– avgjørelser om særskilt tilrettelegging

(1)

TILSYNSRAPPORT

Forvaltningskompetanse

– avgjørelser om særskilt tilrettelegging

Frogn kommune – Dyrløkkeåsen skole

16. september 2016

(2)

Innholdsfortegnelse

Sammendrag ... 1

1. Innledning ... 3

1.1 Dyrløkkeåsen skole ... 3

1.2 Lesehjelp til tilsynsrapporten ... 3

2. Om tilsynet med Frogn kommune – Dyrløkkeåsen skole ... 5

2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler ... 5

2.2 Tema for tilsynet... 5

2.3 Om gjennomføringen av tilsynet ... 6

3. Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak ... 8

4. Enkeltvedtak om spesialundervisning ...14

5. Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring ...20

7. Frist for retting av brudd på regelverket ...23

8. Kommunens frist til å rette ...25

(3)

Sammendrag

Tema og formål

Felles nasjonalt tilsyn 2014-17 handler om skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og består av tre områder for tilsyn:

 skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen

 forvaltningskompetanse (som denne rapporten omhandler)

 skolebasert vurdering

Tema for tilsynet på Dyrløkkeåsen skole er forvaltningskompetanse i avgjørelser om særskilt tilrettelegging av opplæringen. Hovedpunkter er:

 generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

 enkeltvedtak om spesialundervisning

 enkeltvedtak om særskilt språkopplæring Gjennomføring

Fylkesmannen åpnet 4. april 2016 tilsyn med forvaltningskompetanse – avgjørelser om særskilt tilrettelegging – ved Dyrløkkeåsen skole i Frogn kommune.

Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner i denne rapporten er basert på skriftlig dokumentasjon, herunder rektors egenvurdering og kopier av tilfeldig utvalgte elevers saksdokumenter.

Forhåndsvarsel og foreløpig rapport ble sendt Frogn kommune og Dyrløkkeåsen skole i brev av 23. august 2016. Frogn kommune har uttalt seg om forhåndsvarselet og den foreløpige

rapporten i brev av 6. september 2016.

I brev av 6. september 2016 har Frogn kommune gitt tilbakemelding på forhåndsvarsel og foreløpig tilsynsrapport. De hadde ingen innvendinger til forhåndsvarselet og er enig i de faktiske forholdene som er beskrevet i rapporten. På bakgrunn av dette har Fylkesmannen kommet til at det ikke er grunnlag for å gjøre endringer i vurderingene og konklusjonene fra foreløpig tilsynsrapport.

Avdekkede lovbrudd

Fylkesmannen har i dette tilsynet vurdert totalt 13 rettslige krav, og vi har i kapitlene 3, 4 og 5 konstatert lovbrudd. Følgende pålegg kan bli aktuelle å vedta:

Kapittel 3: Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

Frogn kommune må sørge for at saksbehandlingen ved Dyrløkkeåsen skole, i saker om spesialundervisning og særskilt språkopplæring, oppfyller forvaltningslovens krav til forhåndsvarsling og enkeltvedtak jf. forvaltningsloven § 16 og §§ 24-27. Frogn kommune må i denne forbindelse se til at:

(4)

 elever og foreldre varsles før det fattes enkeltvedtak om avvik fra ordinært opplæringstilbud

 forhåndsvarslet gjør rede for hva saken gjelder, og gir opplysninger om hvilke

bestemmelser vedtaket bygger på, og hvilke forhold rundt elevens skolesituasjon som er grunnlaget for vedtaket

 enkeltvedtak om særskilt språkopplæring inneholder begrunnelse for vedtaket med henvisning til hjemmelen, faktiske forhold som er lagt til grunn, og hvilke hensyn som er vektlagt

 enkeltvedtak om særskilt språkopplæring inneholder informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og framgangsmåte ved klage

 enkeltvedtak om særskilt språkopplæring inneholder informasjon om retten til å se sakens dokumenter

Kapittel 4: Enkeltvedtak om spesialundervisning

Frogn kommune må sørge for at Dyrløkkeåsen skole ved behov for spesialundervisning oppfyller opplæringsloven §§ 5-1, 5-3 og 5-4, jf. forvaltningsloven § 2 og kapittel IV og V.

Frogn kommune må i denne forbindelse se til at:

 foreldrene/eleven får mulighet til å uttale seg om innholdet i en sakkyndig vurdering før enkeltvedtaket fattes

 enkeltvedtaket inneholder opplysninger om hvilke omfang, innhold og organisering spesialundervisningen skal ha, og kompetansekrav for de som skal gjennomføre opplæringen

Kapittel 5: Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring

Frogn kommune må sørge for at Dyrløkkeåsen skole ved behov for og opphør av behov for særskilt språkopplæring oppfyller forvaltningsloven § 2 og kapittel IV og V og opplæringsloven § 2-8. Frogn kommune må i denne forbindelse se til at:

 enkeltvedtaket inneholder opplysninger om omfanget av opplæringen, hvilke læreplaner eleven skal følge og organiseringen av opplæringen

 det fattes enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring når eleven overføres til den ordinære opplæringen

Status på rapporten og veien videre

I denne tilsynsrapporten er det satt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er 16. desember 2016. Dersom lovbrudd ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Oslo og Akershus vedta pålegg om retting med hjemmel i

kommuneloven § 60 d. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne klages på, jf. forvaltningsloven kapittel VI.

Fylkesmannen gjør oppmerksom på at våre konklusjoner bygger på det konkrete kildematerialet som foreligger, og tar bare utgangspunkt i status på det tidspunktet tilsynsrapporten er datert.

Tilsynsrapporten er avgrenset til tilsynstemaet, og er ikke noen uttømmende tilstandsvurdering av skolens øvrige virksomhet.

(5)

1. Innledning

Fylkesmannen åpnet 4. april 2016 tilsyn med forvaltningskompetanse – avgjørelser om særskilt tilrettelegging ved Dyrløkkeåsen skole i Frogn kommune.

Felles nasjonalt tilsyn 2014-17 handler om skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og består av tre områder for tilsyn:

 skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen

 forvaltningskompetanse (som denne rapporten omhandler)

 skolebasert vurdering

Utdanningsdirektoratet har utarbeidet veiledningsmateriell¹ knyttet til tilsynet, og Fylkesmannen har gjennomført informasjons- og veiledningssamlinger.

Det er kommunen som har det overordnede ansvaret for at kravene i opplæringsloven blir overholdt, jf. opplæringsloven § 13-10 første ledd. Kommunen er derfor adressat for denne foreløpige tilsynsrapporten.

I denne tilsynsrapporten er det satt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er 16. september 2016. Dersom lovbrudd ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Oslo og Akershus vedta pålegg om retting med hjemmel i

kommuneloven § 60 d. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne klages på, jf. forvaltningsloven kapittel VI.

1.1 Dyrløkkeåsen skole

Dyrløkkeåsen skole er grunnskole i Frogn kommune med elever fra 1. til 10. trinn. Det er rundt 470 elever totalt på skolen. Skolen ble grunnlagt i 1998.

1.2 Lesehjelp til tilsynsrapporten

Rapporten har ett kapittel for hvert hovedområde for tilsynet:

 Kapittel 3: Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

 Kapittel 4: Enkeltvedtak om spesialundervisning

 Kapittel 5: Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring Kapitlene 3-5 er delt inn på følgende måte:

 Rettslig krav

 Fylkesmannens undersøkelser

 Fylkesmannens vurderinger

 Fylkesmannens konklusjon

1 http://www.udir.no/regelverk-og-tilsyn/tilsyn/felles-nasjonalt-

tilsyn/forvaltningskompetanse-avgjerder-om-sarskild-tilrettelegging2/

(6)

Der hvor Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, framkommer dette som korreksjonspunkt. I rapportens kapittel 6 Forhåndsvarsel om pålegg om retting er det en oppsummering av alle korreksjonspunkt.

Fylkesmannen har benyttet enkelte forkortelser i denne foreløpige tilsynsrapporten:

 LK06: Læreplanverket for Kunnskapsløftet

 EVS: Egenvurderingsskjema

 PPT: Pedagogisk-psykologisk tjeneste

(7)

2. Om tilsynet med Frogn kommune – Dyrløkkeåsen skole

2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler

Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler jf. opplæringsloven § 14-1 første ledd, jf. kommuneloven kap. 10 A. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er

lovlighetstilsyn jf. kommuneloven § 60 b. Fylkesmannens tilsyn med offentlige skoler er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette.

I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er opplæringsloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt.

2.2 Tema for tilsynet

Temaet for tilsynet er skolens forvaltningskompetanse i avgjørelser om særskilt tilrettelegging av opplæringen. Særskilt tilrettelegging for elever innebærer avvik fra ordinært opplæringstilbud og er enkeltvedtak etter loven.

Hovedpunkter i tilsynet vil være:

 Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

 Enkeltvedtak om spesialundervisning

 Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring

Dyrløkkeåsen skole ved rektor har ikke gitt noen opplysninger om punktskriftopplæring og tegnspråkopplæring. Fylkesmannen legger til grunn at skolen per i dag ikke har elever som har behov for slik opplæring. Dette tilsynet omfatter dermed ikke disse

elevgruppene.

Det overordnede formålet med det nasjonale tilsynet er å bidra til at elever får et godt utbytte av opplæringen. For å sikre at dette gjelder for alle elever, er elever med behov for særskilt tilrettelegging gitt egne rettigheter i opplæringsloven.

Tilsynet skal bidra til at kommunen som skoleeier sørger for at skolen

 sikrer elevens rettssikkerhet gjennom å involvere elever og foreldre i

vurderingene før skolen tar avgjørelser om avvik fra ordinært opplæringstilbud

 følger reglene for innhold i enkeltvedtak

 sørger for å vurdere og kartlegge elevens behov på en faglig forsvarlig måte

 fatter vedtak som gir gode føringer for å tilrettelegge innholdet i opplæringen Manglende forvaltningskompetanse i avgjørelser om særskilt tilrettelegging av opplæringen kan medføre at elevene ikke får ivaretatt sine rettigheter. Det kan også medføre at avgjørelsene ikke gir gode faglige føringer for innholdet i opplæringen.

Elevene står da i fare for å få en opplæring som ikke gir et forsvarlig utbytte.

Det er bare utvalgte deler av saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak som kontrolleres i tilsynet; totalt 13 rettslige krav blir vurdert. Opplæringsloven og forskrift til loven har også krav som gjelder spesialundervisning og særskilt språkopplæring som ikke er inkludert i dette tilsynet.

(8)

2.3 Om gjennomføringen av tilsynet

Tilsyn med Frogn kommune ble åpnet gjennom brev 4. april 2016. Fylkesmannen har krevd at kommunen legger fram dokumentasjon, jf. kommuneloven § 60 c.

Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon fra skolen.

Fylkesmannen ba i varselbrev av 4. april 2016 om en oversikt over alle elever ved Dyrløkkeåsen skole som mottar særskilt tilrettelagt undervisning ved skolen. Vi mottok den 15. april 2016 elevlister med slik oversikt. Fylkesmannen har nummerert navnene på listen. Av hensyn til personvern bruker vi disse elevnumrene når vi i rapporten viser til dokumentasjon knyttet til enkeltelever.

Fylkesmannen valgte ut, og ba om dokumentasjon for, seks elever fra listen med elever som mottok spesialundervisning, tre elever som mottok særskilt språkopplæring i ordinær klasse, samt tre elever som mottok særskilt språkopplæring i innføringsklasse.

Fylkesmannen mottok elevdokumentasjon og EVS med vedlegg 4. mai 2016. Skolen ble også bedt om å ettersende tidligere vedtak om spesialundervisning for tre av elevene.

Fylkesmannen mottok disse vedtakene 4. juli 2016.

Følgende dokumentasjon inngår i tilsynet:

Skolens egenvurdering med vedlagte maler:

- Samtykke til at det fattes enkeltvedtak om behov for spesialundervisning - Samtykke til avslutning av spesialundervisning

- Samtykke til at PPT foretar en ny sakkyndig vurdering av behov for spesialundervisning

- Enkeltvedtak spesialundervisning - Henvisning til PPT

- Pedagogisk rapport - IOP

- Vedtak om tospråklig fagopplæring og/eller grunnleggende norsk opplæring - Skjema for registrering av elevopplysninger (to varianter)

Elevdokumentasjon for til sammen seks elever som mottar spesialundervisning:

- Ni vedtak om spesialundervisning - Seks sakkyndige vurderinger

- Tre samtykker til at PPT foretar en ny sakkyndig vurdering - Seks henvisningsskjema til PPT

- Fem pedagogiske rapporter

- Ett foreløpig svar fra PPT om forventet oppstart av utredning - Ett samtykke om vedtak

(9)

Elevdokumentasjon for seks elever som mottar særskilt språkopplæring:

- Tre vedtak om tospråklig fagopplæring og/eller grunnleggende norsk opplæring - Tre brev med tilbud om opplæring i innføringsklasse

- Ett vedtak om fritak fra vurdering med karakter

- En kartlegging av språkkompetanse i grunnleggende norsk - En pedagogisk rapport

(10)

3. Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

Nedenfor har vi oppgitt de rettslige kravene i tilsynet som gjelder generelt for enkeltvedtak. Vi viser også til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven kravene er knyttet til.

Rettslig krav 1

Elever og foreldre skal varsles før det fattes enkeltvedtak om avvik fra ordinært opplæringstilbud

Dersom foreldre eller elever ikke allerede har uttalt seg i saken, skal de varsles før skolen gjør et vedtak. De skal ha anledning til å uttale seg innen en nærmere angitt frist, jf. forvaltningsloven § 16. Skolen skal gi forhåndsvarselet skriftlig.

Varsel til foreldre gjelder for elever under 18 år. Når eleven er over 15 år, skal skolen varsle eleven selv om eleven er representert av foreldre. Skolen kan la være å varsle dersom eleven eller foreldre har

- søkt eller bedt om vedtaket

- hatt anledning til å gi sine synspunkter i saken

- fått kjennskap på annen måte til at skolen skal gjøre et vedtak og har hatt rimelig tid til å uttale seg

Fylkesmannens undersøkelser

Rektor svarer ja på spørsmålet i EVS om de varsler elever og foreldre før det fattes enkeltvedtak om avvik fra det ordinære opplæringstilbudet. Han skriver videre at dette gjøres gjennom henvisningsskjema, pedagogisk rapport og skjema 1.

Spesialundervisning

«Skjema 1» er et skjema for samtykke til at det fattes enkeltvedtak om behov for spesialundervisning. Rektor har sendt inn skjema for samtykke til at det fattes enkeltvedtak for elev 41. Det er ikke sendt inn et slikt skjema for de andre elevene.

Særskilt språkopplæring

Under dette punktet i EVS er det ikke oppgitt noe om forhåndsvarsel i saker om særskilt språkopplæring. Lenger ned i EVS, under delen som spesifikt omhandler særskilt

språkopplæring, har imidlertid rektor skrevet at de mangler forhåndsvarsel ved vedtak om særskilt språkopplæring. Han opplyser om at de nå skal utarbeide dette med utgangspunkt i skjema 1.

Fylkesmannens vurderinger Spesialundervisning

Formålet med forhåndsvarselet er å sikre at saken er så godt opplyst som mulig før skolen fatter vedtak, samt å ivareta elevenes og foresattes rettsikkerhet. Videre skal forhåndsvarselet gi foresatte og elever anledning til å uttale seg om forhold som angår dem. Hvis skolen følger kravene til samtykke og rett til uttalelse om sakkyndig vurdering som fremgår av opplæringsloven kap. 5, overholdes kravet til forhåndsvarsel i

forvaltningsloven § 16 automatisk. Eleven/foreldrene har i så tilfelle «fått kjennskap på annen måte til at skolen skal gjøre et vedtak», jf. forvaltningsloven § 16.

(11)

Innsendt dokumentasjon viser at PPT sender sakkyndig vurdering til foresatte før vedtak fattes. Det fremkommer også av sakkyndig vurdering at de foresatte kan gi

tilbakemelding på sakkyndig vurdering innen tre uker dersom de ønsker dette.

Fylkesmannen har imidlertid under rettslig krav 7 i denne rapporten konkludert med at Dyrløkkeåsen skole ikke overholder kravet til foresattes rett til å uttale seg om innholdet i sakkyndig vurdering før det treffes vedtak, jf. opplæringslovens § 5-4 annet ledd.

Skolen har ikke gitt foresatte tid til å gi sine synspunkter i saken, og heller ikke rimelig tid til å uttale seg. Det rettslige kravet om forhåndsvarsel er derfor ikke oppfylt når det gjelder spesialundervisning.

Opplæringsloven § 5-4 annet ledd presiserer for øvrig at det skal innhentes samtykke fra eleven/foreldrene både før det blir gjort sakkyndig vurdering, og før det blir gjort vedtak om spesialundervisning. Fylkesmannen har kun mottatt kopi av samtykke før vedtak for elev 41. Kravet om samtykke før det blir gjort vedtak om spesialundervisning blir

imidlertid ikke behandlet i dette tilsynet, kun kravet om forhåndsvarsel før vedtak om spesialundervisning.

På bakgrunn av at rektor opplyser at de ikke har forhåndsvarsel i saker om særskilt språkopplæring, samt at det heller ikke foreligger annen dokumentasjon som viser at foresatte varsles på annen måte, vurderer Fylkesmannen at skolen ikke oppfyller kravet i forvaltningsloven § 16.

Fylkesmannens konklusjon Det rettslige kravet er ikke oppfylt.

Rettslig krav 2

Forhåndsvarslet skal gjøre rede for hva saken gjelder, og gi opplysninger om hvilke bestemmelser vedtaket bygger på, og hvilke forhold rundt elevens skolesituasjon som er grunnlaget for vedtaket

Forhåndsvarslet skal inneholde det som er nødvendig for at elever og foreldre kan ivareta sine interesser på en forsvarlig måte, jf. forvaltningsloven § 16. Varselet må derfor inneholde de faktiske forholdene: Hva det varslede vedtaket vil innebære for eleven, hvilke type avvik fra ordinær opplæring det dreier seg om og hvilke forhold som er grunnlag for vedtaket.

Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger Spesialundervisning

I EVS svarer rektor bekreftende på at forhåndsvarselet redegjør for hva saken gjelder, hvilke bestemmelser i loven vedtaket bygger på og hvilke forhold rundt elevens

skolesituasjon som er grunnlaget for vedtaket. Rektor skriver at «Skjema 1 beskriver dette og viser til sakkyndig uttalelse». Som dokumentasjon vises det også til mal for IOP, i tillegg til skjema for samtykke til at det fattes enkeltvedtak om behov for

spesialundervisning og sakkyndig vurdering.

(12)

Fylkesmannen konkluderte i rettslig krav 1 at skolen verken forhåndsvarsler eller gir foresatte anledning til å uttale seg på annen måte. Det er derfor ikke grunnlag for å vurdere innholdet i et slikt varsel.

Rektor har i EVS ikke oppgitt noe om særskilt språkopplæring under dette punktet.

Fylkesmannen har under rettslig krav 1 konkludert med at skolen heller ikke

forhåndsvarsler før de fatter vedtak om særskilt språkopplæring. Det er derfor ikke aktuelt å undersøke innholdet i forhåndsvarslene.

Rettslig krav 3

Enkeltvedtaket skal inneholde begrunnelse for vedtaket med henvisning til

hjemmelen, faktiske forhold som er lagt til grunn, og hvilke hensyn som er vektlagt Eleven eller foreldrene har rett til å klage på enkeltvedtaket. For å gi eleven eller

foreldrene en reell mulighet til å argumentere for sitt syn, må vedtaket være skriftlig og begrunnet, jf. forvaltningsloven §§ 24 og 27. Begrunnelsen skal vise til de regler og faktiske forhold vedtaket bygger på, og hvilke hensyn skolen har lagt mest vekt på, jf. forvaltningsloven § 25. Skolen trenger ikke å begrunne vedtaket dersom vedtaket innvilger en søknad, og skolen ikke har grunn til å tro at elevene og foreldrene vil være misfornøyd med vedtaket.

Fylkesmannens undersøkelser Spesialundervisning

I EVS svarer rektor bekreftende på at dette rettslige kravet er oppfylt. Han viser til mal for enkeltvedtak om spesialundervisning og skriver at vedtakene viser til sakkyndig vurdering.

Fylkesmannen har mottatt ni vedtak om spesialundervisning. Alle viser til

opplæringsloven § 5-1 som hjemmel for vedtaket. Det fremkommer videre at sakkyndig vurdering legges til grunn for alle vedtakene, samt at sakkyndig vurdering er skolens begrunnelse for hvert vedtak. Det er i vedtaket vist til dato for den aktuelle sakkyndige vurderingen som er lagt til grunn.

Rektor har ikke oppgitt noe om hvordan det rettslige kravet er ivaretatt når det gjelder særskilt språkopplæring.

Fylkesmannen har mottatt seks enkeltvedtak om særskilt språkopplæring – tre av vedtakene gjelder elever som skal gå i ordinær klasse (elev 60, 65 og 67), og tre av vedtakene gjelder elever som skal motta særskilt språkopplæring i innføringsklasse (elev 70, 75 og 80).

Når det gjelder enkeltvedtakene for elev 60, 65 og 67 er det vist til forskrift til opplæringsloven § 24-1 som hjemmel for vedtaket, samt at stortingsmelding nr. 25 (1998-99) er omtalt. Når det gjelder de faktiske forhold vedtaket bygger på, og hvilke

(13)

hensyn skolen har lagt mest vekt på, oppgir vedtakene kun standardteksten «Ut i fra den kartlegging og vurdering som skolen har gjort, har eleven skoleåret 2015/2016 behov for rett til: (…)». Det er ikke oppgitt dato for kartleggingen, type kartlegging eller resultatet av kartleggingen.

I enkeltvedtakene til elev 70, 75 og 80 er det vist til forskrift til opplæringsloven § 2-8 som rettslig grunnlag. Det er deretter sitert første og fjerde ledd i opplæringsloven § 2-8.

Det er ikke oppgitt hvilke faktiske forhold som ligger til grunn for vedtaket eller hvilke hensyn skolen har lagt mest vekt på. For elev 80 er det imidlertid lagt ved «Kartlegging av språkkompetanse i grunnleggende norsk 2014/2015».

For vedtak om spesialundervisning kan det være tilstrekkelig å vise til den sakkyndige vurderingen. Dette forutsetter at den sakkyndige vurderingen oppfyller lovkravene i opplæringsloven § 5-3 første og andre ledd. Skolen viser i alle vedtakene til sakkyndig vurdering, og dato for den aktuelle sakkyndige vurderingen blir presisert i vedtaket. Etter Fylkesmannens vurdering oppfyller alle de innsendte sakkyndige vurderingene kravene i

§ 5-3. Fylkesmannen anser derfor at det fremgår av vedtaket hvilke faktiske forhold som legges til grunn. Alle vedtakene som Fylkesmannen har mottatt viser også til hjemmel for vedtakene, og lovteksten siteres i vedtakene. Det rettslige kravet er derfor oppfylt når det gjelder vedtakene om spesialundervisning.

Vedtakene for elevene som skal motta særskilt språkopplæring i ordinær klasse (elev 60, 65 og 67) viser til ukorrekt hjemmel. Det er skjedd en rekke endringer i opplæringsloven i årene etter 1998. Blant annet ble det som tidligere var fastsatt i § 24-1 i forskrift til opplæringsloven tatt inn i opplæringsloven § 2-8 i 2003. Skolen skulle dermed oppgitt

§ 2-8 som hjemmel for sitt vedtak. Fylkesmannen mener videre at den

standardsetningen, om at skolen har foretatt en kartlegging og vurdering, som er i alle vedtakene er for generell til å oppfylle lovens krav til begrunnelse når det gjelder de faktiske forholdene som ligger til grunn for vedtaket og hvilke hovedhensyn skolen har lagt vekt på.

I enkeltvedtakene til elev 70, 75 og 80 er det oppgitt noe upresist rettslig grunnlag for vedtaket. Det er ikke forskrift til opplæringsloven, men selve opplæringsloven § 2-8 som er rett hjemmel for vedtaket. De har imidlertid sitert lovparagrafens første og fjerde ledd.

Ettersom vedtakene heller ikke oppgir hvilke faktiske forhold som ligger til grunn for vedtaket eller hvilke hensyn skolen har lagt mest vekt på, mener Fylkesmannen at de ikke oppfyller forvaltningslovens krav til begrunnelse.

I alle vedtak hvor det innvilges særskilt språkopplæring bør det tydelig fremkomme at de er fattet med bakgrunn i at elevens norskferdigheter nylig er blitt kartlagt, og at

kartleggingen viste at eleven ikke har tilstrekkelig norskferdigheter til å kunne følge ordinær opplæring. Fylkesmannen mener dermed at skolen skulle vært mer konkret i alle vedtakene; de skulle oppgitt dato for gjennomført kartlegging, type kartlegging og

resultatet av kartleggingen.

(14)

Fylkesmannens konklusjon

Det rettslige kravet er oppfylt når det gjelder spesialundervisning.

Det rettslige kravet er ikke oppfylt når det gjelder særskilt språkopplæring.

Rettslig krav 4

Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og framgangsmåte ved klage

Det er et krav at brevet med enkeltvedtaket skal opplyse om de formelle forhold som gjelder dersom eleven eller foreldrene vil klage, jf. forvaltningsloven § 27. Nærmere regler for saksbehandling ved klage går fram av forvaltningsloven § 27-32. Skolen må opplyse om at klagefristen er tre uker fra eleven eller foreldrene fikk vedtaket, at klagen skal sendes til skolen, og hvem som er klageinstans. Klageinstans ved de ulike aktuelle typer enkeltvedtak går fram av opplæringsloven § 15-2.

Rektor oppgir i EVS at «Alt dette er nevnt i enkeltvedtaket». Han viser til mal for enkeltvedtak om spesialundervisning. Det er ikke vist til noen dokumenter som omhandler særskilt språkopplæring.

Spesialundervisning

I vedtakene om spesialundervisning fremgår det at det er klageadgang på vedtaket, og at klagefristen er tre uker fra det tidspunktet underretning om vedtak er mottatt. Det blir også opplyst at Fylkesmannen i Oslo og Akershus er klageinstans. Klagen skal sendes til Frogn kommune som vil videresende til klageorganet dersom kommunen ikke selv omgjør vedtaket.

I vedtakene for elev 60, 65 og 67 står det oppgitt «Vi gjør oppmerksom på foresattes mulighet for å påklage vedtaket til Statens utdanningskontor, jfr. Forvaltningslovens §28 og opplæringslovens §15-2. Klagefristen er 3 uker fra underretningen om vedtaket er mottatt, jfr. Forvaltningslovens §32, 1.ledd a».

I vedtakene for elev 70, 75 og 80 er det ikke oppgitt noen opplysninger om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage.

Alle innsendte vedtak om spesialundervisning inneholder informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og framgangsmåte ved klage. Det rettslige kravet når det gjelder vedtak om spesialundervisning er derfor oppfylt.

Fylkesmannen vurderer at de opplysningene som er oppgitt i enkeltvedtakene til elev 60, 65 og 67 ikke er tilstrekkelig for å oppfylle det rettslige kravet. Det er oppgitt at det er klageadgang og vist til forvaltningsloven § 28. Videre er det oppgitt at det er tre ukers klagefrist, men her er det vist til uriktig bestemmelse i forvaltningsloven. Opplysninger om klagefrist står i § 29 og ikke i § 32 første ledd bokstav a. Videre er det ikke lenger Statens utdanningskontor som er riktig klageinstans, men Fylkesmannen i Oslo og

(15)

Akershus. Det skulle også vært oppgitt at klagen skal sendes til skolen som har fattet vedtaket.

Ettersom vedtakene for elev 70, 75 og 80 ikke inneholder opplysninger om klage, er det rettslige kravet ikke oppfylt i disse vedtakene.

Rettslig krav 5

Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om retten til å se sakens dokumenter Foreldrene og elevene har rett til å gjøre seg kjent med dokumentene som inngår i

saken, jf. forvaltningsloven § 27. Brevet om enkeltvedtaket skal informere om denne retten. I noen tilfeller har skolen grunn til å gjøre unntak fra innsynsretten. Nærmere om innsynsretten og unntak fra innsyn går fram av forvaltningsloven §§ 18 og 19.

I EVS er det svart ja på at enkeltvedtaket inneholder informasjon om retten til å se sakens dokumenter. Det er vist til «skjema 1», som er skjema for samtykke til at det fattes enkeltvedtak om behov for spesialundervisning. Det er heller ikke her vist til noen dokumenter som omhandler særskilt språkopplæring.

Alle ni vedtakene om spesialundervisning som Fylkesmannen har mottatt inneholder informasjon om retten til å se sakens dokumenter, og det vises til forvaltningsloven

§§ 18 og 19.

Ingen av de seks vedtakene Fylkesmannen har mottatt om særskilt språkopplæring inneholder opplysninger om retten til å se sakens dokumenter.

Fylkesmannens vurderinger

Alle vedtakene om spesialundervisning inneholder informasjon om retten til å se sakens dokumenter, og det rettslige kravet er derfor oppfylt når det gjelder vedtak om

spesialundervisning.

Ettersom vedtakene om særskilt språkopplæring ikke inneholder opplysninger om retten til å se sakens dokumenter, oppfyller ikke vedtakene kravene i forvaltningsloven § 27.

(16)

4. Enkeltvedtak om spesialundervisning

Nedenfor har vi oppgitt de rettslige kravene i tilsynet som gjelder for enkeltvedtak om spesialundervisning. Vi viser også til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven kravene er knyttet til. Kravene kommer i tillegg til de generelle saksbehandlingsreglene som er omtalt i kapittel 3.

Rettslig krav 6

Foreldre/elever over 15 år skal gi samtykke før det settes i gang utredning av behovet for spesialundervisning

Skolen må hente inn samtykke fra foreldrene til elever under 15 år, før PPT foretar sakkyndig vurdering av behovet for spesialundervisning, jf. opplæringsloven § 5-4.

Elever som har fylt 15 år, skal selv gi samtykke i saker om spesialundervisning og om at foreldre skal orienteres (forutsatt at de er samtykkekompetente). Dersom

foreldrene/eleven selv har bedt om spesialundervisning, ligger samtykket implisitt i søknaden.

Rektor svarer bekreftende i EVS på at de innhenter samtykke før det settes i gang utredning av behovet for spesialundervisning. Han viser til henvisningsskjema til PPT.

Skolen har sendt inn mal for henvisning til PPT. Her fremgår det at foresatte skal signere nederst på henvisningen.

Skolen har også sendt inn kopier av henvisningsskjema til PPT hvor foresatte har skrevet under for elev 13, 21 og 36. For elev 41, 46 og 51 har skolen sendt inn skjema for samtykke til at PPT foretar en ny sakkyndig vurdering. Elev 51 er over 15 år og har signert sammen med foresatte.

Innsendt dokumentasjon viser at skolen har maler som sikrer at foreldre/elever over 15 år gir samtykke før det settes i gang utredning av behovet for spesialundervisning, og at malene er i bruk. Innsendte dokumenter viser at foresatte og elever over 15 år

signerer på enten henvisningsskjema for utredning av PPT når de blir henvist for første gang. Dersom eleven allerede har spesialundervisning, men trenger ny utredning av PPT, brukes skjemaet «Samtykke til at PPT foretar en ny sakkyndig vurdering».

Fylkesmannens konklusjon Det rettslige kravet er oppfylt.

Rettslig krav 7

Foreldrene/eleven skal ha mulighet til å uttale seg om innholdet i en sakkyndig vurdering før enkeltvedtaket fattes

Foreldrene har rett til å gjøre seg kjent med innholdet i den sakkyndige vurderingen og til å uttale seg før skolen fatter et enkeltvedtak, jf. opplæringsloven § 5-4. Skolen kan gi

(17)

begrensinger i denne retten, jf. forvaltningsloven § 19 og reglene om taushetsplikt.

Skolen og PPT har ansvar for at samarbeidet med eleven og foreldrene blir ivaretatt på en god måte på de ulike trinnene i prosessen. Foreldrene må få se den sakkyndige vurderingen og få rimelig tid til å uttale seg om innholdet.

Rektor svarer ja på dette spørsmålet i EVS. Han skriver at dette gjøres «i

overføringsmøte mellom skole, PPT, og hjemmet» og viser til beskrivelse mot slutten av sakkyndig vurdering. I innsendte sakkyndige vurderinger står det at sakkyndig vurdering er skrevet i samråd med foresatte. Det fremgår også at det skal sendes kopi til foresatte, og det er en egen tekst til foresatte nederst på alle sakkyndige vurderinger som opplyser at de må melde i fra til skolen innen tre uker dersom det er ytterligere forhold som er av relevant betydning. Innsendt dokumentasjon viser at for elev 13, elev 41 og elev 51 har vedtaket blitt fattet etter mer enn tre uker etter sakkyndig vurdering. For elev 21 og elev 46 har vedtaket blitt fattet ca. 1 uke etter sakkyndig vurdering. For elev 36 har vedtaket blitt fattet ca. 2 uker etter sakkyndig vurdering.

Skolens egenvurdering og innsendt dokumentasjon viser at den sakkyndige vurderingen er utarbeidet i samråd med foresatte. PPT sender kopi av den sakkyndige vurderingen til foreldrene. Her fremkommer det at de foresatte har mulighet til å uttale seg innen tre uker. Tre av vedtakene (elev 21, 46 og 36) blir imidlertid fattet kun 1-2 uker etter sakkyndig vurdering. Skolen har ikke lagt ved samtykke til vedtak om

spesialundervisning for disse elevene. Det fremkommer heller ikke informasjon om at foresatte i disse sakene på annen måte har gitt uttrykk for at de ikke ønsker å komme med uttalelser til sakkyndig vurdering. På bakgrunn av dette, og av at sakkyndig vurdering opplyser at foresatte har en frist på tre uker til å komme med uttalelser til sakkyndig vurdering, mener Fylkesmannen at skolen ikke i alle tilfeller gir foresatte rimelig tid til å uttale seg om innholdet før vedtak fattes.

Rettslig krav 8

Elever som etter sakkyndig vurdering har behov for spesialundervisning, skal ha et enkeltvedtak

Etter den sakkyndige vurderingen må skolen fatte et vedtak. Dette gjelder både dersom skolen innvilger spesialundervisning og dersom skolen ikke innvilger dette. Kravet om enkeltvedtak gjelder både når PPT anbefalte spesialundervisning og når de ikke anbefalte dette. En avgjørelse om spesialundervisning gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 og kapittel IV og V.

Rektor besvarer dette spørsmålet med «ja» i EVS. Det er ikke skrevet noen vurdering/begrunnelse og heller ikke vist til noen dokumentasjon.

Innsendt dokumentasjon viser at for fire av elevene (elev 13, 21, 36 og 46) fattet skolen vedtak for eleven mellom en til fire uker etter at sakkyndig vurdering var ferdig. Elev 13

(18)

fikk vedtak fire måneder etter sakkyndig vurdering var ferdig, men i dette tilfellet var det en annen kommune som fattet vedtaket. For elev 51 ble vedtaket fattet syv måneder etter sakkyndig vurdering var ferdig.

Fylkesmannen ser av innsendt dokumentasjon at skolen i fatter vedtak etter sakkyndig vurdering for alle seks elevene. I en av sakene fremgår det imidlertid av innsendt dokumentasjon at det har tatt syv måneder før eleven fikk vedtak. Saksbehandlingstid i forbindelse med vedtak om spesialundervisning er omtalt i Utdanningsdirektoratets veileder om spesialundervisning. Forvaltningslovens regler gjelder for hele prosessen fra skolen starter vurderingen av elevens (videre) behov for spesialundervisning og til enkeltvedtaket er fattet. Saksbehandlingen skal være forsvarlig og det må fattes vedtak innen rimelig tid. Etter Fylkesmannens vurdering er syv måneder mellom sakkyndig vurdering og vedtak for lang tid til å fylle kravene til forsvarlig saksbehandlingstid.

På bakgrunn av at skolen fattet vedtak i rimelig tid etter sakkyndig vurdering i fem av de seks elevsakene som Fylkesmannen har mottatt, vurderer Fylkesmannen at lovkravet likevel er oppfylt.

Fylkesmannens konklusjon Det rettslige kravet er oppfylt.

Rettslig krav 9

Enkeltvedtaket skal inneholde opplysninger om hvilke omfang, innhold og

organisering spesialundervisningen skal ha, og kompetansekrav for de som skal gjennomføre opplæringen

Den sakkyndige vurderingen skal ta stilling til hva som gir et forsvarlig opplæringstilbud, ta stilling til innholdet i opplæringen og gjøre rede for andre særlige forhold som er viktig for opplæringen, jf. opplæringsloven § 5-3. Skolens vedtak om spesialundervisning skal bygge på den sakkyndige vurderingen. Enkeltvedtaket må vise antall timer med

spesialundervisning, hvilke fag og områder spesialundervisningen skal dekke, om det skal være avvik fra LK06, hvordan undervisningen skal organiseres, og hvilken kompetanse personalet skal ha.

I EVS skriver rektor bekreftende på dette spørsmålet. Når det gjelder omfang viser han til sakkyndig vurdering. Om organisering og kompetansekrav skriver han

«Lærer/assistentressurs beskrives». Rektor har sendt inn mal som brukes når de skriver enkeltvedtak. Her skal skolen skrive inn at eleven «vil for skoleåret 2015/2016 få

spesialundervisning innenfor rammen av en tilleggsressurs på:…». Videre fremkommer det av malen at «som begrunnelse for vedtaket vises det til den sakkyndige vurderingen fra PPT av (dato). Enkeltvedtak fattes for hele perioden den sakkyndige vurderingen er gyldig eller inntil ny vurdering foreligger. Vedtaket er i overensstemmelse med tilråding fra PPT.»

Innsendte vedtak viser at rektor i alle vedtakene presiserer omfang, organisering og kompetanse i vedtakene. Fag og avvik fra kompetansemålene i LK06 blir ikke omtalt i vedtakene. Det blir oppgitt at vedtaket er i overensstemmelse med sakkyndig vurdering.

(19)

Fylkesmannens vurderinger Omfang

Alle innsendte vedtak oppgir antall årstimer for spesialundervisning med lærer og/eller assistent. Det er imidlertid ikke presisert hvilke fag timene skal brukes på.

De innsendte sakkyndige vurderingene er grundige og tydelig på anbefalte tiltak og metoder, men flere er uklare når det gjelder antall timer som blir anbefalt. Tre av de innsendte sakkyndige vurderingene viser at tilrådingen oppgitt i et «spenn» av timer – for eksempel 152-266 årstimer (4-7 uketimer) for elev 51. Elev 41 blir anbefalt

assistentressurs i et spenn på 427,5 -541,5 timer, og 342-456 årstimer med

spesialpedagog. Elev 36 blir tilrådd 38-114 timer med spesialpedagog i den sakkyndige vurderingen.

Innhold

Fag og avvik fra kompetansemålene i LK06 blir ikke omtalt i noen av vedtakene som er fattet av skolen. Sakkyndig vurdering presiserer derimot fag/områder som

spesialundervisningen skal benyttes til, og mål og eventuelle avvik fra LK06 blir anbefalt.

I enkelte sakkyndige vurderinger er det imidlertid ikke presisert hvordan det anbefales at timene fordeles mellom fag. For elev 46 og elev 51 blir det for eksempel anbefalt at det gis spesialundervisning i fagene norsk, matte, engelsk, men det presiseres i liten grad hvordan timene skal fordeles mellom fagene. For elev 51 anbefales det at noen av timene brukes på et intensivkurs i norsk på 7-8 uker, men utover dette er det ingen anbefaling av hvordan timene bør fordeles.

Kompetanse

Innsendt dokumentasjon for elev 41 viser at både sakkyndig vurdering og skolens vedtak presiserer at deler av spesialundervisningen skal gis av en assistent og deler av

spesialundervisningen skal gis av en person med pedagogisk bakgrunn.

Med unntak av timene som skal gis av assistent for elev 41, har PPT anbefalt

spesialundervisning med spesialpedagog i alle de innsendte sakkyndige vurderingene. For fem av disse elevene (elev 21, 36, 41, 46, 51) har skolen imidlertid vedtatt lærertimer.

Det presiseres ikke i sakkyndig vurdering om det menes spesialpedagog med en særskilt tilleggskompetanse, eller om det bare menes at det skal være en pedagog som

gjennomfører spesialundervisningen. Siden alle de sakkyndige vurderingene anbefaler spesialpedagog legger Fylkesmannen til grunn at det er ment en pedagogutdannet som skal gjennomføre spesialundervisningen. Fylkesmannen vil imidlertid bemerke at det kan være uklart for mottaker av vedtaket om de kan forvente en pedagog med

spesialkompetanse eller ikke når PPT bruker begrepet spesialpedagog og vedtaket bruker begrepet lærer.

Organisering

I fire av vedtakene (elev 21, 41, 46, 51) har elevene fått tildelt alle timene med spesialundervisning i gruppe i vedtakene, mens sakkyndig vurdering anbefaler andre organiseringer i tillegg.

Eksempelvis har elev 21 fått tildelt kun spesialundervisning som gruppetimer, mens sakkyndig tilrår gruppetimer og tolærertimer i klassen. I tillegg presiserer sakkyndig vurdering for denne eleven at eleven «skal først og fremst være i timene med egen basisgruppe/klasse, men bør i intensive perioder gå ut for å arbeide i mindre grupper». I

(20)

følge vedtaket til elev 41 skal eleven få spesialundervisning av lærer i gruppe og oppfølging av assistent i gruppe. I den sakkyndige vurderingen for den samme eleven anbefales det at eleven får enetimer/grupper/tolærertimer med spesialpedagog, samt hjelp av assistent i klassen, utenfor klasse og friminutt - organisert som enetimer.

I alle de seks sakkyndig vurderingene blir organiseringen anbefalt i «og/eller» - for eksempel gruppetimer og/eller tolærer. I den sakkyndige vurderingen for elev 13 anbefales det for eksempel at eleven får opplæring i enetimer/grupper/tolærertimer.

Etter Fylkesmannens vurdering er flere av de innsendte sakkyndig vurderingene for upresise. Tilråding av spesialundervisning i et tidsintervall gjør at det ikke er klart og tydelig hvor mange timer spesialundervisning en elev kan forvente å få. Tilrådning av ulike typer organisering med skråstrek i mellom gjør også at det kan oppstå tvil om hvordan spesialundervisningen faktisk skal organiseres.

Skolens vedtak om spesialundervisning skal bygge på den sakkyndige vurderingen.

Enkeltvedtaket om spesialundervisning skal være så klart og fullstendig at det ikke er tvil om hva slags opplæring eleven skal få. Skolen har i sitt vedtak presisert antall timer og hvilken organisering eleven skal få. Det er positivt at vedtakene forsøker å være tydelige på hva slags spesialundervisning som skal gis. I alle vedtakene står det imidlertid at vedtaket er i overensstemmelse med tilråding fra PPT. Dette kan forstås som at eleven vil motta den spesialundervisningen som er beskrevet i sakkyndig vurdering. Når det som fastsettes i vedtaket likevel ikke er det samme som det som blir anbefalt i sakkyndig vurdering, i tillegg til at den sakkyndige vurderingen er upresis, mener Fylkesmannen at vedtaket blir utydelig.

Rettslig krav 10

Avvik fra en sakkyndig vurdering skal begrunnes i enkeltvedtaket

Dersom skolens vedtak avviker fra den sakkyndige vurderingen, må skolen begrunne dette. Begrunnelsen skal vise hvorfor eleven likevel får et opplæringstilbud som oppfyller elevens rett til spesialundervisning, jf. opplæringsloven § 5-3. Skolen må få klart fram hva avviket består i, og hva opplæringstilbudet innebærer for eleven. Begrunnelsen må være slik at foreldrene forstår hvilke vurderinger som ligger til grunn for at skolen ikke følger tilrådningen i den sakkyndige vurderingen.

Rektor skriver i EVS at «I de tilfeller vi avviker fra dette vil det bli begrunnet i

enkeltvedtaket. Vi har ikke eksempler på dette da alle vedtak har vært i samråd med sakkyndig. Dette vil bli drøftet med foresatte i forkant av vedtaket. I de tilfeller det er behov for avvik fra sakkyndig, benytter vi skjema 3 og lager nytt vedtak med

begrunnelser. I de tilfeller skole og hjem er enig om å avslutte spesialundervisningen, benyttes skjema 2».

(21)

Skjema 3 er et skjema for samtykke til at PPT foretar en ny sakkyndig vurdering, mens skjema 2 er et skjema for samtykke til avslutning av spesialundervisning.

Ingen av vedtakene skolen har sendt inn inneholder direkte avvik fra sakkyndig vurdering. Alle vedtakene baserer seg på deler av sakkyndig vurdering.

I den sakkyndige vurderingen til elev 36 ble det imidlertid anbefalt at «omfanget bør det første året ligge i øverste del av anbefalt ressursramme» (38-114 årstimer). I det første vedtaket for denne eleven blir det likevel fastsatt kun 38 årstimer. For flere av vedtakene ble det også vedtatt kun gruppetimer til eleven, mens sakkyndig vurdering anbefalte i tillegg opplæring i enetimer og/eller tolærertimer. Videre anbefalte sakkyndig vurdering at elev 21 i hovedsak burde få opplæring i klassen, men i intensive perioder burde gå ut for å arbeide i mindre grupper. I vedtaket ble det for denne eleven fastsatt at

spesialundervisningen skulle kun være i liten gruppe.

Fylkesmannen konkluderte i forrige rettslige krav at flere av de sakkyndige vurderingene var utydelige når det gjelder anbefaling av blant annet omfang og organisering. Etter en samlet vurdering mener Fylkesmannen at vedtakene ikke direkte avviker fra sakkyndig vurdering, fordi de sakkyndige vurderingene er skrevet slik at skolen har fått stor grad av fleksibilitet. Etter Fylkesmannens vurdering burde skolen likevel begrunnet innholdet i vedtakene i de tilfellene der sakkyndig vurdering inneholder andre elementer enn vedtaket.

Det rettslige kravet er derfor oppfylt.

(22)

5. Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring

Nedenfor har vi oppgitt de rettslige kravene i tilsynet som gjelder for enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. Vi viser også til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven disse kravene er knyttet til. Kravene kommer i tillegg til de generelle saksbehandlingsreglene som er omtalt i kapittel 3.

Elever som har rett til særskilt språkopplæring, skal ha et enkeltvedtak

Elever med annet morsmål enn norsk og samisk har rett til særskilt norskopplæring til de har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge ordinær opplæring i skolen,

jf. opplæringsloven § 2-8. Om nødvendig har elevene også rett til morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler. Skolen må sørge for å kartlegge

norskferdigheter før skolen vedtar særskilt språkopplæring. En avgjørelse om særskilt språkopplæring gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 og kapittel IV og V.

Rektor svarer i EVS ja på spørsmålet om det fattes enkeltvedtak for elever som har rett til særskilt norskopplæring. Han viser til mal for vedtak.

Fylkesmannen har mottatt seks enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. Det er brukt to ulike maler; en for elever som skal gå i ordinær klasse (elev 60, 65 og 67), og en for elever som skal motta særskilt språkopplæring i innføringsklasse (elev 70, 75 og 80).

På bakgrunn av mottatt dokumentasjon vurderer Fylkesmannen at skolen fatter enkeltvedtak om særskilt språkopplæring for elever som har rett til dette.

Fylkesmannen vil imidlertid bemerke at vi under rettslig krav 3 og 12 har konkludert med at enkeltvedtakene ikke oppfyller hverken krav til begrunnelse og innhold etter

forvaltningsloven §§ 25 og 27 eller kravet til innhold etter opplæringsloven § 2-8. Særlig vedtakene for elevene 70, 75 og 80 er så mangelfulle at det vil kunne være vanskelig for foresatte å forstå at det de har mottatt faktisk er et enkeltvedtak.

Fylkesmannen vurderer likevel at kravet om å fatte enkeltvedtak om særskilt språkopplæring er oppfylt, selv om vedtakene ikke tilfredsstiller kravene til innhold.

Fylkesmannens konklusjon Det rettslige kravet er derfor oppfylt.

Enkeltvedtaket skal inneholde opplysninger om omfanget av opplæringen, hvilke læreplaner eleven skal følge og organiseringen av opplæringen.

Eleven skal kartlegges før vedtak om særskilt språkopplæring, jf. opplæringsloven § 2-8.

Kartleggingen vil danne grunnlag for å vurdere behovet for språkopplæring og for å

(23)

kunne ta stilling til omfanget (antall timer og varighet), for kobling mot ordinær

opplæring og eventuelt behovet for tospråklig opplæring i fag eller morsmålsopplæring.

Skoleeier må også ta stilling til hvilken læreplan eleven skal benytte: læreplan i

grunnleggende norsk for språklige minoriteter, eller ordinær læreplan i norsk. Skolen skal bruke en egen læreplan for morsmålsopplæring for elever som får slik opplæring.

Organiseringen må gå klart fram av vedtaket. Kommunen kan organisere tilbudet om særskilt språkopplæring i egne grupper for nyankomne elever i inntil to år,

jf. opplæringsloven § 2-8. Vedtak kan bare gjøres for ett år om gangen. Det er en forutsetning at skolen vurderer at egne grupper er det beste for eleven. Denne vurderingen må komme fram av vedtaket. I vedtaket kan skolen også gjøre avvik fra læreplanverket.

På spørsmålet i EVS om enkeltvedtakene inneholder opplysninger om omfanget av opplæringen, hvilke læreplaner eleven skal følge og organiseringen av opplæringen, svarer rektor ja. I feltet for vurdering/begrunnelse skriver han «GNO» og «Se vedtak».

For elevene som går i ordinær klasse (elev 60, 65 og 67) inneholder vedtakene informasjon om hva slags særskilt språkopplæring elevene skal ha (grunnleggende norsk/tospråklig fagopplæring) og omfanget av denne oppgitt i antall årstimer.

Vedtakene gjelder for skoleåret 2015/2016. Det fremgår også hvordan den særskilte språkopplæringen skal organiseres. Når det gjelder hvilken læreplan elevene skal følge, står ikke dette eksplisitt i vedtakene, men det er oppgitt at elevene skal ha

«grunnleggende norskopplæring».

For elevene som går i innføringstilbud (elev 70, 75 og 80) står det kun i vedtakene at elevene med bakgrunn i forskrift til opplæringsloven § 2-8 får «tilbud om å få hele eller deler av sin undervisning i en innføringsklasse». Det er ikke oppgitt hvor lenge vedtaket skal vare. Det er heller ikke spesifisert om eleven skal følge innføringsklassen hele eller deler av tiden, eller hva slags opplæringstilbud eleven skal få i innføringsklassen. Det fremgår ikke hvilken læreplan eleven skal følge eller om det skal gjøres avvik fra fag- og timefordelingen etter læreplanverket. Det fremgår heller ikke om det er vurdert at et innføringstilbud vil være til elevens beste. Foresatte/elev har imidlertid signert at de takker ja til tilbudet om innføringsklasse.

Etter Fylkesmannens vurdering skulle vedtakene for elev 60, 65 og 67 vært tydeligere på hvilken læreplan elevene skal følge. Det er uklart hvorvidt det at elevene skal ha

«grunnleggende norskopplæring» er ment at de skal følge læreplanen i grunnleggende norsk for språklige minoriteter eller ordinær læreplan i norsk. Fylkesmannen antar at det er ment at eleven skal følge læreplanen i grunnleggende norsk for språklige minoriteter, men vil bemerke at dette skulle fremkommet tydeligere i vedtaket.

For elev 70, 75 og 80 er vedtakene svært mangelfulle og oppfyller ikke kravene til innhold, hverken når det gjelder omfang, læreplan eller organisering. Skolen skulle også tydeliggjort at det er vurdert at et innføringstilbud vil være til den enkelte elevens beste.

(24)

Det skal fattes enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring når eleven overføres til den ordinære opplæringen

Skolen må kartlegge elever som får særskilt språkopplæring underveis i opplæringen, jf. opplæringsloven § 2-8. Dette for å vurdere om elevene har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge ordinær opplæring på skolen. Før skolen overfører eleven til ordinær opplæring må skolen fatte et enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring. Dette gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak,

jf. forvaltningsloven § 2 og kapittel IV og V.

Rektor svarer på EVS at de ikke fatter enkeltvedtak om opphør av særskilt

språkopplæring når eleven overføres til den ordinære opplæringen. Rektor skriver videre at «praksis har vært å lage vedtakene på et år av gangen med bakgrunn i kartlegging av elevens kompetansenivå med utgangspunkt i plan for Grunnleggende norsk for språklige minoriteter. Skolen vil nå endre på disse rutinene og innføre opphør av vedtak når elevene overføres til den ordinære opplæringen».

Fylkesmannen vil presisere at kravet om opphørsvedtak kun gjelder i de tilfeller eleven skal overføres til ordinær opplæring før vedtaksperioden er utløpt.

Særskilt språkopplæring skal være en overgangsordning, og skolen skal kartlegge elever som får særskilt språkopplæring underveis i opplæringen. Dette for å vurdere om elevene har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge ordinær opplæring på skolen. Formålet med kartlegging underveis er å sikre at elevene får realisert overgangen til ordinær opplæring så snart språkferdighetene er tilstrekkelige.

Rektor opplyser i EVS at skolens praksis er å lage vedtakene for ett år av gangen på bakgrunn av kartlegging av elevens kompetansenivå. Rektor skriver at de nå vil endre praksis og lage vedtak om opphør når elevene overføres til ordinær opplæring. Rektor skriver ikke noe om hvordan skolen forholder seg til elever som oppnår tilstrekkelig norskferdigheter midt i en vedtaksperiode. Fylkesmannen har heller ingen opplysninger om når skolen foretar kartleggingen av elevenes norskferdigheter, og om dette gjøres underveis i vedtaksperioden.

På bakgrunn av dette vurderer Fylkesmannen at skolen ikke har sannsynliggjort at de har en praksis som sikrer at det avdekkes om elever som får tilstrekkelige

norskferdigheter til å følge ordinær opplæring i løpet av en vedtaksperiode får vedtak om opphør av særskilt språkopplæring.

(25)

6. Frogn kommunes tilbakemelding på forhåndsvarsel og foreløpig tilsynsrapport

I brev av 6. september 2016 har Frogn kommune gitt følgende tilbakemelding på forhåndsvarsel og foreløpig tilsynsrapport:

«Frogn kommune har ingen innvendinger til forhåndsvarselet, og vi er enige i de faktiske forhold som ble påpekt. Uavhengig av tilsynet har Frogn

 startet et kommunalt prosjekt «Orden i eget hus» som ser på bl.a interne rutiner

 spesielt fokus på og opplæring av ansatte innen forvaltningsloven og saksbehandling

 skolene i sommer kjøpt inn et verktøy, 1310.no, som skal hjelpe oss til å jevnlig se på egne rutiner

Frogn kommune som skoleeier har igangsatt et felles arbeid ved alle skolene der vi går gjennom interne dokumenter og rutiner.»

På bakgrunn av tilbakemeldingen fra Frogn kommune har Fylkesmannen kommen til at det ikke er grunnlag for å gjøre endringer i vurderingene og konklusjonene fra foreløpig tilsynsrapport.

7. Frist for retting av brudd på regelverket

Fylkesmannen har i dette tilsynet vurdert totalt 13 rettslig krav, og vi har i kapitlene 3 til og med 5 konstatert lovbrudd. I denne rapporten gis Frogn kommune frist til å rette brudd på regelverket, jf. kommuneloven § 60 d.

Frist for retting er 16. desember 2016. Kommunen må innen denne datoen sende

Fylkesmannen en erklæring om at bruddet på regelverket er rettet og en redegjørelse for hvordan bruddet er rettet.

Dersom brudd på regelverket ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil

Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som vedtak og vil kunne påklages, jf. forvaltningsloven kapittel VI.

Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten:

Kapittel 3: Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

Frogn kommune må sørge for at saksbehandlingen ved Dyrløkkeåsen skole, i saker om spesialundervisning og særskilt språkopplæring, oppfyller forvaltningslovens krav til forhåndsvarsling og enkeltvedtak jf. forvaltningsloven § 16 og §§ 24-27. Frogn kommune må i denne forbindelse se til at:

 elever og foreldre varsles før det fattes enkeltvedtak om avvik fra ordinært opplæringstilbud

(26)

 forhåndsvarslet gjør rede for hva saken gjelder, og gir opplysninger om hvilke

bestemmelser vedtaket bygger på, og hvilke forhold rundt elevens skolesituasjon som er grunnlaget for vedtaket

 enkeltvedtak om særskilt språkopplæring inneholder begrunnelse for vedtaket med henvisning til hjemmelen, faktiske forhold som er lagt til grunn, og hvilke hensyn som er vektlagt

 enkeltvedtak om særskilt språkopplæring inneholder informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og framgangsmåte ved klage

 enkeltvedtak om særskilt språkopplæring inneholder informasjon om retten til å se sakens dokumenter

Kapittel 4: Enkeltvedtak om spesialundervisning

Frogn kommune må sørge for at Dyrløkkeåsen skole ved behov for spesialundervisning oppfyller opplæringsloven §§ 5-1, 5-3 og 5-4, jf. forvaltningsloven § 2 og kapittel IV og V.

Frogn kommune må i denne forbindelse se til at:

 foreldrene/eleven får mulighet til å uttale seg om innholdet i en sakkyndig vurdering før enkeltvedtaket fattes

 enkeltvedtaket inneholder opplysninger om hvilke omfang, innhold og organisering spesialundervisningen skal ha, og kompetansekrav for de som skal gjennomføre opplæringen

Kapittel 5: Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring

Frogn kommune må sørge for at Dyrløkkeåsen skole ved behov for, og opphør av behov for, særskilt språkopplæring oppfyller forvaltningsloven § 2 og kapittel IV og V og opplæringsloven § 2-8. Frogn kommune må i denne forbindelse se til at:

 enkeltvedtaket inneholder opplysninger om omfanget av opplæringen, hvilke læreplaner eleven skal følge og organiseringen av opplæringen

 det fattes enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring når eleven overføres til den ordinære opplæringen

(27)

8. Kommunens frist til å rette

Som nevnt i kapittelet ovenfor er kommunen gitt frist for å rette de brudd på regelverket som er konstatert i denne rapporten.

Frist for tilbakemelding er 16. desember 2016.

Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven § 18.

Oslo, 16. september 2016

Fylkesmannen i Oslo og Akershus

Anne-Mette Nessøe Iris Margareta Binder