ved Slumstasjonen Barnevernet

NAV Karin Andersen Geir Jørgen Bekkevold

Ingar Brattbakk Just Finne Tone Fløtten Kristin Ørmen Johnsen

Martin Kolberg Malcolm Langford

Ulf Leirstein Per Olaf Lundteigen

Sveinung Rotevatn Lars Fredrik Svendsen Geir Sigbjørn Toskedal

ii

Innholdsfortegnelse

1 INNLEDNING ... 1

1.1 Problemstillinger og begrepsavklaringer ... 1

1.1.1 Hva er en rettighet? ... 2

1.1.2 Hva er fattigdom? ... 3

1.1.3 Hva er rettssikkerhet? ... 4

1.2 Metode og struktur ... 5

1.2.1 Juridisk metode ... 5

1.2.2 Samfunnsvitenskapelig metode ... 7

1.2.3 Presentasjon av Intervjuobjektene ... 11

1.2.4 Struktur: den videre fremstillingen ... 14

2 EN «NORSK FATTIGDOM»? ... 15

2.1 Hva er fattigdom?... 15

2.1.1 Inntektsmål som fattigdomsindikator ... 16

2.1.2 Levekår som fattigdomsindikator ... 17

2.1.3 Forbrukspakke ... 18

2.1.4 «Capability approach». ... 20

2.1.5 Internasjonale målemetoder: HDI og MPI ... 20

2.1.6 Fra intervjuene: Hva er fattigdom? ... 21

2.1.7 En fattigdomsdefinisjon ... 26

3 HVILKE PLIKTER HAR STATEN OVERFOR DE FATTIGE? ... 28

3.1 Norsk rett og Folkeretten ... 28

3.1.1 Passiv transformasjon/ konstatering av rettsharmoni ... 28

3.1.2 Sektormonisme ... 28

3.1.3 Aktiv transformasjon hel eller delvis... 29

3.1.4 Inkorporasjon ... 29

3.2 Grunnloven... 29

3.3 Grunnloven § 92... 30

3.3.1 Inkorporerer § 92 alle traktater bindende for Norge? ... 31

3.3.2 Hvilke implikasjoner har grunnlovsrevisjonen for domstolenes prøvingsrett? 32 3.3.3 Medfører grunnlovsrevisjonen rettsliggjøring og maktforskyvning? ... 35

3.3.4 Har bestemmelsene i Grunnlovens kapittel E samme status? ... 36

3.3.5 Går skillet ØSK- og andre ved kategorier positiv/negativ? ... 38

3.4 Grunnlovens § 110 ... 38

3.4.1 Hvem har hvilken plikt, og hvem har et krav på hva? ... 38

iii

3.4.2 Hvilken politisk vilje søkes regulert? ... 40

3.4.3 Eksempel fra tysk rettspraksis: Hartz IV ... 42

3.5 Grunnlovens § 104 ... 44

3.5.1 Hvem har hvilken plikt og hvem har et krav på hva? ... 45

3.5.2 Hvilken politisk vilje søkes regulert? ... 45

3.5.3 Eksempler fra rettspraksis ... 46

3.6 Menneskerettsloven ... 47

3.6.1 ØSK artikkel 9 ... 47

3.6.2 ØSK artikkel 11 ... 49

3.6.3 Barnekonvensjonen (BK) ... 52

4 ER PLIKTENE OPPFYLT I NASJONAL LOVGIVNING? ... 56

4.1 Sosialtjenesteloven ... 56

4.1.1 Hvem er forpliktet? ... 56

4.1.2 Hvem har rett på hva? ... 56

4.1.3 Bruk av vilkår ... 57

4.1.4 Forvaltningslovens regler: rettssikkerhetsgarantier? ... 58

4.1.5 Hvilken sammenheng er det mellom formuleringen «forsvarlig» og ØSK- formuleringen «tilfredsstillende»? ... 59

4.1.6 Er menneskerettighetene respektert og sikret i nasjonal lovgiving? ... 61

4.1.7 Er borgerne garantert et tilfredstillende nivå av ytelser? ... 62

4.1.8 Fra intervjuene: Hvilke plikter har samfunnet og staten overfor de fattige? .... 63

4.1.9 Fra intervjuene: Er stønadsnivået i Oslo høyt nok til at man kan opprettholde en tilfredsstillende levestandard? ... 64

5 GJELDER GJELDENDE RETT? ... 69

5.1 Hvem er de fattige? ... 69

5.2 Hvor fattige er de fattige? ... 72

5.2.1 Fra intervjuene: Hvor fattige er de fattige? ... 73

5.3 Barnefattigdom... 78

5.4 Hvordan kan man bli fattig i Norge? ... 80

5.4.1 Fra intervjuene: Hvordan kan man bli fattig i Norge?... 82

5.4.2 Fra intervjuene: Hvorfor eksisterer frivillige hjelpetilbud som Slumstasjonen? ... 84

5.4.3 Fra intervjuene: Grunnlovens § 110 leses høyt for intervjuobjektene og jeg ber dem kommentere paragrafen. ... 86

6 DERSOM LOV SÅ ORDEN? ... 92

6.1 Rettsosiologiske spørsmål og teorier ... 92

iv

6.1.1 Fra intervjuene: Dersom en side ved din jobb kan beskrives som en kamp mot

fattigdom, er loven det beste våpenet i en sånn kamp? ... 94

6.2 Hva kan grunnen være til at retten ikke virker? ... 97

6.2.1 Sider ved loven ... 97

6.2.2 Sider ved samfunnet, det «sosiale landskap» loven skal virke i ... 99

7 AVSLUTNING ... 102

7.1 Fra intervjuene: Aksepterer vi fattigdom? ... 103

7.2 Fattigdom-lost in translation? ... 105

8 CODA: DER FATTIGDOMMEN FORSVANT, ET EKSEMPEL TIL ETTERFØLGELSE?... 107

1

1 Innledning

Ideen om å skrive oppgaven Ingen rettigheter i Norge tok form mens jeg arbeidet frivillig for Frelsesarmeens Slumstasjon. Tittelen er hentet fra kategorier benyttet for å registrere nye besøkende. Med min bakgrunn var jeg ikke klar over at en slik kategori overhodet kunne eksistere i mitt eget land. Det er vanlig å tenke på Norge som et rettighetssamfunn og som verdens sikreste velferdsstat. De fleste nordmenn er overbevist om at de sosiale ytelsene og den omfattende velferdsstrukturen i Norge er så solide fundamenter, at bare noen ytterst få, som gjerne har fattet gale livsvalg, vil kunne falle utenfor. Dette synet på fattigdomsproblematikk ble raskt utfordret og framsto som svært unyansert etter bare noen få minutter på Slumstasjonen. Etter nå å ha jobbet der i flere år, og sett omfanget av behovene for hjelp, og ikke minst hvor mange mennesker som er avhengige av den månedlige turen for å få med seg matvarer til en verdi av noen hundrelapper, har jeg forstått at de sosiale problemene er større og mer sammensatte enn jeg hadde trodd. Og selv der mennesker har fått det de har krav på av offentlig støtte, er de fortsatt ikke i stand til å ha nok penger til mat hver dag. Dette vekket min nysgjerrighet: hvordan kan et slikt fattigdomsproblem kan oppstå i en velferdsstat som den norske? Denne oppgaven har derfor til hensikt å undersøke og, om mulig, identifisere brister i sosialdemokratiets beskyttelse av de svakeste og mest utsatte gruppene i samfunnet. Er det norske systemet preget av så dyptgående problemer at det er grunnlag for å stille spørsmål om det foregår menneskerettighetsbrudd? Det vil være synlig for lesere av denne oppgaven at min motivasjon for valget av tema er personlig og moralsk.

Noen vil mene at utgangspunktet også kan sies å være politisk eller ideologisk motivert. La meg derfor forsøke å klargjøre mitt ståsted: Jeg ønsker at loven skal være et effektivt verktøy for å løse samfunnsproblemer. Det er derfor jeg vil undersøke og belyse reglenes effektivitet eller ineffektivitet, både sett fra lovgivers perspektiv, fra ståstedet til grupper som forvalter og anvender regelverket, og fra organisasjoner og individer som arbeider med de gruppene som faller igjennom det finmaskete sikkerhetsnettet velferdsstaten er ment å skulle utgjøre.

Fattigdom noe alle vet hva er. Likevel er det slik at man opererer med ulike standarder og begreper når man forsøker å fastslå hva fattigdom er. Begrepet fattigdom brukes på mange ulike måter, og det er stor variasjon i begrepsanvendelsen fra en fagdisiplin til en annen. Den juridiske, politiske, sosiologiske, filosofiske eller språklige betydningen kan inneholde og åpne opp for svært forskjellige betydninger og konnotasjoner. En undersøkelse av et så heterogent og flertydig fenomen krever en analytisk tilnærming og dessuten noen innledende presiseringer.

1.1 Problemstillinger og begrepsavklaringer

Denne oppgaven har flere mål og problemstillinger. Oppgavens tema er fattigdom, og jeg har hatt et ønske om å bevege meg mellom jussen og sosiologien, i feltet mellom det normative og det deskriptive. Spørsmålene jeg søker svar på er:

2

 Kan fattigdom sies å være et rettslig problem? Vil i så fall en norsk fattigdom representere et menneskerettighetsproblem?

 Er loven egnet som redskap for å håndtere et samfunnsproblem som fattigdom?

Oppgavens tittel, Ingen rettigheter i Norge, kan beskrive en situasjon der det ikke eksisterer rettigheter i formell lov med sikte på å ivareta svake gruppers rettigheter, men også situasjonen der rettighetsbestemmelser eksisterer men ikke anvendes eller virker slik de skal.

Den valgte tittelen er språklig og faglig tvetydig, og inneholder dessuten begrepene

«rettighet» «fattigdom» og «rettssikkerhet». Disse fordrer en begrepsavklaring.

1.1.1 Hva er en rettighet?

Noen teoretiske utgangsposisjoner:

Filosofen Iredell Jenkins sier at konseptet rettigheter enten er knyttet til å bekrefte konseptets status eller å bestemme innholdet i rettighetene ved å rotfeste dem i noe metafysisk og utenfor retten, som Gud, den menneskelige natur eller den politiske samfunnsstruktur. Han fremholder at den juridiske følgen av en anerkjennelse av at bestemte personer har bestemte rettigheter er at det pålegges korresponderende plikter som staten må beskytte. Jenkins understreker også at det å tale om rettigheter er et mektig retorisk verktøy. Dette forklarer han med henvisning til den følelsesmessige og overbevisende kraften rettigheter representerer.¹

The primary locus of rights might thus be said to lie in the sense of injustice. Rights have their origin in the effort to redress what is experienced as an underserved harm;

that is, as a wrong. The purpose of a right is thus to right a wrong.²

Henry Shue, amerikansk professor i statsvitenskap og filosofi, analyserer grunnleggende (basic) rettigheter med utgangspunkt i menneskers underhold (subsistence) og hevder at en rettighet vil utløse tre kategorier av korresponderende plikter. Plikten til å avstå fra å berøve, plikten til å beskytte mot berøvelse og plikten til å hjelpe den som er berøvet. Dette følger av at en rettighet 1) er noe alle har en rett til (for eksempel helse) og 2) noe annet er nødvendig for å kunne nyte rettigheten (for eksempel tilgjengelig helsehjelp) og derfor: 3) alle har en samtidig rett til også dette andre.³ Rettigheter har altså i Shues øyne en pliktdimensjon og en kravsdimensjon.

1 Jenkins (1980) s.241

2 Jenkins (1980) s.243

3 Shue (1996) s.31

3

Den amerikanske juristen Hohfeld fremstiller skjematisk rettens bestanddeler i en analyse mellom to tenkte rettssubjekter. Han beskriver at rettigheter vil være enten frihet (privilege), krav (right), kompetanse (power) eller immunitet (immunity). Videre at hvert av disse elementene har et korresponderende motstykke (opposite) slik at ens frihet svarer til en annens ikke-krav (no-right), ens krav svarer til en annens plikt (duty), ens kompetanse svarer til en annens avhengighet (liability) og ens immunitet svarer til en annens inkompetanse (disability).⁴

Disse tre innledende teoretisk/filosofiske spadestikkene illustrerer at begrepet «rettighet»

fremstilles og forstås på ulikt vis i ulike fagdisipliner. Det er viktig å få fram denne teoretiske spennvidden allerede her innledningsvis, fordi rettighetstenkning har en sentral plass i det norske rettssystemet og velferdsstaten. Jeg selv har valgt å bygge mine resonnementer på at begrepet rettighet innebærer situasjonen der et individ har et rettskrav på noe som det påligger staten å oppfylle. Den rettsdogmatiske delen av oppgaven er viet til forsøk på å få grep om hvilke rettigheter de fattige (egentlig) har, og å forsøke å presisere hva som må ligge i disse rettighetene.

1.1.2 Hva er fattigdom?

Fattigdom er et begrep som benyttes for å beskrive livssituasjonen til mennesker som mangler tilgang til ressurser som er nødvendige for å leve verdige liv. Det er viktig å få fram at det ikke finnes noen offisiell fattigdomsdefinisjon i Norge, ei heller en offisiell fattigdomsgrense.

For å si noe om omfanget av fattigdomsproblemet i norsk sammenheng må man derfor benytte ulike modeller og ulike analytiske tilnærmingsmåter.

Fattigdom brukes i denne oppgaven som beskrivelse av situasjonen til en person som har lav inntekt over tid, og der den totale ressurssituasjonen også har som konsekvens at vedkommende uønsket har dårligere muligheter og levekår enn normalbefolkningen. Den viktigste hensikten med å presisere begrepet er å kunne peke ut grupper og personer som samfunnet og det offentlige, ifølge loven, er pliktige til å hjelpe, men der det er mulig å avdekke at flere grunnleggende behov hos en gruppe borgere likevel ser ut til å være eller stå i fare for å være udekket. I kapittelet kalt «en norsk fattigdom?» gjennomgås ulike tilnærmingsmåter til definisjonen og det tilhørende fenomenet.

4 Hohfeld (1917) s.710

4 1.1.3 Hva er rettssikkerhet?

Rettssikkerhet er et ideal som innebærer at den enkelte skal være sikret mot overgrep og vilkårlighet fra forvaltningens side, og at vedkommende skal være gitt muligheten til å forutberegne sin rettsstilling og forsvare sine interesser. ⁵ Begrepet kan deles inn i rettsikkerhetskrav og rettssikkerhetsgarantier: Rettssikkerhetskrav innebærer for eksempel krav til lovmessige og riktige avgjørelser fattet av forvaltningen og krav til forutberegnelighet.

Rettssikkerhetsgarantier er virkemidlene som tas i bruk for å fremme rettssikkerhetskravene⁶, altså regler som retter seg mot å oppnå rettsriktige avgjørelser. Disse garantiene kan ta form av for eksempel rett til klage og til å få prøvd vedtak rettslig, samt også kontroll av forvaltningen både internt og av tredjepart. Begrepet rettssikkerhet er omdiskutert, og har ikke en entydig definisjon. I NOU 1991:20 beskrives rettssikkerhet på følgende måte:

Rettssikkerhet er normer for forhold mellom den offentlige forvaltning og private rettsubjekter, som åpenbarer seg gjennom lov, forskrift, retningslinjer eller ulovfestede rettsprinsipper, og som har som formål å sikre den private part fundamentale rettsgoder, rettigheter og menneskeverd gjennom riktige forvaltningsavgjørelser⁷

Som bakgrunn for undersøkelsen av om fattigdom er et rettslig problem, spiller spørsmål om rettssikkerhet inn der svikt inad i rettssystemet må antas å medføre fattigdom. Altså situasjonen der en lov som tar sikte på beskyttelse av svake gruppers rettigheter, inneholder bestemmelser som egner seg til heller å bidra til eller skape problemer for den samme gruppen.

Som bakgrunn for den rettssosiologiske problemstillingen har spørsmål om rettssikkerhet også betydning hva angår undersøkelser om retten virker. For at rettssikkerheten skal være ivaretatt, må reglene også virke etter intensjonene. Landets borgere må rent faktisk oppleve å motta vern mot overgrep og vilkårlighet, forvaltningsvedtak må være innholdsmessig riktige, og det må eksistere reelle løsninger for der situasjonen ikke faktisk er slik. Loven må anvendes slik den er ment, og den må virke slik den er ment for at man skal kunne komme til at rettssikkerheten er ivaretatt for det enkelte medlem av samfunnet.

5 Eckhoff (1978).s.87

6 Andenæs (2003) s. 84-85

7 NOU 1991:20 s.14

5 1.2 Metode og struktur

Oppgaven er tverrfaglig og deljuridisk. En del av oppgaven fokuserer utelukkende på regelverk og rettskilder, og en del er dels empirisk og dels bestående av rettssosiologiske teorier og betraktninger. Kapitlene om lovgivningen vil i stor grad være rettsdogmatiske og ha som mål å finne frem til gjeldende rett. De samfunnsvitenskapelige og rettssosiologiske delene av oppgaven har som mål å undersøke hvordan og om retten virker på samfunnet.

Flere steder overlapper temaene og svarene hverandre, og her vil det veksles mellom juridisk og sosiologisk argumentasjon og metode.

1.2.1 Juridisk metode

Når det gjelder juridisk metode, formulerer jeg juridiske problemstillinger som jeg søker å besvare ved hjelp av rettskildeprinsipper etter mønster fra Torstein Echoffs Rettskildelære.⁸ Det vil si at hovedfokuset ligger på å besvare spørsmålene etter en undersøkelse av lovtekster, disses forarbeider og rettspraksis. Kapittelet har som formål å gjøre rede for gjeldende rett, og tilnærmingen er følgelig rettsdogmatisk. Fattigdom og minstestandarder undersøkes i et rettighetsperspektiv.

Lovene som vies oppmerksomhet er Grunnloven, Menneskerettsloven og Sosialtjenesteloven.

Oppgaven er altså avgrenset til disse. Bakgrunnen for at ikke f.eks Folketrygdloven er behandlet, er både av plasshensyn, men også fordi denne oppgaven er konsentrert om grupper som er pekt ut av mine intervjuobjekter som «de fattige». Argumentene som presenteres i oppgaven kan allikevel også tenkes anført med tanke på personer som mottar trygd og mennesker som har svært lav inntekt uten å motta kontantoverføringer.

Forarbeidene som behandles i oppgaven tar sikte på å avklare lovgivers motiver og den politiske vilje som søkes gjennomført ved loven. For Grunnlovsbestemmelsene fra 2014 er forarbeidene rapport fra menneskerettsutvalget, og innstillinger til Grunnlovsforslag som fulgte denne. For sosialtjenesteloven er forarbeidene odeltingsprosisjoner.

For menneskerettsloven som innebærer inkorporasjonen av flere internasjonale traktater, henter jeg tolkningsveiledning fra ØSK-komiteens General Comments. Det følger av Wienkonvensjonen om traktatretten (W) art.31(1) at traktater skal tolkes etter den naturlige forståelsen av ordlyden, i lys av bestemmelsens formål. General Comments gis av FN-

8 Eckhoff (2000).

6

komiteer satt til å overvåke statenes oppfyllelse av sine traktatforpliktelser. At de ikke formelt sett er rettslig bindende, betyr ikke at de ikke skal tillegges vekt. Som understreket av Geir Ulfstein under henvisning til en ICJ-dom, skal General Comments tillegges stor vekt, noe som igjen tilsier at tolkning gitt i General Comments skal forstås som korrekt.⁹

Rettspraksis som nevnes i oppgaven er et utvalg norske Høyesterettsdommer, samt en tysk Høyesterettsdom. På det sosialrettslige område i Norge eksisterer det svært få avgjørelser, og Grunnlovsbestemmelsene fra 2014 har i liten utstrekning blitt prøvd for domstolene per nå.

Eckhoff beskriver Høyesterettspraksis som retningsgivende og som innehaver av «det siste og avgjørende ord i de fleste rettsspørsmål».¹⁰ På et område der denne praksisen glimter med sitt fravær, står man altså overfor en uavklart rettslig situasjon, der rettslige virkemidler ikke kan sies å være uttømt.

Selv om jussen fra et rettsdogmatisk synspunkt, er et lukket (eller relativt lukket system), finnes det situasjoner der et større fortolkningspotensiale oppstår. En større hermeneutisk åpenhet vil gjøre seg gjeldende i kontekster der en ny lov er vedtatt, men der loven ennå ikke er prøvet av domstolene. I slike tilfeller oppstår det et felt der det må herske tvil om de riktige tolkninger.

På denne bakgrunnen har jeg undersøkt de juridiske problemene knyttet til fattigdom i Norge.

I undersøkelsen har jeg henvendt meg til akademikere som ikke er jurister, men som er opptatt av og forsker på fattigdom og de sosiale problemer den forknippes med. Jeg har valgt å snakke med NAV og barnevern som representanter for institusjoner som forvalter et lovverk, som for dem framstår som skjønnspreget og ordknapt. De ansatte ved Slumstasjonen som jeg også har valgt å snakke med, belyser hvordan viktig fattigdomsbekjempelse i Norge finner sted utenfor det sikkerhetsnettet offentlige myndigheter har etablert.

I de juridiske kapitlene er også juridisk teori og uttalelser i form av avisartikler og foredrag sitert, dette til tross for deres svakere posisjon og vektlegging i tradisjonell juridisk metode.

Men da dette er en tverrfaglig oppgave som er like opptatt av forholdet mellom samfunnet og retten, er slike utsagn gitt plass som illustrasjoner på hvordan retten oppfattes og forstås.

9 Ulfstein (2012)

10 Eckhoff (2000) s.21

7 1.2.2 Samfunnsvitenskapelig metode

I arbeidet med oppgaven er det foretatt kvalitative intervjuer med 31 personer fra ulike profesjoner. Intervjuene varte mellom 30 og 90 minutter, avhengig av hvor mye tid de enkelte intervjuete hadde til rådighet. Prosjektet er godkjent av NSD¹¹ De fleste av intervjuene ble tatt opp med diktafon, med unntak av der intervjuobjektet ikke godkjente å bli tatt opp. Jeg har valgt ut sitater, som jeg mener på ulike måter belyser eller oppsummerer de enkelte samtalene, og som jeg har vurdert som spesielt relevant for oppgaven. Jeg har altså arbeidet induktivt og tydelige fortolkende med materialet innhentet gjennom de kvalitative intervjuene.

Med utgangspunkt i innsamlet empiri har jeg så drøftet ulike teoretiske problemstillinger.¹² Intervjuobjektene befinner seg alle i roller som gjør at de har konkret befatning med ulike aspekter av fattigdom i Norge. Utvalget mitt er bestemt av tanken om at dette er aktører som på forskjellige måter kan belyse problemstillinger som er sentrale i denne oppgaven og som kan bidra til diskusjoner om hva fattigdom er, og hva slags problem fattigdom kan sies å være. Ulike posisjoner i forhold til regler og makt, mennesker og avmakt er bakgrunnen til utvelgelsen av representanter fra de forskjellige institusjonene og yrkesgruppene som er representert i utvalget. Planen var å undersøke hvordan samfunnsproblemet fattigdom fortonet seg innenfra, utenfra, ovenfra og nedenfra. Denne forhåndsinndelingen i kategorier kan muligens klinge både arkaisk og anakronistisk, ettersom den bygger på en marxistisk samfunnsforståelse og er sin seksti- og søttitallstankegang så klar i overbevisningen om at klassesamfunnet er en realitet. Når jeg allikevel velger å benytte denne inndelingen, er det fordi jeg opplever den som både treffende og hensiktsmessig i arbeide med mitt materiale. En slik tydelig hierarkisert modell framstår kort og godt som et godt fortolkningsverktøy i møte med problemstillinger knyttet til sosial ulikhet og nød, og har etter mitt syn ikke mistet sin aktualitet som teoretisk utgangspunkt for en undersøkelse av fattigdom som fenomen.

Kategoriene og utvalget av intervjuobjekter følger altså en teoribasert tilnærming.¹³ Utvalget kan ikke påstås å være representativt for hele grupper. Heller enn å søke å skulle trekke kvalitative slutninger fra intervjuene, er de anvendt som eksempler på ulike perspektiver med ulik avstand til regler og mennesker.

11 NSD-prosjektnummer: 46233

12 Tjora (2012) s.175

13 Johannesen, Tufte og Christoffersen (2010) s.109

8

Tove Thagaard vektlegger at forskerens rolle er å fortolke informantenes fortolkning av sin situasjon.¹⁴ Men forskeren vil også bære med seg og må være bevisst egen forutforståelse eller oppfatninger om hva problemet egentlig skyldes, referert til som en «samfunnsmessig begrunnelse for problemstillingen».¹⁵

Som representanter for et nedenfra-perspektiv har jeg intervjuet de ansatte ved Slumstasjonen.

Det var her jeg selv hadde mitt første møte med fattigdom av et omfang jeg fram til da ikke hadde ant eksisterte i Norge. Både intervjuene, spørsmålene og hensikten med denne oppgaven er preget av denne sjokkartede oppdagelsen.

De ansatte og frivillige på Slumstasjonen¹⁶ møter menneskene som trenger hjelp utover det offentliges tjenester hver dag, og jeg visste på forhånd at de ville være kvalifisert til å uttale seg om hvordan de fattiges liv fortoner seg, uten at de selv er i samme situasjon. Fremfor å intervjue gjestene, noe som kunne både medført en uheldig sammenblanding av roller¹⁷ da jeg selv er en del av de frivillige ved Slumstasjonen, har jeg intervjuet mine kollegaer i håp om at de kan snakke på vegne av sin kjennskap og formidle kunnskap om større grupper av fattige.

Det kan være en svakhet ved undersøkelsen at gjestene selv ikke direkte er gitt en stemme, men avveid mot at de er sårbare mennesker,¹⁸ som ikke uten videre vil få noe positivt ut av å intervjues, har jeg valgt å ikke be gjestene uttale seg direkte.

Gitt mitt engasjement for fattige og utsatte grupper er jeg er klar over at det er en fare for at jeg selv ikke har kunnet forholde meg nøytral til funnene fra intervjuene. Spesielt er jeg oppmerksom på problemet som knytter seg til at jeg selv har formulert spørsmål som skal stilles til mine kollegaer, og at disse ikke kan sies å være helt åpne eller upåvirket av min kjennskap til Slumstasjonens arbeid. Annick Prieur betoner viktigheten av å «objektivisere seg selv» for ikke å påvirke intervjuer og lede informanter.¹⁹

Denne potensielle svakheten har jeg forsøkt å kompensere for ved å invitere to andre og tilsvarende tilbud til å la seg intervjue. Jeg sendte henvendelse til en frivillig organisasjon med et tilsvarende tilbud som Slumstasjonen, og til en interessegruppe som har

14 Thagaard (2003) s.38

15 Thagaard (2003) s.52

16 Slumstasjonen er det faktiske navnet på institusjonen, og ikke et alias, slik mange bruker i kvalitative oppgaver. Valget om å navngi er fattet i enighet med Slumstasjonen.

17 Den Nasjonale forskningsetiske komité for samfunnsvitenskap og humaniora (2006) § 19. Forskerens ansvar for å fremtre med klarhet

18 Den Nasjonale forskningsetiske komité for samfunnsvitenskap og humaniora (2006) § 22. Hensynet til utsatte grupper

19 Prieur (2002).s109-135

9

fattigdomsbekjempelse som formål. Dessverre fikk jeg ikke respons på forespørslene jeg sendte og fikk derfor ikke undersøkt om spørsmålene mine ville besvares på samme eller en annen måte hos andre tilbydere av frivillige hjelpetilbud rettet mot fattige. I mangel av innspill fra flere informanter har jeg forsøkt å tydeliggjøre dilemmaene forbundet med mitt eget engasjement for fattigdomsbekjempelse, og å påpeke fortolkningsproblemer der jeg er i stand til å identifisere dem. Jeg har også innhentet og kombinert informasjon fra et bredt og tverrfaglig kildemateriale. Håpet er at denne bredden skal fungere objektiverende, slik Prieur anbefaler. En slik framgangsmåte, der ulike typer kilder leses opp mot hverandre, såkalt triangulering, er anbefalt i kvalitative studier.²⁰

NAV og barnevernet er valgt ut som intervjuobjekter på bakgrunn av sin sentrale rolle og funksjon som rettsutøvere i forvaltningen; det er ansatte ved disse forvaltningsorganer som aktivt forventes å bruke loven overfor borgere og rettssubjekter og legge den til grunn for sine vedtak. Intervjuene med ansatte i disse to institusjonene er tenkt å representere innenfraperspektivet. Formuleringen «innenfra» er tenkt å skulle angi en posisjon i forhold til lovgivningen - NAV er et organ som er satt til å forvalte et regelverk som er gitt i form av formell lov, rundskriv og eventuelle andre styringssignaler. Saksbehandlere opererer også «på innsiden» i den forstand at de i sin arbeidshverdag regelmessig opplever å skulle håndtere møter mellom klienter og regler. De deltar i avgjørelsesprosesser og er satt til å utvise faglig skjønn, men har ikke selv mulighet til å forandre eksisterende rammer, og må operere innenfor rammene satt av myndigheter over dem i et hierarki. I forholdet til klientene har disse personene likevel reell makt, nettopp gjennom utøvelsen av sitt faglige skjønn, og er i en posisjon der de på fellesskapets vegne er satt til å treffe beslutninger av stor betydning for enkeltklientenes liv. For å få innsikt i denne gruppens erfaringer, holdninger og opplevelser var kvalitative intervjuer en verdifull metode, spesielt fordi saksbehandlingen er unntatt offentlighet og dermed ikke kunne vært gjort tilgjengelig for meg ved f.eks observasjon, noe som igjen understreker disses plassering i min kategori innenfra. Informantene ble således erstatningsobservatører²¹, med førstehåndserfaring og kunnskaper på et felt hvor utenforstående ikke har tilgang.

Politikerne er invitert som representanter for lovgiver eller ovenfraperspektivet.

Stortingspolitikere er selvsagt en uensartet gruppe, som består av valgte representanter med svært ulik bakgrunn. Dermed er det ikke helt treffende å beskrive stortingspolitikere som en yrkesgruppe. Likevel representerer de som folkevalgte en av de viktigste institusjonene i

20 Vedeler (2000) s.115

21 Halvorsen (2008) s.137

10

ethvert demokrati. Gitt denne oppgavens tematikk var det selvsagt avgjørende å kunne gjennomføre intervjuer med representanter for «lovgiver».

Formuleringen «ovenfra» er ment å beskrive disses posisjon i forhold til beslutningskompetanse, lovgiver vedtar loven og sitter i en særskilt maktposisjon sammenliknet med de fleste andre aktører i et samfunn. Deres påvirkningsmulighet i forhold til prioritering av hvilke saker som gis offentlig oppmerksomhet er også grunnleggende sett knyttet til posisjonen som her refereres til som «ovenfra».

I utgangspunktet ble politikere som engasjerte seg i stortingsdebatten i 2014 rundt grunnlovsrevisjonen invitert til intervjuer. Da svært få av de som faktisk hadde deltatt i disse diskusjonene, besvarte mine henvendelser, måtte jeg utvide utvalget. Det skjedde ved at jeg sendte invitasjoner til hele stortingsgrupper. Utvalget endte dermed med å bli noe mindre spisset enn først planlagt. Likevel er nå alle sittende partier ved Stortinget representert og er intervjuet med en eller to representanter. De som besvarte henvendelsen, uttrykte alle interesse for fattigdom og uttrykte til dels stort engasjement for temaet, flere omtalte temaet som viktig.

Utenfra-perspektivet er undersøkt ved intervju av en filosof, to forskere og en advokat.

Formuleringen «utenfra» er ment å angi disse personenes posisjon både i forhold til regelverk og menneskene. Yrkesbakgrunnene er altså svært forskjellige og som «gruppe» i mitt utvalg har jeg tenkt på dem som «teoretikere». Disse personene besvarte henvendelsen og har alle publisert egne artikler, rapporter eller undersøkelser om fattigdom. Tanken bak å inkludere dem utvalget var at disse kunne tilføre undersøkelsen et kunnskapsbasert og / eller teoretisk perspektiv basert på deres respektive kunnskaper, erfaringer og fagfelt. «Utenfraperspektivet»

som tildeles disse intervjuobjektene er basert på deres arbeid, som på forskjellige måter observerer henholdsvis retten og samfunnet.

Valget av intervju som metodisk grep, er basert i mitt ønske om å undersøke hvordan loven fortoner seg for «de andre». Jeg har intervjuet personer med svært forskjellig bakgrunn og avstand til reglene på den ene siden, og avstand til menneskene reglene gjelder på den andre.

Midt i dette feltet ligger NAV og barnevernet, som både forvalter, skaper regler og beslutter samtidig som de har tett kontakt med menneskene. Slumstasjonens ansatte treffer menneskene, men har ingen eller svært liten påvirkning på reglene. Politikerne skaper reglene og har i lovgiverrollen en relativt stor avstand til menneskene. Forskerne kan bistå med råd om politikkutforming, men har primært en teoretisk tilnærming og kan sies å ha et distansert forhold til både reglene og menneskene.

11

Vel vitende om alle disse avstandene og posisjonene har jeg valgt å formulere spørsmålene så åpne som mulig. Hensikten har vært å ikke styre intervjuene for mye i en ønsket retning, basert på egne hypoteser, andres teorier eller praksiserfaringer. Jeg har forsøkt å lage spørsmål der jeg selv kan støte på nye svar og bli overrasket over svarene. Mange av spørsmålene korresponderer med mine egne forskningsspørmål som jeg selv undersøker og drøfter i oppgaven. Mange av de intervjuete uttrykte ønske om anonymisering, og jeg har valgt å ikke benytte noen navn i oppgaven. NAV-kontoret har jeg valgt å anonymisere helt, etter uttrykt ønske fra flere av de intervjuete.

Bruken av statistikk er først og fremst tenkt å illustrere hvor mange eller hvor omfattende en del av problemene jeg tar opp er. Kildene er statistikkbanker på europeisk og nasjonalt nivå.

Bruken av sekundærlitteratur er valgt som bakgrunnsteppe for min fremstilling, og de øvrige kildene består av forskningsrapporter, fagbøker og nyhetsartikler.

1.2.3 Presentasjon av Intervjuobjektene

Teoretikere

Her er listen over teoretikere jeg har intervjuet:

 Lars Fredrik Svendsen, født 1970 Forfatter, filosof for Civita og professor i Filosofi ved Universitetet i Bergen. Står bla. bak Civita-notatet «Hva er fattigdom» og flere avisartikler om temaet.

 Tone Fløtten, født 1962: Daglig leder FAFO, sosiolog, forsket bla. på fattigdom, ulikhet og den nordiske modellen.

12

 Ingar Brattbakk, født 1969: Samfunnsforsker, ansatt ved senter for velferds og arbeidslivsforskning. Vitenskapsområde: samfunngeografi. Står bla. bak forskning på

«Tøyenløftet» og rapporten «Hva nå Tøyen?»

 Just Finne, født 1944. Pensjonert advokat. Gjennomførte i samarbeid med Ståle Eskeland en rettshjelpsundersøkelse. Utgav i 1973 Rettshjelp: en analyse og empirisk undersøkelse av tradisjonell rettshjelps muligheter og begrensninger, særlig for folk som lever under vanskelige økonomiske eller sosiale kår.

Slumstasjonen

Frelsesarmeen ble grunnlagt av den britiske presten William Booth i 1865 og er opprettet med fattigdomsbekjempelse som formål. William Booth formulerte at han så på sitt arbeid som en bokstavelig kamp og organiserte en arme med militære titler som general og soldat. ²² I tillegg består Frelsesarmeen av sivilt ansatte uten rang og tittel, samt et stort antall frivillige.

I Oslo driver Frelsesarmeen Slumstasjonen, under mottoet «suppe, såpe og frelse.» «Suppen møter de fysiske behovene, såpen fokuserer på menneskets verdighet og frelsen handler om å formidle Guds grenseløse kjærlighet.»²³ På slumstasjonen snakket jeg med:

 Marianne Nybo, Daglig leder, offiser i 33 år og oberstløytnant

 Lars Braathen, Major og offiser i 25 år

 Jon Kaastad, Sivilt ansatt som sosialarbeider, jobbet for Slumstasjonen i 2 år.

Tidligere arbeidserfaring som prosjektleder i humanitær organisasjon samt privat næringsliv. Utdanning innen statsvitenskap og prosjektledelse.

 Katya Zelenstova, Soldat, arbeidet i Frelsesarmeen i 19 år, hvor av 9 i Norge

 Maren Klungreseth, Sivilt ansatt som veileder, utdannet sosionom, ansatt ved Slumstasjonen i 4 år. Tidligere arbeidserfaring fra barnevernsinstitusjon og bofellesskap.

 Bente Vaage, Soldat, utdannet sykepleier. Ansvar for Home Start, et hjelpetilbud for vanskeligstilte barnefamilier.

22 Merritt (2006)s. 240

23 Frelsesarmeen (u.å)

13 Politikere

På Stortinget snakket jeg med følgende politikere:

 Martin Kolberg, født 1949, representant for Arbeiderpartiet, tidligere statssekretær for A, Ansiennitet 7 år, leder av Kontroll og konstitusjonskomiteen på Stortinget siden 2013.

 Karin Andersen, født 1952, representant for Sosialistisk Venstreparti, ansiennitet 18 år, Andre nestleder:Kommunal- og forvaltningskomiteen, tidligere blant annet medlem av kontroll og konstitusjonskomiteen og kommunalkomiteen.

 Per Olaf Lundteigen, født 1953, representant for Senterpartiet. Medlem av Arbeids- og sosialkomiteen, Kontroll- og konstitusjonskomiteen, Ansiennitet 14 år.

 Ulf Leirstein, født 1973, representant for Fremskrittspartiet, ansiennitet 10 år.

Medlem av justiskomiteen. Tidligere medlem av finanskomiteen, varaordfører i Moss og leder av FpU.

 Geir Jørgen Bekkevold, født 1963, representant for Kristelig Folkeparti, ansiennitet 6 år. Medlem av familie- og kulturkomiteen. Tidligere medem av kontroll og konstitusjonskomiteen og kommunal og forvaltningskomiteen.

 Sveinung Rotevatn, født 1987, representant for Venstre. Aniennitet 2 år. Medlem av arbeids og sosialkomiteen. Tidligere medlem av fullmaktskomiteen.

 Geir Sigbjørn Toskedal, født 1954, representant for Kristelig Folkeparti. Ansiennitet 2 år. Medlem av kommunal og forvaltningskomiteen. Toskedal har siden 1991 representert KrF i kommunestyret i Karmøy i seks valgperioder. Fra 2007 har han også vært fylkestingsrepesentant for partiet i Rogaland

 Kristin Ørmen Johnsen, født 1953, representant for Høyre. Ansiennitet 2 år. Medlem helse- og omsorgskomiteen. Tidligere statssekretær og leder av Buskerud Høyre.

NAV

Det er foretatt 11 intervjuer ved ett NAV-kontor i Oslo. Etter ønske fra flere av de intervjuete har jeg anonymisert både personene og hvilken bydel kontoret ligger under. Presentasjonen av intervjuobjektene er derfor generell og knapp.

De intervjuete tilhører et sosialkontor og arbeider hovedsakelig med barnefamilier. Alle de intervjuete er kvinner. To hadde ikke-vestlig bakgrunn. Flere kom fra andre deler av landet,

14

etter dialekter å dømme. Jeg spurte ikke om informantenes alder, men observerte at aldersspennet var fra midten av 20-årene til midten av 50-årene. Utdanningsbakgrunn ble oppgitt å være sosialfaglig med en overvekt av sosionomutdannede.

Barnevernet

Det er gjennomført intervju med 2 barnevernsansatte, begge kvinner. Den ene i øvre ledersjikt og den andre fra et underordnet saksbehandlernivå. Disse har også bedt om total anonymisering. Utdanningsbakgrunn ikke oppgitt

1.2.4 Struktur: den videre fremstillingen Kapittel 1 Innledning

Kapittel 2 En norsk fattigdom: Dette kapittelet presenterer ulike definisjoner og tilnærminger til hva fattigdom er.

Kapittel 3 Hvilke plikter har staten overfor de fattige? Dette kapittelet inneholder en gjennomgang av regelverk i Grunnloven og menneskerettsloven.

Kapittel 4 Er pliktene overholdt i nasjonal lovgivning? Dette kapittelet undersøker sosialtjenesteloven og hvorvidt reglene gjennomgått i kapittelet forut er gjennomført i vanlig lov.

Kapittel 5 Gjelder gjeldende rett? Kapittelet undersøker hvorvidt pliktene presentert i de foregående kapitlene gjenspeiles i samfunnet ved en empirisk gjennomgang av praksis i politikken og forvaltningen.

Kapittel 6 Dersom lov så orden? Dette kapittelet innledes med enkelte rettssosiologiske teorier og forsøker å besvare hvorfor loven ikke virker effektivt.

Kapittel 7 Avslutning Kapittelet er viet til betraktninger om hva slags problemer som er avdekket i oppgaven.

Kapittel 8 Coda presenterer et eksempel der fattigdomsbekjempelse hadde ønsket effekt.

15

2 En «norsk fattigdom»?

[…] ettersom vi har blitt rikere, har viljen til å erkjenne at noen er fattige, blitt nesten borte. Uten denne erkjennelsen kan en ikke fjerne fattigdommen. Å la være å bruke betegnelsen fattig er med på å skjule realiteter. (Innst. S nr 222 1999-2000, s 8)

2.1 Hva er fattigdom?

Fattigdom er et normativt og verdiladet ord, det er derfor i denne sammenhengen helt nødvendig å presisere begrepet. Fattigdom vil romme forskjellige betydninger i ulike faglige kontekster og i ulike nasjonale kontekster. Det er et ord som forbindes med og bærer med seg en rekke konnotasjoner og assosiasjoner. Uten å si noe om hva man legger i bruken av ordet, vil det være høyst uklart hvilke premisser de videre resonnementene hviler på. Jeg ser det derfor som helt nødvendig å klargjøre både hva jeg mener med fattigdom, og hvordan det er vanlig å måle fattigdom. Om det i hele tatt finnes personer som kan beskrives som fattige i Norge, avhenger av både definisjonen av begrepet og målbarheten av fenomenet.

Norge er et av verdens rikeste land. Ingen lever for mindre enn 1.90 dollar om dagen.

Verdensbankens internasjonale mål på absolutt fattigdom vil således ikke være relevant for å måle en eventuell norsk fattigdom. I et internasjonalt perspektiv gir det i det hele tatt lite mening å snakke om norsk fattigdom. En norsk fattigdom vil være relativ og vil derfor måtte defineres og måles ut fra relasjoner. Ved å sammenlikne levestandard mellom borgere i landet, vil man kunne avdekke sosiale ulikheter, som i sin tur vil være grunnlaget for å operere med et relativt mål. Målt og definert på denne måten vil en norsk fattigdom således kjennetegnes av en manglende evne til å delta i samfunnets arenaer på lik linje med majoritetsbefolkningen. Et vesentlig trekk ved en slik fattigdom vil være mangel på tilgang til goder som er vanlige i Norge. En slik mangel vil representere en fare for sosial ekskludering.

Eurostat kaller dette AROPE (at risk of poverty or social exclusion). ²⁴

Den britiske sosiologen Peter Townsend definerer fattigdom på følgende måte:

Individuals, families and groups in the population can be said to be in poverty when they lack the resources to obtain the type of diet, participate in the activities and have the living conditions and the amenities which are customary, or at least widely encour- aged or approved in the societies to which they belong. Their resources are so seriously

24 Eurostat (2014)

16

below those commanded by the average family that they are in effect excluded from the ordinary living patterns, customs, and activities²⁵

Fattigdom kan altså bety at man mangler noe, og at mangelen fører til en avstand mellom normal livsførsel og den fattiges. Townsend søkte å utvikle en vitenskapelig måte å sette en grense for fattigdom på, og fokuserte på å avdekke et punkt der lav inntekt utløste risiko for dårligere levekår enn det aksepterte i det gitte samfunn, samt risiko for utenforskap eller sosial eksklusjon. Hva man mangler, eller hvor mye man mangler for å havne i kategorien, vil således endre seg fra samfunn til samfunn. I det norske samfunnet kan man være fattig sammenliknet med andre nordmenn, selv om man har sikret det man trenger for fysiologisk overlevelse.

2.1.1 Inntektsmål som fattigdomsindikator

Et av formålene med å gi fattigdom et presist innhold er ofte at man ønsker å telle hvor mange som kan sies å befinne seg i den gitte kategori, man leter etter en grense eller et punkt som skiller de fattige og de ikke-fattige. Fordi vi ikke har en offisiell fattigdomsgrense i Norge, er det ikke mulig å angi presist hvor mange som er fattige. Et vanlig utgangspunkt for å definere en grense og måle fattigdom i den vestlige verden er likevel EUs og OECDs fattigdomsindikatorer. Disse tar høyde for nasjonale økonomiske variasjoner og er beregnet ut fra medianinntekten i det gitte landet. En husholdning med inntekt under grensene på henholdsvis 50 % (OECD) og 60 % (EU) i mer enn 3 år, vil defineres som fattig etter disse målene.

I 2014 var medianinntekten for alle husholdninger 478 700 kroner.²⁶ 60 % vil utgjøre 287 220 og 50 % 239 500. Det vil ikke være sånn at en person med inntekt etter disse målene må befinne seg i sosial eller økonomisk nød, ei heller vil det automatisk være behov for å treffe tiltak. Den åpenbare svakheten ved å måle og definere fattigdom utelukkende ved en inntektsgrense som avhenger av median, er at det som i realiteten avdekkes er en grad av ulikhet innad i et samfunn. Dersom medianen er høy nok, er det teoretisk mulig at ingen opplever deprivasjon grunnet inntekt.

Et rikt land kan også imidlertid være et dyrt land, og høy medianinntekt må sees i sammenheng med hvilke utgifter som må anses å være ordinære. Disse indikatorene på fattigdom handler om lavinntekt, men tar ikke høyde for individuelle forhold, eksempelvis en

25 Townsend (1979) s. 31

26 Statistisk sentralbyrå (2016)

17

persons gjeldssituasjon eller tilgang på andre goder enn inntekt. Til tross for at vi ikke har en offisiell grense, tar både Statistisk sentralbyrå, politikere, journalister og forskere gjerne utgangspunkt i EU eller OECDs indikatorer når fattigdom er temaet.

Lavinntekt i seg selv behøver ikke å bety fattigdom. I Norge har alle borgere rett på tilgang til subsidierte statlige og kommunale tjenester som tar sikte på utjevning av forskjeller. At utdanning og helsetjenester er tilgjengelig med svært lave egenandeler, tenkes å medføre mindre forskjell mellom fattig og rik. I mange andre land er slike tilbud kostbare og må i stor grad finansieres privat. Lav inntekt i Norge medfører ikke at man har dårligere tilgang på disse godene enn en med høy inntekt.

Det er flere åpenbare svakheter ved utelukkende å legge vekt på inntekt som fattigdomsindikator. Inntekt avdekker riktignok ulikhet, men er ikke et klart mål på materiell nød. Derfor kan et rent inntektsbasert regnestykkke ikke brukes for å beskrive fattigdom. Når noen av landets mest velstående borgere for eksempel, står oppført i offentlige registre med ingen inntekt, sier det selvsagt ingenting om den totale ressurssituasjonen. Dersom medianinntekten i Norge skulle ha steget til 2 millioner kroner, ville man etter EU- og OECD- indikatorer ha vært fattig med en inntekt på 50 eller 60 prosent av dette tallet.

Konsekvensen av å bare legge inntekt til grunn dersom man skal peke ut de fattige kan dermed få absurde utslag i teorien. Det er ikke dermed sagt at det ikke er sammenheng mellom ulikhet og fattigdom, men inntekt er ikke alene tilstrekkelig som indikator.

2.1.2 Levekår som fattigdomsindikator

Levekårsfattigdom er en annen måte å definere fattigdom på enn inntektsfattigdom. Dårlige levekår kan arte seg i form av betalingsproblemer, liten arbeidstilknytning, dårlige sosiale nettverk, dårlig helse samt boligproblemer. Man «telle[r] problemer i stedet for

kroner»,²⁷ når man snakker om levekårsfattigdom. De to ulike kategoriene henger allikevel til en viss grad sammen, da lav inntekt gjerne kan medføre dårligere levekår. Velferdsforskerne Mack og Lansley beskriver fattigdom som “an enforced lack of socially perceived necessities”²⁸ Fattigdom indikeres altså av en ikke-valgt (enforced) mangel på nødvendige levekårsgoder.

27 Normann (2009) s. 21

28 Mack and Lansley (1985) s. 39

18

Levekårsfattigdom blir en utelukkende relativ måte å se på fattigdom på, og den bærer i seg et iboende subjektivt element. Det er de som opplever seg selv og sine levekår som dårligere enn de andres, som er de fattige. Ulempen med å bruke levekår som eneste indikator eller definisjon på fattigdom, er at det er vanskelig å si helt presist om fattigdommen er årsaken til de dårlige levekårene.

2.1.3 Forbrukspakke

En alternativ måte å definere en relativ fattigdom på, er å ta utgangspunkt i en forbrukspakke.

Denne kan settes sammen av varer og tjenester det må anses som vanlig å ha tilgang til.

Statens institutt for forbruksforskning (SIFO) har utarbeidet slike referansebudsjetter for et nøkternt forbruk. Man kan tenke seg en måte å diagnostisere fattigdom på, ved sette opp et enkelt regnestykke over nøkterne utgifter, og se om disse kan dekkes ved hjelp av inntekten alene. SIFO fører statistikk over forbrukeradferd i Norge. Med utgangspunkt i dette materialet kan man bestemme hvilke goder det er vanlig å ha tilgang på i Norge. I tall vil en tenkt familie med 4 medlemmer, to voksne og to barn ifølge SIFO referansebudsjett, trenge 20 234 kroner i måneden etter at boutgifter er betalt. En slik definisjon vil få et absolutt preg, i den forstand at befolkningen deles i to: de fattige er de som ikke har midler til å betale forbrukspakken, og de ikke-fattige er de som har nok til denne.

Kanskje er SIFO den beste kilden å ta i bruk for å undersøke om en person mangler økonomiske midler til å delta i samfunnet på linje med andre. Hvis økonomien din ikke kan ordnes i et budsjett som SIFO presenterer, er det grunn til å tro at du kan falle inn i AROPE kategorien som er beskrevet ovenfor. USA opererer med en gitt fattigdomsgrense oppgitt i en sum som oppdateres hvert år. Grensen er satt på bakgrunn av en forbrukspakke som tar utgangspunkt i forskningen til Mollie Orshansky fra 1960-tallet. Hun utarbeidet fattigdomsgrensen ved å beregne en «economy food plan» der forutsetningen er at en tredjedel av inntekt gikk til matvarer. Der en familie nådde grensen for det rimeligste alternativet av matvarer som en tredjedel av sin totale inntekt, satte hun grensen for fattigdom.²⁹ En fordel med å definere en grense for fattigdom ut fra en forbrukspakke, er at det er enkelt å formulere presise statistikker. Problemet blir å finne frem til akkurat hvilke goder som må regnes som vanlige eller nødvendige.

29 Fisher (2008)

19 Månedlige utgifter for hele husholdet

Utgiftene forutsetter en husholdning på 4 personer:

 Person 1: Mann 20 til 50 år.

 Person 2: Kvinne 20 til 50 år.

 Person 3: Gutt 10 til 13 år.

 Person 4: Jente 6 til 9 år.

Individspesifikke utgifter

Mat og drikke 7 256

Klær og sko 2 224

Personlig pleie 1 392

Lek og mediebruk 3 232

Reise (kollektivt) 2 070

Spedbarnsutstyr 0

Sum 16 174

Stordriftsfordel 20 % reduksjon Husholdsspesifikke utgifter

Andre dagligvarer 550

Husholdningsartikler 600

Møbler 610

Mediebruk og fritid 2 300

Bil (drift og vedlikehold) 0

Barnehage 0

Aktivitetsskole (SFO) 0

Sum 4 060

Totalt summert månedlig forbruk for hele husholdningen 20 234 Kilde: SIFO¹

20 2.1.4 «Capability approach».

Amartya Sen definerer fattigdom som å mangle det man trenger for å leve i et samfunn. Å leve er da noe annet og noe mer enn å overleve, kapabilitetsinnfallsvinkelen innebærer at man er inkludert, bidrar og deltar i samfunnslivet.³⁰Sens modell peker ut de fattige som personer som lider under en kapabilitetsmangel, som skyldes en ressursmangel.

FNs utviklingsprogram benytter Sens tilnærmingsmåte og definerer fattigdom som en mangel på muligheter og valg:

It is in the deprivation of the lives people lead that poverty manifests itself. Poverty can mean more than a lack of what is necessary mean the denial of opportunities and choic- es most basic to human development-to lead a long, healthy, creative life and to enjoy a decent standard of living, freedom, dignity, self-esteem and the respect of others. For policy-makers, the poverty of choices and opportunities is often more relevant than the poverty of income, for it focuses on the cause of poverty and leads directly to strategies of empowerment and other actions to enhance opportunities for everyone.³¹

Det er imidlertid problematisk å benytte Capability approach for å definere hvem de fattige er, uten å også ha definert hvilke kapabiliteter som skal regnes som grunnleggende. Men innfallsvinkelen kan synes å romme elementer av både inntekt, levekår og forbrukspakketenkning og er en tilnærmingsmåte til fattigdom som totalt sett fremstår som lite snever, om enn vanskelig å uten videre undersøke empirisk.

2.1.5 Internasjonale målemetoder: HDI og MPI

FNs utviklingsprogram (UNDP) lanserte i 1990 en målemetode som tok sikte på å danne et komplett bilde av et lands velstandsnivå, kalt Human Development Index (HDI) ³²

Denne måler flere faktorer enn inntekt, og vektlegger blant annet forventet levealder og utdanningsnivå, samt levestandard (basert på inntektsmål)

30 Sen (1987)

31 United Nations Development Programme (1997) s.5

32 United Nations Development Programme (2016)

21 Bilde: UNDP³³

UNDP lanserte i 2010 en ny målemetode kalt Multidimentional Poverty Index (MPI)³⁴ MPI måler de samme indikatorer som HDI (helse/utdanning/levestandard), men har flere underkategorier. MPI blir brukt i forsøket på å avdekke både hvilke mangler (indicators) og hvor mange av kategoriene det mangles fra. Dersom noen mangler fra mer enn en kategori, (dimension) betegnes de som multidimensjonalt fattige. Hver av indikatorene er gitt en vekting som er ment å beskrive hvor alvorlig problemet er (intensity of poverty). Videre er målet for levestandard etter MPI ikke basert utelukkende på inntekt, men undersøker hvorvidt man har tilgang på en rekke goder. MPI kan benyttes som målemetode også i nasjonal kontekst, ved å benytte indikatorer og vekting av disse, som passer med det samfunn man undersøker.

Bilde: UNDP³⁵

2.1.6 Fra intervjuene: Hva er fattigdom?

Ettersom det finnes så mange ulike tilnærmings- og forståelsesmåter, var jeg nysgjerrig på hvilke definisjoner mine informanter ville legge til grunn. Hensikten med dette spørsmålet var altså at intervjuobjektene selv skulle definere for meg hva de forsto med begrepet. På forhånd var min hypotese at svarene ville dreie seg om beskrivelser og eksempler. Responsen rommet imidlertid mange nyanser og bygget på både konkrete erfaringer og ga rom til mer abstrakte kategorier.

33 United Nations Development Programme (2016)

34 United Nations Development Programme (2016)

35 United Nations Development Programme (2016)

22 Slumstasjonen:

Personene ved Slumstasjonen var blant de første jeg intervjuet. Alle de ansatte på Slumstasjonen virket ved begynnelsen av intervjuet spente på situasjonen, og begynte svaret på spørsmålet ved å vise til offisielle statistiske definisjoner, som om de ønsket å vise at de

«visste svaret» på spørsmålet. Det er kjent at intervjuobjekter forsøker å finne ut av hva intervjueren ønsker å høre.³⁶ Etter litt småprat frem og tilbake, sank imidlertid skuldrene, og et typisk utsagn var:

-Fattigdom er å være ekskludert på grunn av dårlig økonomi og derfor vanskelig livssituasjon.

Slumstasjonens ansatte definerer fattigdom som sosial eksklusjon og vurderer de personer som trenger Slumstasjonens hjelp som fattige. Fremfor alt vektla de barnas betingelser og levevilkår. De har et særlig fokus på at barn som ikke opplever å kunne delta i de samme sosiale forum som andre barn, som f.eks. ikke har råd til deltagelser på viktige arenaer som idrett, fritidsinteresser, spill og datamaskiner. Disse barna trenger støtte og hjelp for å hindre at de opplever seg som annerledes og mindre verdt enn andre barn på en annen måte enn den hjelpen til matvarer, klær og bruksgjenstander som Slumstasjonen kan gi.

Politikerne:

Intervjuene med stortingspolitikerne foregikk på deres respektive kontorer på stortinget. At travle stortingsrepresentanter tok seg tid til å sette seg ned med en masterstudent og med innlevelse og interesse svare på spørsmålene, oppfatter jeg som et stort privilegium. Kanskje er dette en spesiell styrke ved det norske parlamentet; til tross for den åpenbare avstanden mellom statusen som makthaver og student, bar ingen av samtalene preg av dette.

Politikerne hadde en rekke forståelser av fattigdom, og til sammen som gruppe vektla de psykologiske, økonomiske, demokratiske, juridiske og sosiologiske faktorer som det avgjørende ved fattigdom. En av de mest erfarne politikerne i utvalget beskriver fattigdom slik:

-Fattigdom er å stå utenfor fellesskapet. Vi har bygd en samfunnsstruktur som går ut på at alle skal ha like rettigheter og like muligheter og at vi er likeverdige.

36 Newton (2010) s. 5

23

Fattigdom representerer etter dette sitatet en posisjon der den fattige står utenfor og ikke deltar. I dette utsagnet gjenfinnes bekymringen fra Slumstasjonen om utenforskap, men her med en henvisning til de politiske og demokratiske idealene om likhet i rettigheter og likhet i muligheter som innholdet i eller ekvivalensen til borgernes likeverd.³⁷

I et annet intervju fikk jeg et svar som var av en annen art:

-Fattigdom er relativt når det gjelder hvilket samfunn, hvilken kultur og hvilke verdier det er snakk om. I dagligtalen vil fattigdom være å ikke ha midler til å dekke nødvendige behov.

I kontrast til det forrige utsagnet, forsto jeg denne informanten dithen at vedkommende holdt det åpent hva fattigdom er ved å bruke termen «relativt». Jeg merket meg at, i motsetning til andre intervjuobjekter, vedkommende ikke kom med konkrete eksempler på fattigdom. Som jeg redegjorde for ovenfor, er fattigdom angitt relativt, eller mer presist relasjonelt, definert ut fra medianinntekten i et område. Det er interessant at denne politikeren brukte terminologien

«i dagligtalen vil fattigdom være å ikke ha midler til å dekke nødvendige behov».

Vedkommende henviser altså til «dagligtalen» som kilde til egen forståelse.

Enkelte av intervjuobjektene tar ikke stilling til hva fattigdom er, noen avstår fra å definere i det hele tatt

-Fattigdom er et veldig krevende uttrykk. Jeg er tilhenger av et egalitært samfunn og ønsker mest mulig like muligheter til et godt liv. I praktisk politikk er det skjønnsmessig hvordan man definerer og skiller fattig fra ikke-fattig.

En forståelse av fattigdom som dukket opp ble presentert som helt subjektiv:

-Når du føler deg fattig, så er du fattig .

Denne tilsynelatende psykologiske forståelsen bygger på en type retorisk figur som vi kjenner igjen fra utsagn som «cup er cup», det retorikken kaller pleonasme, altså en smør på flesk formulering. Argumentet beveger seg også lynraskt fra persepsjon til essens. Dette oppfattet jeg som en måte å spille spørsmålet tilbake til meg som intervjuer, slik at jeg måtte si meg

37 John Rawls er den politiske og juridiske tenkeren nærmest knyttet til denne tanken i moderne tid. Se Rawls (1971)

24

enig. Det er tydelig at det bildet som fremheves av fattigdommen er en subjektiv tilstand med emosjonelle trekk.

Enkelte svarte med å sette opp kriterier for den fattiges liv og definerte fattigdom og de fattige ved utsagn som:

-I Norge vil fattigdom være personer som sliter med å få endene til å møtes etter at de har gjort sitt beste og uten at de lever over evne.

Som vordende jurist er dette siste utsagnet spesielt interessant, fordi det inneholder noen forbehold av moralsk karakter. For å regnes som fattig etter dette utsagnet, stilles det krav til at man har «gjort sitt beste» og «ikke lever over evne». Jeg tolker at dette utsagnet bærer med seg forestillingen om «den verdig trengende» , en fattigdomsforståelse med røtter tilbake til middelalderen, og som blant annet gjenfinnes i Magnus Lagabøters landslov i Norge.³⁸ Slike forbehold, krav eller betingelser har ikke nå lenger noe motstykke i loven, som i nyere tid ikke skiller mellom årsaken til fattigdommen og rettigheter som utløses når personen ikke har økonomiske midler til å ivareta sine behov. Alle disse uttalelsene illustrerer med all mulig tydelighet hvor komplisert det er å bestemme hva fattigdom er og hvor krevende det i sin alminnelighet er å gi en dekkende definisjon.

NAV-ansatte:

Intervjuene av NAV-ansatte foregikk ved at jeg ble invitert til et sosialkontor, og fikk gjennomføre intervjuer med alle som arbeidet ved kontoret i løpet av en formiddag. Jeg ble tatt i mot av en kvinne i lederstilling ved kontoret, som introduserte meg til hver enkelt medarbeider. De NAV-ansatte svarte ved flere anledninger nokså likt på spørsmålene, noe jeg forestiller meg kan henge sammen med at utdanningsbakgrunnen og eventuelt også en form for kultur som kan oppstå mellom kollegaer, som møter liknende problemstillinger og forholder seg til et regelverk som skal forvaltes med et bestemt mål. På spørsmålet om hva fattigdom er, fikk jeg mange beskrivelser og eksempler Jeg siterer i det følgende noen utsagn som er representative for de NAV-ansatte jeg snakket med:

-Jeg kan se fattigdommen ganske tydelig i forhold til økonomi og begrensninger når det gjelder klær, aktiviteter og alt som koster penger.

38 Hvinden (2001) s. 8

25

-Fattigdom kan egentlig være ganske mye, det folk først tenker er jo penger og ting.

Fattigdom kan også handle om det emosjonelle i familien. Det er et begrep som er ganske vidt.

-Man tenker gjerne lite økonomiske midler, men det kan være fravær av andre ressurser.

NAV gir eksempler som går ut på at de fattige mangler noe, eller er deprivert i en eller annen forstand. De begynner alle med å si noe om økonomi eller penger, men understreker at manglene går utover rent materielle og økonomiske kategorier. Jeg oppfattet at mange av de NAV-ansattes møter med de fattige nettopp dreide seg om utbetalinger av penger. Så det kan godt være at de startet med den fattigdommen de anså at de møtte eller kunne gjøre noe med, mende pekte også på at det finnes en rekke andre faktorer som både kan være årsak til, eller konsekvens av mangel på penger.

Teoretikerne

Intervjuene med denne gruppen er foretatt ved å besøke deres respektive arbeidsplasser og ett telefonintervju. Det mest utpregede ved disse intervjuene var at teoretikerne svarte raskt og uten «tenkepauser». Svarene var også klare og konsise på en måte som vitnet om erfaring og oversikt over feltet. Flere ganger under intervjuene ble spørsmålene også «snudd» over på meg som intervjuer, der jeg ble bedt om å presisere eller ta stilling til begreper og prinsipielle spørsmål. Dette medførte at intervjuene tok mer form av samtale enn jeg var forberedt på. En av informantene definerte fattigdom slik:

-Fattigdom er mangel på noen grunnleggende ressurser som kan påvirke økonomi, sosial deltakelse og aktivitet. Det er rett og slett mangel på noen verktøy for å delta i samfunnet.

En annen tok stilling til spørsmålet ved å peke på at fattigdom kan være så mangt:

-Det hadde vært fint om man kunne angi en kort og grei definisjon som kunne angi nødvendige og tilstrekkelige betingelser for begrepet, sånn at vi kunne si at ‘X er fattig hvis og bare hvis disse gitte kriteriene er oppfylt.’ Så enkelt er det ikke, blant annet fordi fattigdom kan anta så mange ulike former.

Teoretikerne jeg snakket med problematiserer at det ikke finnes en enhetlig definisjon og forholder seg pragmatisk og problematiserende til spørsmålet. De tyr til modale utsagn, de bruker ord som «kan» og «kunne» i stedet for «er» eller «være», slik spørsmålet inviterer til.

Noen tyr til et sett av vitenskapelige metanormer, som at forklaringer skal kunne være

26

universelle og allmenne,³⁹ og når fattigdom er et fenomen som ikke lar seg bringe på formel, så er det noe som gjør fattigdom vanskelig for dem som forskere.

Oppsummering

Alle intervjuobjektene gjør forsøk på å svare på spørsmålet, men flere oppgir at de synes det er vanskelig. Eksemplene som trekkes fram er først og fremst rettet mot OECD eller EUs indikatorer på lavinntekt. I flere av intervjuene trekkes skillet mellom relativ og absolutt fattigdom fram. Flere uttaler at det sikkert finnes en offisiell definisjon, men at de ikke kjenner innholdet i denne. Mange av de intervjuete viser til det de kaller «den offisielle fattigdomsgrensen». I flere av intervjuene sier intervjuobjektene at er i tvil om de vet hva som er riktig svar. Svarene intervjuobjektene gir, dreier seg både om at fattigdom er relativt til samfunnet rundt, men også at opplevelsen av å mangle noe eller oppleve nød er betinget av individuelle forskjeller i andre ressurser og nettverk, samt i hvilken grad man er fattig over en kort eller lengre tidsperiode. Det ble raskt klart at spørsmålet er relativt vanskelig å besvare.

Noen av intervjuobjektene svarte med å gi eksempler, slik jeg hadde forventet. Men flere av dem jeg intervjuet svarte med henvisning til idealer, normer eller definisjoner. Intervjuene brakte fram et mer mangefasettert bilde av fattigdom enn jeg hadde tenkt på forhånd. Noen av dem jeg intervjuet svarer med henvisning til mer omfattende samfunnsprosesser, andre legger vekt på enkeltindividers situasjon i svarene sine. Dette siste kunne man forvente, ettersom en som møter fattige gjennom sitt arbeid hver dag, vil ha andre erfaringer enn forskere eller politikere som har et ansvars- og arbeidsområde på et mer overordnet nivå.

2.1.7 En fattigdomsdefinisjon

Det finnes altså ulike definisjoner av hva fattigdom er. Fattigdom måles og beskrives på forskjellige måter i ulike kontekster. I det videre har jeg forsøkt å benytte innsiktene fra de ulike tilnærmingsmåtene. Siden det er situasjonene til fattige i Norges som interesserer meg her, har jeg valgt å anvende begrepet fattigdom om: situasjonen til en person som ikke bare har lav inntekt over tid, men der den totale ressurssituasjonen også har som konsekvens at vedkommende uønsket har vesentlig dårligere muligheter og levekår enn normalbefolkningen.

Jeg benytter ordet «uønsket» for å indikere en avgrensning mot mennesker som av ulike årsaker ønsker å leve «annerledes» og selv kan komme seg ut av en situasjon med lav inntekt uten hjelp. Jeg kunne benyttet formuleringen «påtvunget» for å avgrense, men finner denne lite nøytral og åpen for fortolkninger angående årsaker og plassering av skyld. En annen mulig formulering vil være «ikke-selvvalgt.» Problemet knyttet til denne siste formen for

39 Se f.eks. Merton (1973)