konsekvensutredning Sammenhengen mellom plan- og

(1)

Sammenhengen mellom plan- og bygningsloven og forskrift om

konsekvensutredning

Tromsø 16. november 2016

Fredrik Holth Dosent

NMBU

(2)

Jussen som styringsmiddel

• Pendelen svinger:

• Fra lovgiverfokus på bærekraftig utvikling tilbake til fokus på vekst?

• Diskusjonen i Danmark:

• Kortere høringsfrister

• Styrking av næringsvirksomhet i planleggingen

• Bygging i strandsonen

Norges miljø- og biovitenskapelige universitet

Utredning 2

(3)

Jussen som styringsmiddel

• Pbl. kan omtales som en prosesslov:

• Loven likestiller alle arealinteresser og determinerer ikke løsningen ved arealkonflikter, men:

–Oppstiller rammer for forvaltningens skjønn

• Hvilke hensyn som skal tas i betraktning

• Hvilke arealformål som kan anvendes

• Hvilke hensynssoner som kan fastsettes

• Hvilke planbestemmelser som kan brukes

–Oppstiller omfattende saksbehandlingskrav.

• Varsling, planprogram, KU

(4)

Juridiske virkemidler

• Plan- og bygningsloven :

– oppstiller rammer for skjønnet.

– oppstiller krav til saksbehandlingen.

– gir mulighet for kontroll og overprøving

• Her ligger skillet mellom juss og "politikk" i arealforvaltningen:

Utredning 4

Juss "Politikk"

Er saksbehandlingsreglene fulgt? Verdsetting av interesser Er hensyn som vektlegges

saklige?

Prioritering mellom interesser

Korrekt vurdering av faktum?

Er rettslige vilkår for å treffe vedtak oppfylt?

Om tillatelse skal gis eller ikke

Er vilkårene saklige? Om det skal settes vilkår Overprøving og kontroll

(5)

Husebysaken Rt-2009-661:

(6)

Husebysaken Rt-2009-661:

• «Sammenholdt med de interesser som skal ivaretas gjennom reglene om konsekvensutredning, og den

komplekse utredningsprosessen det der legges opp til, vil veien frem til ugyldighet derfor kunne være kort når

saksbehandlingsfeilen består i manglende eller mangelfull konsekvensutredning.»

Utredning 6

(7)

Forslag - Sanksjoner

• § 32-8a. Overtredelsesgebyr ved brudd på regelverket om konsekvensutredning

• Overtredelsesgebyr kan ilegges den som forsettlig eller uaktsomt bryter

bestemmelser om konsekvensutredninger gitt i eller i medhold av denne lov.

• Overtredelsesgebyr for overtredelse av bestemmelser om

konsekvensutredninger ilegges av ansvarlig myndighet. Dersom ansvarlig myndighet samtidig er forslagsstiller, ilegges overtredelsesgebyr av

Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

• Den som har overtrådt bestemmelsene skal varsles særskilt før

overtredelsesgebyr vedtas, og gis anledning til å uttale seg innen en frist som ikke skal være kortere enn 3 uker. Forhåndsvarsel skal gis skriftlig.

• Overtredelsesgebyr tilfaller staten. Oppfyllelsesfristen er 4 uker fra vedtaket ble truffet, med mindre annet er fastsatt i vedtaket.

• Departementet kan i forskrift om konsekvensutredninger gi nærmere regler om gjennomføring av denne bestemmelsen.

(8)

Utredning - Tre kategorier prosessregler

1) Forvaltningslovens generelle krav

2) Særlovgivningens spesielle krav

- Energilov, minerallov, kulturminnelov, naturmangfoldlov osv.

3) Plan- og bygningslovens bestemmelser om utredning av planer og tiltak – konsekvensutredninger.

Utredning 8

(9)

Forvaltningsloven § 17

«Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.»

• Forvaltningens utredningsansvar.

• "så godt opplyst som mulig" kan ikke tas på ordet.

–Tolkes konkret i den enkelte sak.

–Jo større skadepotensial, desto strengere utredningskrav.

• Et rettslig krav som kan overprøves av domstolene.

• Alene er kravet utilstrekkelig i arealsaker hvor

konsekvensene er usikre, skjulte, kumulative og rammer tredjepartsinteresser.

(10)

Særlig om naturmangfoldlovens utredningskrav

• Miljørettslige prinsipper er nytt virkemiddel i miljøretten.

• Et defensivt virkemiddel – aktualiseres først når man står overfor en konkret miljøtrussel.

• Nml. § 7:

– Prinsippene i §§ 8 til 12 skal legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet, herunder når et

forvaltningsorgan tildeler tilskudd, og ved forvaltning av fast eiendom. Vurderingen etter første punktum skal fremgå av beslutningen.

• Sektorovergripende retningslinjer.

• Avgjør ikke løsningen på interessekonflikter.

– Ingen rettslig skranke, men:

• Krav til forvaltningens kartlegging, vurdering og begrunnelse.

Utredning 10

(11)

Fra Sivilombudsmannen

• Manglende vurdering etter naturmangfoldloven i sak om oppføring av reinsperregjerde

• 18. februar 2013 (sak 2011/1327)

• Landbruks- og matdepartementets godkjenning av oppføring av reinsperregjerde etter reindriftsloven § 24 inneholdt ingen vurdering etter naturmangfoldloven. A har på denne bakgrunn klaget vedtaket inn for ombudsmannen.

• Departementet har hevdet at vurderingene «rent faktisk» ble gjort i konsekvensutredningen og to tilleggsutredninger i saken og har derfor ansett vedtaket som gyldig. Det har imidlertid

ikke vist til spesifikke deler av utredningene som helt eller

delvis kunne tenkes å erstatte vurderingene som skulle ha blitt gjort etter naturmangfoldloven. Departementet må videre selv foreta vurderingene etter naturmangfoldloven. Jeg er på denne bakgrunn kommet til at departementet må foreta en ny

vurdering av vedtakets gyldighet.

(12)

Hva er konsekvensutredninger?

• Konsekvensutredninger kan defineres som: «en

systematisk kartlegging og vurdering av en plan eller et tiltaks konsekvenser».

• Inkluderer hele prosessen og alle faktorer som bringer frem informasjon, herunder:

– varsling, høring, medvirkning og faktiske undersøkelser.

• Ordet «konsekvensutredning» brukes som betegnelse på både prosessen og på det fysiske dokumentet.

Utredning 12

(13)

Hvorfor har man bestemmelser om konsekvensutredninger?

• Få «materielle» krav i miljørettslig lovgivning.

– Fullmaktslover.

– Spørsmål om, og evt. hvor og hvordan, et naturinngrep skal gjennomføres er i all hovedsak et politisk spørsmål.

– Desto viktigere med saksbehandlingskrav som sikrer kunnskap om konsekvensene.

• Miljøkonsekvenser er usikre, langsiktige og rammer mange.

• Miljøet kan ikke tale sin egen sak.

• KUF § 1 (2): «Formålet med bestemmelsene om

konsekvensutredninger (KU) er å sikre at hensynet til miljø og samfunn blir tatt i betraktning under

forberedelsen av planer, og når det tas stilling til om, og

(14)

Bakgrunn

• Regler om KU kom som en reaksjon på mangeårig rasering av naturen uten tilstrekkelig kunnskap om konsekvensene.

• I USA: National Environmental Policy Act innførte KU i 1970.

• I EU: Direktiv i 1985 som satte minstekrav for medlemsstatene.

–Norge er bundet gjennom EØS-avtalen og

implementerte direktivet gjennom forskrift av 1990.

Utredning 14

(15)

Regelverk

• Plan- og bygningsloven kapittel 4 og 14:

–Kapittel 4: KU for arealplaner.

–Kapittel 14: KU for tiltak unntatt fra reguleringsplan, samt visse verneplaner etter naturmangfoldloven. Det er primært energitiltak som faller inn under kapittel 14.

• Langt mer utfyllende regler i to forskrifter (KUF):

–Plan-KUF: Utfyller og supplerer pbl. kapittel 4.

–Tiltaks-KUF: Utfyller og supplerer pbl. kapittel 14.

(16)

Når skal en plan

konsekvensutredes?

• Utgangspunkt i pbl. § 4-2:

–«For regionale planer og kommuneplaner med

retningslinjer eller rammer for framtidig utbygging og for reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, skal planbeskrivelsen gi en

særskilt vurdering og beskrivelse -

konsekvensutredning - av planens virkninger for miljø og samfunn.»

• Overordnede planer skal alltid underlegges KU:

–Regionale planer og kommuneplanens arealdel.

–Men kun der det er tale om tilrettelegging for ny utbygging.

Utredning 16

(17)

Når skal en plan

konsekvensutredes?

• Reguleringsplaner:

–Der planen «kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn».

• Her er det virkningskriteriet som er avgjørende.

• Legg merke til:

–«kan få». Et føre-var-prinsipp.

–Et vesentlighetskrav.

–Gjelder både overfor miljø- og samfunnsinteresser.

• Hvordan kan man på forhånd avgjøre om en plan vil kunne medføre vesentlige virkninger?

–Detaljerte regler i KUF.

Utredning 17

(18)

Når skal en plan

konsekvensutredes?

• KUF skiller mellom planer som:

–alltid skal pålegges KU-plikt –kan pålegges KU-plikt

–ikke pålegges KU-plikt

• KUF § 2: Lister opp hvilke planer som alltid skal pålegges KU-plikt, blant annet:

–Overordnede planer for utbygging

–Reguleringsplaner større enn 15 dekar

–Reguleringsplaner for tiltak nevnt i vedlegg I.

Utredning 18

(19)

Forslag til forskriftsendring

• § 4 Planer og tiltak som alltid skal konsekvensutredes Følgende planer og tiltak skal alltid konsekvensutredes:

• a) Planer etter plan- og bygningsloven som fastsetter rammer for tiltak i vedlegg I og vedlegg II, jf. regional plan etter loven § 8-1, kommuneplanens arealdel etter loven § 11-5 og områderegulering etter loven § 12-2.

• b) Reguleringsplaner etter plan- og bygningsloven for tiltak i vedlegg I. Dette gjelder ikke for reguleringsplaner der det konkrete tiltaket er

konsekvensutredet i en tidligere plan og der reguleringsplanen er i samsvar med denne planen.

• c) Tiltak i vedlegg I som behandles etter annen lov enn plan- og bygningsloven.

• d) Planer og programmer etter annen lov enn plan- og bygningsloven som fastsetter rammer for tiltak i vedlegg I eller II, og der planen eller programmet vedtas av et departement.

(20)

Planer som skal vurderes nærmere

• § 3.Planer som skal vurderes nærmere

• Følgende planer skal vurderes etter vedlegg III;

• a) områdereguleringer som innebærer andre vesentlige endringer av kommuneplan enn angitt i § 2 bokstav d,

• b) detaljreguleringer på inntil 15 dekar som innebærer endringer av kommuneplan eller områderegulering,

• c) reguleringsplaner for tiltak i vedlegg II.

• Bokstav c gjelder ikke reguleringsplaner der konsekvensene av det konkrete tiltaket er tilfredsstillende utredet på overordnet plannivå og der reguleringsplanen er i samsvar med overordnet plan, eller

detaljreguleringer som er i samsvar med områdereguleringer behandlet etter forskriften.

Utredning 20

(21)

Forslag til forskriftsendring

• § 5 Planer og tiltak som skal konsekvensutredes dersom de kan få vesentlige virkninger

• Følgende planer og tiltak skal vurderes etter kriteriene i vedlegg III og konsekvensutredes dersom de kan få

vesentlige virkninger for miljø og samfunn:

• a) Reguleringsplaner for tiltak i vedlegg II. Dette gjelder ikke for reguleringsplaner der det konkrete tiltaket er konsekvensutredet i en tidligere plan og der

reguleringsplanen er i samsvar med denne planen.

• b) Tiltak i vedlegg II som behandles etter annen lov enn plan- og bygningsloven.

(22)

Utredning 22

Planer som ikke pålegges KU-plikt

• Forvaltningsloven § 17 – en sikkerhetsventil?

–«Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.»

• Hvor langt rekker utredningsplikten for planer som ikke pålegges KU?

• Gruvesak i Sør-Varanger (sak 2008/961):

– Ble i tråd med reglene gitt konsesjon uten krav om KU.

– Svak utredning av virkningene for reindriften.

– Myndighetene mente de ikke har hjemmel til å pålegge utredningskrav tilsvarende KU.

• Sivilombudsmannen:

– På bakgrunn av § 17 har forvaltningen plikt til å gjennomføre en utredning av konsekvensene for reindrift. Om man kaller dette en

«konsekvensutredning» eller ikke, har mindre betydning.

(23)

Sivilombudsmannen sak 2008/961

• «Under saksforberedelsen her har departementet fremholdt at det ikke har hjemmel til å iverksette en konsekvensutredning i

forbindelse med en konsesjonssøknad, ettersom reglene om konsekvensutredning gjelder behandling etter plan- og

bygningsloven. Utredningsplikten er rettslig forankret i

forvaltningsloven § 17 som må anvendes i lys av bl.a. de forpliktelser Norge er bundet av etter folkeretten, ikke bare når det er tale om

traktatbestemmelser som er gjort gjeldende som norsk rett, men

også i tilfeller der Regjeringen har bundet Norge ved traktat til å følge traktatens regler. Jeg kan vanskelig se at departementet skulle

trenge en ytterligere eller særskilt hjemmel for å gjennomføre en nærmere utredning av konsekvensene ved å gi konsesjon til

gruvedrift etter industrikonsesjonsloven.»

(24)

Virkningene av foreslåtte endringer plan- og bygningsloven (ligger i Stortinget)

• Styrker lovforslagene arealplanene, og dermed arealplanleggingens betydning?

• Styrker lovforslagene den alminnelige

forvaltningsrettslige tanken om at en sak skal opplyses så godt som mulig før vedtak treffes?

• Er lovforslagene tilstrekkelig utredet?

Utredning 24

(25)

konsekvensutredning Sammenhengen mellom plan- og

Sammenhengen mellom plan- og bygningsloven og forskrift om