– avgjørelser om særskilt tilrettelegging

(1)

TILSYNSRAPPORT

Forvaltningskompetanse

– avgjørelser om særskilt tilrettelegging

Oslo kommune – Bjørnholt skole

29. april 2016

(2)

Innholdsfortegnelse

Sammendrag ... 1

1. Innledning ... 3

1.1 Bjørnholt skole - ungdomstrinnet ... 3

1.2 Lesehjelp til tilsynsrapporten ... 3

2. Om tilsynet med Oslo kommune – Bjørnholt skole ... 5

2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler ... 5

2.2 Tema for tilsynet... 5

2.3 Om gjennomføringen av tilsynet ... 6

2.4 Om de dokumenter som inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet ... 6

3. Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak ... 8

4. Enkeltvedtak om spesialundervisning ...19

5. Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring ...32

6. Frist for retting av lovbrudd ...39

7. Kommunens frist til å rette ...40

Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget ...41

(3)

1

Sammendrag

Tema og formål

Felles nasjonalt tilsyn 2014-17 handler om skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og består av tre områder for tilsyn:

 skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen

 forvaltningskompetanse (som denne rapporten omhandler)

 skolebasert vurdering

Tema for tilsynet på Bjørnholt skole er forvaltningskompetanse i avgjørelser om særskilt tilrettelegging av opplæringen. Hovedpunkter er:

 generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

 enkeltvedtak om spesialundervisning

 enkeltvedtak om særskilt språkopplæring Gjennomføring

Fylkesmannen åpnet 2. september 2015 tilsyn med forvaltningskompetanse – avgjørelser om særskilt tilrettelegging – ved Bjørnholt skole i Oslo kommune.

Fylkesmannen har ført tilsyn med ungdomstrinnet ved Bjørnholt skole.

Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner i denne rapporten er basert på skriftlig dokumentasjon, herunder rektors egenvurdering og kopier av tilfeldig utvalgte elevers saksdokumenter. Se vedlagte oversikt over dokumentasjonsgrunnlag.

Forhåndsvarsel og foreløpig rapport ble sendt Utdanningsetaten og Bjørnholt skole i brev av 25. februar 2016. Oslo kommune har gitt tilbakemelding på forhåndsvarsel og foreløpig rapport i brev av 21. mars 2016.

Avdekkede lovbrudd

Fylkesmannen har i dette tilsynet vurdert totalt 13 rettslige krav, og vi har i kapitlene 3, 4 og 5 konstatert lovbrudd. Gjennom forhåndsvarsel og foreløpig tilsynsrapport kan følgende pålegg bli aktuelle å vedta:

Kapittel 3: Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

Oslo kommune må sørge for at saksbehandlingen ved Bjørnholt skole oppfyller forvaltningslovens krav til forhåndsvarsling av vedtak om spesialundervisning, jf.

forvaltningsloven § 16. Oslo kommune må i denne forbindelse se til at:

- elever/foresatte varsles før det fattes enkeltvedtak om avvik fra det ordinære opplæringstilbudet

- forhåndsvarslet om spesialundervisning og særskilt språkopplæring redegjør for hva saken gjelder, gir opplysninger om hvilke bestemmelser vedtaket bygger på, og hvilke forhold rundt elevens skolesituasjon som er grunnlaget for vedtaket

(4)

2 Kapittel 4: Enkeltvedtak om spesialundervisning

Oslo kommune må sørge for at Bjørnholt skole ved behov for spesialundervisning oppfyller opplæringsloven §§ 5-1, 5-3 og 5-4, jf. forvaltningsloven § 2 og kapittel IV og V. Oslo kommune må i denne forbindelse se til at:

- skolen gir eleven/foresatte mulighet til å uttale seg om innholdet i den sakkyndige vurderingen før enkeltvedtak fattes

- skolen fatter enkeltvedtak for elever som etter sakkyndig vurdering har behov for spesialundervisning

Kapittel 5: Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring

Oslo kommune må sørge for at Bjørnholt skole ved behov for og opphør av behov for særskilt språkopplæring oppfyller forvaltningsloven § 2 og kapittel IV og V og

opplæringsloven § 2-8. Oslo kommune må i denne forbindelse se til at:

- det fattes enkeltvedtak for elever som har rett til særskilt språkopplæring - enkeltvedtak om særskilt språkopplæring inneholder opplysninger om

organiseringen av opplæringen

- det fattes enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring når eleven overføres til den ordinære opplæringen

Status på rapporten og veien videre

I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet.

Fristen er 1. september 2016.

Dersom lovbrudd ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Oslo og Akershus vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven § 60 d. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages, jf. forvaltningsloven kapittel VI.

Fylkesmannen gjør oppmerksom på at våre konklusjoner bygger på det konkrete kildematerialet som foreligger, og tar bare utgangspunkt i status på det tidspunktet tilsynsrapporten er datert.

Tilsynsrapporten er avgrenset til tilsynstemaet, og er ikke noen uttømmende tilstandsvurdering av skolens øvrige virksomhet.

(5)

3

1. Innledning

Fylkesmannen åpnet 2. september 2015 tilsyn med forvaltningskompetanse – avgjørelser om særskilt tilrettelegging ved Bjørnholt skole i Oslo kommune.

Fylkesmannen har ført tilsyn med ungdomstrinnet ved Bjørnholt skole.

Felles nasjonalt tilsyn 2014-17 handler om skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og består av tre områder for tilsyn:

 skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen

 forvaltningskompetanse (som denne rapporten omhandler)

 skolebasert vurdering

Utdanningsdirektoratet har utarbeidet veiledningsmateriell¹ knyttet til tilsynet, og Fylkesmannen har gjennomført informasjons- og veiledningssamlinger.

Det er kommunen som har det overordnede ansvaret for at kravene i opplæringsloven blir overholdt, jf. opplæringsloven § 13-10 første ledd. Kommunen er derfor adressat for denne tilsynsrapporten.

I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er 1. september 2016.

Dersom lovbrudd ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Oslo og Akershus vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven § 60 d. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages, jf. forvaltningsloven kapittel VI.

1.1 Bjørnholt skole - ungdomstrinnet

Bjørnholt skole er en offentlig skole på Bjørndal i Søndre Nordstrand og har ca. 400 elever på ungdomstrinnet skoleåret 2015/2016.

Bjørnholt skole er ungdomsskole og videregående skole (8–13-skole). Skolen har en rektor og to assisterende rektorer. De assisterende rektorene har ansvar for henholdsvis ungdomstrinnet og videregående. Når vi i denne rapporten refererer til «rektor» betyr dette assisterende rektor for ungdomstrinnet.

1.2 Lesehjelp til tilsynsrapporten

Rapporten har ett kapittel for hvert hovedområde for tilsynet:

 Kapittel 3: generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

 Kapittel 4: enkeltvedtak om spesialundervisning

 Kapittel 5: enkeltvedtak om særskilt språkopplæring

1 http://www.udir.no/Regelverk/regelverk/tilsyn/Felles-nasjonalt- tilsyn/forvaltningskompetanse-avgjerder-om-sarskild-tilrettelegging/

(6)

4 Kapitlene 3-5 er delt inn på følgende måte:

 Rettslig krav

 Fylkesmannens undersøkelser

 Fylkesmannens vurderinger

 Fylkesmannens konklusjon

Dersom Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, fremkommer dette som korreksjonspunkt. I rapportens kapittel 6 Frist for retting av lovbrudd er det en

oppsummering av alle korreksjonspunkt.

Fylkesmannen har benyttet enkelte forkortelser i denne foreløpige tilsynsrapporten:

 LK06: Læreplanverket for Kunnskapsløftet

 EVS: Egenvurderingsskjema

 UDE: Utdanningsetaten

 PPT: Pedagogisk-psykologisk tjeneste

(7)

5

2. Om tilsynet med Oslo kommune – Bjørnholt skole

2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler

Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler jf. opplæringsloven § 14-1 første ledd, jf.

kommuneloven kap. 10 A. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven § 60 b. Fylkesmannens tilsyn med offentlige skoler er

myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette.

I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er opplæringsloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt.

2.2 Tema for tilsynet

Temaet for tilsynet er skolens forvaltningskompetanse i avgjørelser om særskilt tilrettelegging av opplæringen. Særskilt tilrettelegging for elever innebærer avvik fra ordinært opplæringstilbud og er enkeltvedtak etter loven.

Hovedpunkter i tilsynet vil være:

 Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

 Enkeltvedtak om spesialundervisning

 Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring

Bjørnholt skole ved rektor har opplyst om at skolen per i dag ikke har elever som mottar:

 punktskriftopplæring

 tegnspråkopplæring

Dette tilsynet omfatter dermed ikke forvaltningskompetanse for disse to elevgruppene.

Det overordnede formålet med det nasjonale tilsynet er å bidra til at elever får et godt utbytte av opplæringen. For å sikre at dette gjelder for alle elever, er elever med behov for særskilt tilrettelegging gitt egne rettigheter i opplæringsloven.

Tilsynet skal bidra til at kommunen som skoleeier sørger for at skolen:

 sikrer elevens rettssikkerhet gjennom å involvere elever og foreldre i

vurderingene før skolen tar avgjørelser om avvik fra ordinært opplæringstilbud

 følger reglene for innhold i enkeltvedtak

 sørger for å vurdere og kartlegge elevens behov på en faglig forsvarlig måte

 fatter vedtak som gir gode føringer for å tilrettelegge innholdet i opplæringen Manglende forvaltningskompetanse i avgjørelser om særskilt tilrettelegging av opplæringen kan medføre at elevene ikke får ivaretatt sine rettigheter. Det kan også medføre at avgjørelsene ikke gir gode faglige føringer for innholdet i opplæringen.

Elevene står da i fare for å få en opplæring som ikke gir et forsvarlig utbytte.

Det er bare utvalgte deler av saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak som kontrolleres i tilsynet; totalt 13 rettslige krav blir vurdert. Opplæringsloven og forskrift til loven har også krav som gjelder spesialundervisning og særskilt språkopplæring som ikke er inkludert i dette tilsynet.

(8)

6 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet

Tilsyn med Oslo kommune ble åpnet gjennom brev av 2. september 2015. Fylkesmannen har krevd at kommunen legger fram dokumentasjon, jf. kommuneloven § 60 c.

Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon fra skolen.

2.4 Om de dokumenter som inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet

Fylkesmannen ba i varselbrev av 2. september 2015 om en oversikt over alle elever ved Bjørnholt skole som høsten 2015 mottok særskilt tilrettelagt undervisning ved skolen.

Listen med slik oversikt ble mottatt 26. oktober 2015. Av hensyn til personvern har Fylkesmannen anonymisert elevene ved å nummerere dem. Når vi i rapporten viser til dokumentasjon knyttet til enkeltelever gjør vi dette ved å vise til elevnummer.

Fylkesmannen valgte ut elleve elever fra skolens liste. I brev av 6. november 2015 ba Fylkesmannen om å få tilsendt dokumentasjon knyttet til disse elevene.

Spesialundervisning

For fire elever (elev 136, 155, 170 og 214) ba Fylkesmannen om å få tilsendt:

- nyeste vedtak om spesialundervisning

- sakkyndig vurdering(er) som vedtaket er basert på

- samtykke fra foreldre og/eller elev før det igangsettes utredning av behovet for spesialundervisning

- dokumentasjon som viser at foresatte har fått uttale seg om innholdet i den sakkyndig vurderingen før enkeltvedtak fattes

Særskilt språkopplæring

For sju elever (elev 21, 48, 63, 73, 84, 98 og 108) ba Fylkesmannen om å få tilsendt:

- forhåndsvarsel om vedtak om særskilt språkopplæring - vedtak om særskilt språkopplæring

I tillegg ba Fylkesmannen om å få tilsendt tre eksempler på enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring.

I skolens brev av 18. november 2015 oversendte rektor elevdokumentasjon for fem elever (elev 21, 63, 73, 98 og 108). Rektor opplyste i brevet at to av elevene på Fylkesmannens liste (elev 48 og 84) var feilregistrert og derfor ikke hadde vedtak om særskilt språkopplæring. For to andre elever (elev 21 og 73) forelå det ikke samtykke og det var derfor ikke fattet vedtak, her forelå imidlertid forhåndsvarsel. Rektor opplyste også at skolen kun hadde ett vedtak om opphør av særskilt språkopplæring.

Fylkesmannen ba i e-post av 15. desember 2015 om dokumentasjon for ytterligere fire elever (elev 19, 46, 74 og 85). I skolens brev av 18. desember 2015 ble det oversendt elevdokumentasjon for disse elevene.

Skolen har i tillegg i brev av 12. februar 2015 oversendt vedtak for elev 73.

Fylkesmannen har til sammen mottatt dokumentasjon for ni elever (elev 21, 63, 73, 98, 108, 19, 46, 74 og 85) hvorav åtte har vedtak om særskilt språkopplæring.

(9)

7

Følgende dokumenter ligger til grunn for tilsynet:

1. Egenvurderingsskjema fra skolens ledelse oversendt i Bjørnholt skoles e-post av 30. oktober 2015.

2. Dokumenter det er vist til i EVS oversendt i Bjørnholt skoles e-post av 1.desember 2015 og 11. desember 2015. For fullstendig oversikt, se vår oversikt over

dokumentasjonsgrunnlag (vedlegg til rapporten).

3. Elevdokumentasjon - elever med spesialundervisning:

Fylkesmannen har mottatt følgende dokumentasjon:

 fire vedtak om spesialundervisning

 fire sakkyndig vurderinger som vedtakene er basert på

 fire samtykker til iverksetting av spesialundervisning

 to samtykker fra foreldre og/eller elev til å igangsette utredning av behovet for spesialundervisning (elev 170 og 214)

 skolens oversikt over vedtakene med forklaring

4. Elevdokumentasjon - elever med særskilt språkopplæring:

Fylkesmannen har til sammen mottatt følgende dokumentasjon:

- ni forhåndsvarsler

- ni erklæringer vedrørende samtykke

- åtte vedtak om særskilt språkopplæring (alle elevene med unntak av elev 21) - ett vedtak om opphør av særskilt språkopplæring

- skolens oversikt over vedtakene med forklaring

5. Fylkesmannen har i tillegg mottatt utfyllende opplysninger knyttet til elevdokumentasjon og til skolens organisering av opplæringen. For fullstendig oversikt, se vår oversikt over dokumentasjonsgrunnlag (vedlegg til rapporten).

I tillegg har Fylkesmannen mottatt Oslo kommunes tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport, datert 21. mars 2016. Vedlagt kommunens tilbakemelding fulgte ny dokumentasjon som gjaldt både spesialundervisning og særskilt språkopplæring:

 Bjørnholt skoles oppdaterte rutine for spesialundervisning

 to henvisninger til PPT - fra barneskolen (elev 136 og elev 155)

 en ny sakkyndig vurdering, datert 27. november 2015 (elev 214)

 fire nye vedtak om spesialundervisning, alle datert 7. mars 2016

 ett vedtak om opphør av særskilt språkopplæring, datert 18. november 2015 (elev 21)

 forhåndsvarsel, samtykkeerklæring og vedtak fra 2014 for tre elever (elev 63, 73 og 74)

(10)

8

3. Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

Nedenfor har vi oppgitt de rettslige kravene i tilsynet som gjelder generelt for enkeltvedtak. Vi viser også til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven kravene er knyttet til.

Rettslig krav 1

Elever og foreldre skal varsles før det fattes enkeltvedtak om avvik fra ordinært opplæringstilbud

Dersom foreldre eller elever ikke allerede har uttalt seg i saken, skal de varsles før skolen gjør et vedtak. De skal ha anledning til å uttale seg innen en nærmere angitt frist, jf. forvaltningsloven § 16. Skolen skal gi forhåndsvarselet skriftlig.

Varsel til foreldre gjelder for elever under 18 år. Når eleven er over 15 år, skal skolen varsle eleven selv om eleven er representert av foreldre. Skolen kan la være å varsle dersom eleven eller foreldre har

- søkt eller bedt om vedtaket

- hatt anledning til å gi sine synspunkter i saken

- fått kjennskap på annen måte til at skolen skal gjøre et vedtak og har hatt rimelig tid til å uttale seg

Fylkesmannens undersøkelser

Rektor bekrefter i EVS at skolen varsler elever og foreldre, som ikke på annen måte har uttalt seg i saken, før det fattes enkeltvedtak om avvik fra det ordinære

opplæringstilbudet.

Rektor opplyser at skolen har rutiner for utsendelse og innhenting av samtykke når det gjelder spesialundervisning og særskilt språkopplæring. Ifølge rektor informeres elev og foresatte også om konsekvenser ved avvik fra læreplan. Informasjonen gis via

samtaler/møter/brev.

Rektor viser til skolens rutiner for arbeidet med spesialundervisningen og særskilt språkopplæring. Rektor viser også til følgende rundskriv fra Utdanningsetaten (UDE):

 Rundskriv nr 6/2015 Spesialundervisning i grunnopplæringen (inkl vedlegg)

 Rundskriv nr 1/2014 Særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter – Vedlegg 2 mal for forhåndsvarsling /samtykke

Spesialundervisning

Rektor viser i EVS til skolens rutiner og til rundskriv (inkludert vedlegg). Vedlegg 2 til rundskrivet er en mal for samtykke til å iverksette spesialundervisning. I denne malen skal foresatte/elev krysse av for at sakkyndig vurdering er gjennomgått og tilrådingene drøftet. Her har foresatte/elev også anledning til å skrive eventuelle kommentarer til den sakkyndige vurderingen.

(11)

9

Videre har rektor i EVS vist til Skolens rutiner for arbeidet med spesialundervisning. Her framgår det at i uke 23:

- skal rådgiver/avdelingsleder kontrollere at foresatte har samtykket til at spesialundervisning kan iverksettes, og at eleven henvises til PPT for ny sakkyndig vurdering på søknadsskjema

- skal rådgiver innhente samtykke for at spesialundervisning kan iverksettes, og at eleven henvises til PPT for ny sakkyndig vurdering

Det er også i rutinen vist til mal for Samtykke til at eleven henvises til PPT og mal for Samtykke til at spesialundervisning iverksettes.

Fylkesmannen har mottatt og gått igjennom fire vedtak om spesialundervisning.

Vedtakene er alle fattet høsten 2015. Fylkesmannen har sett følgende:

- For elev 136 er sakkyndig vurdering fra januar 2015. Skjema for samtykke til iverksetting av spesialundervisning er udatert fra skolen, foresatte har samtykket 19.08.15. Eleven er under 15 år. Vedtaket er fattet i 28.10.15.

- For elev 155 er sakkyndig vurdering fra mai 2015. Skjema for samtykke til

iverksetting av spesialundervisning er udatert fra skolen, foresatte har samtykket i 17.11.15. Eleven er under 15 år. Vedtaket er fattet 18.11.15.

- For elev 170 er sakkyndig vurdering fra desember 2013. Skjema for samtykke til iverksetting av spesialundervisning er datert 22.09.15, foresatte har samtykket i 19.10.15. Eleven er under 15 år. Vedtaket er fattet 17.11.15.

- For elev 214 er sakkyndig vurdering fra 17.08.2012. Skjema for samtykke til iverksetting av spesialundervisning er udatert, foresatte har samtykket 26.10.15.

Eleven er over 15 år. Vedtaket er fattet 27.10.15.

I tre av samtykkeerklæringene (elev 136, 170 og 214) som foreligger er ikke den malen rektor har vist til i EVS benyttet. Det framgår ikke av disse samtykkeerklæringene at foresatte har fått mulighet til å uttale seg om den sakkyndige vurderingen før vedtak blir fattet.

Rektor viser til skolens rutiner og til rundskriv 1/2014. Rundskriv 1/2014 refererer i kapittel 6 til forvaltningsloven § 16 om forhåndsvarsling og fastslår deretter: «Dersom resultatet av kartleggingen viser at eleven har behov for særskilt språkopplæring, skal skolen sende ut forhåndsvarsel med anmodning om samtykke».

I Bjørnholt skoles Rutinebeskrivelse for skolens arbeid med særskilt språkopplæring pkt 4 heter det: Dersom kartleggingen viser at eleven har behov for særskilt språkopplæring, skal skolen sende ut forhåndsvarsel med anmodning om samtykke til at vedtak om særskilt språkopplæring skal igangsettes. For elever over 15 år skal samtykke innhentes fra eleven, for elever under 15 år skal samtykke innhentes fra foresatte.

Det framgår av rutinene at forhåndsvarsel skal sendes ut innen 20. september eller fortløpende.

Fylkesmannen har mottatt kopi av forhåndsvarsel og anmodning om samtykke for ni elever. Fylkesmannen har sett følgende:

(12)

10 Elev 21:

- forhåndsvarsel er ikke datert - frist for å svare er 18.11.15 - varselet er adressert til foresatte – eleven er 13 år

- eleven har ikke samtykket - erklæringen er datert 18.11.15 og er undertegnet av eleven - det er ikke fattet vedtak

- rektor opplyser at skolen har vært i kontakt med mor på telefon og at mor i etterkant (i desember) har undertegnet erklæring

Elev 73:

- forhåndsvarselet er ikke datert - det er ikke gitt svarfrist - varslet er adressert til foresatte - eleven er over 15 år

- foresatte har underskrevet samtykkeerklæring 27.11.15 – det er ikke krysset av for om de samtykker/ikke samtykker

- rektor opplyser at det har vært dialog med foresatte og at de har samtykket muntlig – vedtaket er fattet 30.11.15

- eleven har byttet skole fra januar 2016 Elev 63:

- forhåndsvarselet er datert 17.11.15 - det er ikke gitt svarfrist - varselet er adressert til foresatte - eleven er under 15 år

- foresatte har samtykket 18.11.15 - vedtaket er fattet 18.11.15.

Elev 98

- forhåndsvarselet er datert 17.11.15 - det er ikke gitt svarfrist - varselet mangler adressat - eleven er over 15 år

- eleven har samtykket 16.11.15 - vedtaket er fattet 18.11.15.

Elev 108

- forhåndsvarselet er datert 17.11.15 - det er ikke gitt svarfrist - varselet mangler adressat - eleven er over 15

- eleven har samtykket 17.11.15 - vedtaket er fattet 18.11.15.

Elev 19

- forhåndsvarselet er datert 24.09.15 - det er ikke gitt svarfrist - varselet er adressert til foresatt - eleven er under 15 år

- foresatte har samtykket 17.12.15 - vedtaket er fattet 18.12.15.

Elev 46

- forhåndsvarselet er ikke datert- det er ikke gitt svarfrist - varselet er adressert til foresatte - eleven er under 15 år - foresatte har samtykket 01.12.15 - vedtaket er fattet 18.12.15 Elev 74

- forhåndsvarselet er ikke datert - det er ikke gitt svarfrist - varslet er adressert til eleven - eleven er under 15 år

- foresatte har samtykket 16.11.15 - vedtaket er fattet 19.11.15 Elev 85

- forhåndsvarselet er datert 19.09.13 - frist for å svare er 24.09.13.

- varselet mangler adressat - eleven er under 15 år

- foresatte og elev har samtykket 25.09.13 - vedtaket er fattet 14.05.14.

Fylkesmannens vurderinger

Dersom foreldre eller elever ikke allerede har uttalt seg i saken, skal de varsles før skolen gjør et vedtak. Formålet med forhåndsvarselet er å sikre at saken er så godt opplyst som mulig før skolen fatter vedtak, og å ivareta elevenes og foresattes rettsikkerhet med anledning til å uttale seg om forhold som angår dem.

(13)

11 Spesialundervisning:

Det foreligger ikke eget brev med forhåndsvarsel om vedtak i de fire sakene

Fylkesmannen har mottatt. Dersom skolen følger de kravene til samtykke og rett til uttalelse om sakkyndig vurdering som framgår av opplæringsloven kap. 5, vil imidlertid kravet til forhåndsvarsel i forvaltningsloven § 16 være ivaretatt gjennom dette.

Det foreligger samtykke til iverksetting i de fire sakene Fylkesmannen har mottatt. Alle samtykkene er datert før vedtakene er fattet.

UDEs nye mal, som rektor har vist til, ivaretar elevens/foresattes rett til å uttale seg om sakkyndig vurdering før enkeltvedtak fattes. Her skal foresatte krysse av for at sakkyndig vurdering er gjennomgått og tilrådingene drøftet. Foresatte har også anledning til å skrive eventuelle kommentarer til den sakkyndige vurderingen. Denne malen er benyttet for ett forhåndsvarsel.

Denne nye malen er ikke benyttet for tre av de samtykkeerklæringene som foreligger.

Det går ikke fram av disse samtykkeerklæringene at foresatte har fått anledning til å uttale seg om den sakkyndige vurderingen.

Fylkesmannen vurderer at tre av de samtykkeerklæringene som foreligger ikke ivaretar foresattes rett til å uttale seg om den sakkyndige vurderingen. Fylkesmannen ser at den nye malen for samtykke til spesialundervisning vil ivareta kravet til forhåndsvarsel i forvaltningsloven § 16. Fylkesmannen kan imidlertid ikke se at det er dokumentert at skolens nåværende praksis er i tråd med dette.

Når det gjelder elev 214 har Fylkesmannen følgende bemerkning: eleven er over 15.

Under forutsetning av at eleven har samtykkekompetanse skulle eleven derfor selv ha samtykket til iverksetting av spesialundervisning.

Fylkesmannen vurderer at det ikke er dokumentert at skolens praksis sikrer at elever og foreldre varsles før det fattes enkeltvedtak om spesialundervisning.

Særskilt språkopplæring:

Både i UDEs rundskriv og i skolens rutiner framkommer det at elev/foresatte skal varsles før det blir fattet vedtak om særskilt språkopplæring. Det er utarbeidet maler for slikt varsel.

Varselet må gis i så god tid at elev/foresatte får mulighet til å uttale seg om saken. I tre av tilfellene (elev 98, 108 og 63) er varselet datert henholdsvis to dager før, en dag før og samme dag som vedtaket er fattet. Dette er ikke tilstrekkelig tid til at elev/foresatte har fått reell mulighet til å uttale seg om saken.

Forhåndsvarsel skal gi foresatte anledning til å uttale seg innen en nærmere angitt frist. I sju av forhåndsvarslene (elev 73, 63, 98, 108, 19 og 46) er det imidlertid ikke gitt svarfrist.

På denne bakgrunn er det Fylkesmannens vurdering at Bjørnholt skole ikke i tilstrekkelig grad sørger for at elev/foresatte blir varslet før det fattes vedtak om særskilt språkopplæring. Det framkommer heller ikke at elev/foresatte har fått anledning til å uttale seg i saken på annen måte.

(14)

12

For elever under 15 år skal foresatte varsles og eventuelt samtykke. Elever over 15 år har selvstendig samtykkekompetanse. Skolen skal likevel varsle både elev og foresatt når eleven er mellom 15 og 18 år.

I tre av sakene Fylkesmannen har sett på var eleven over 15 år da forhåndsvarsel ble sendt ut. Fylkesmannen har sett følgende:

- For elev 73 er forhåndsvarselet kun adressert til foresatte. Forhåndsvarsel skulle her ha vært adressert både til elev og til foresatte. Det foreligger ikke skriftlig samtykke.

Rektor opplyser at det har vært dialog med foresatte og at de har samtykket muntlig.

Det er ikke opplyst om eleven har samtykket.

- For elev 98 og 108 mangler forhåndsvarselet adressat. Det går derfor ikke fram om foresatte er varslet. Eleven har samtykket.

I sakene hvor eleven har vært under 15 år har Fylkesmannen sett følgende:

- For elev 21 er forhåndsvarsel adressert til foresatte. Det er ikke samtykket til særskilt språkopplæring. Erklæringen er undertegnet av eleven som er 13 år.

Skolen har i ettertid innhentet mors underskrift, dato for når mor undertegnet går ikke fram. På forespørsel fra Fylkesmannen opplyser rektor at skolen har vært i kontakt med mor på telefon og at mor i etterkant (i desember) har undertegnet erklæringen.

- For elev 74 er forhåndsvarsel adressert til eleven. Her har imidlertid foresatte samtykket.

Fylkesmannen har også merket seg at det i sju av vedtakene om særskilt språkopplæring er vist til forhåndsvarsel og elevsamtykke. Skolen har benyttet begrepet elevsamtykke uavhengig av om eleven var over eller under 15 år på det tidspunktet det ble varslet.

Fylkesmannen vurderer at Bjørnholt skole ikke i tilstrekkelig grad sikrer at både elev og

foresatte varsles dersom eleven er over 15 år. Det sikres heller ikke at den som samtykker har samtykkekompetanse.

Oslo kommune har gitt følgende tilbakemelding på forhåndsvarsel og foreløpig tilsynsrapport når det gjelder spesialundervisning rettslig krav 1 og 2:

Oslo kommune mener at elev/foresatte, til tross for at den nye malen ikke er benyttet, har fått uttale seg om sakkyndig vurdering før vedtak blir fattet. Det opplyses at det, mellom den foreløpige og den endelige sakkyndige vurderingen, har foregått et

samarbeid mellom eleven/foresatte og PPT. UDE mener dette fremgår implisitt i den siste setningen i samtlige sakkyndig vurderinger: Foresatt er gjort kjent med innholdet i sakkyndig vurdering. Oslo kommune skriver bl.a. følgende:

UDE er ikke enig i Fylkesmannens faktabeskrivelse, vurdering og konklusjon om at Bjørnholt skole ikke kan dokumentere at elever og foresatte varsles før det fattes enkeltvedtak om spesialundervisning. Og at elevens/foresattes rett til å få uttale seg om sakkyndig vurdering ikke er ivaretatt.

Under rettslig krav 2 viser Oslo kommune til at Fylkesmannen har konkludert med at rettslig krav 1 ikke er oppfylt og at det følger av dette at rettslig krav 2 heller ikke er oppfylt. Oslo kommune er imidlertid uenig i Fylkesmannens konklusjon under rettslig krav 1.

(15)

13 Fylkesmannens sluttvurdering

Etter Fylkesmannens vurdering vil ikke et samarbeid mellom elev/foresatte og PPT, før endelig sakkyndig vurdering foreligger, kunne erstatte forhåndsvarsel etter

forvaltningsloven § 16. Forhåndsvarsel skal sikre at den det gjelder skal få anledning til å uttale seg om saken, før vedtak blir fattet, og til den instans som fatter vedtaket. Det er skolen, og ikke PPT, som fatter vedtak om spesialundervisning.

Fylkesmannen mener at Oslo kommunes tilbakemelding ikke gir grunnlag for å endre vår konklusjon og opprettholder konklusjonen fra foreløpig rapport om at de rettslige

kravene ikke er oppfylt. Dette gjelder rettslig krav 1 og 2.

Oslo kommune har gitt følgende tilbakemelding på forhåndsvarsel og foreløpig tilsynsrapport når det gjelder særskilt språkopplæring rettslig krav 1:

UDE er enig med Fylkesmannens faktabeskrivelse, men er ikke enig i

Fylkesmannens vurdering og konklusjon, at det er en forutsetning at skolen gir dem en frist for å samtykke, og ikke tillater dem å samtykke før det er gått minimum en uke fra forhåndsvarslet er datert.

Fylkesmannens sluttvurdering

Oslo kommune er uenig med Fylkesmannen i at det er en forutsetning at skolen gir elev/foresatte en svarfrist.

Fylkesmannen viser til ordlyden i forvaltningsloven § 16 hvor det går klart frem av første ledd at det skal gis en frist for uttalelse. I bestemmelsen heter det:

Part som ikke allerede ved søknad eller på annen måte har uttalt seg i saken, skal varsles før vedtak treffes og gis høve til å uttale seg innen en nærmere angitt frist.

I syv av ni forhåndsvarsler er det ikke gitt svarfrist. Fylkesmannen vurderer derfor at det rettslige kravet ikke er oppfylt når det gjelder å gi elev/foresatte rett til å uttale seg innen en nærmere angitt frist.

UDE har videre opplyst at de er uenig i at elev/foresatte ikke kan samtykke før det er gått minimum en uke fra forhåndsvarslet er datert.

Fylkesmannen vil understreke at vi ikke har uttalt at det må gå en nærmere angitt tid fra forhåndsvarslet er datert til elev/foresatte kan samtykke. Fylkesmannen ser imidlertid at følgende formulering i foreløpige rapport kan gi rom for misforståelser:

I tre av tilfellene (elev 98, 108 og 63) er varselet datert henholdsvis to dager før, en dag før og samme dag som vedtaket er fattet. Dette er ikke tilstrekkelig tid til at elev/foresatte har fått reell mulighet til å uttale seg om saken.

Elev/foresatte står selvsagt fritt til å samtykke umiddelbart etter at forhåndsvarsel er mottatt.

Når samtykke foreligger kan skolen fatte vedtak. Fylkesmannen vil utdype og presiserer at følgende forhold underbygger vår vurdering av skolens praksis:

- fire av ni forhåndsvarsler er ikke datert

- tre samtykkeerklæringer er gitt samme dag, eller en og to dager etter forhåndsvarsel

- ett samtykke er gitt dagen før forhåndsvarslet

(16)

14

Dette er ikke forhold som hver for seg representerer lovbrudd. Det er imidlertid

opplysninger som, sammen med det faktum at det i syv av ni forhåndsvarsler ikke er gitt noen svarfrist, styrker Fylkesmannens vurdering av skolens praksis ikke er

tilfredsstillende.

I forvaltningslovens § 16 er det ikke angitt hvor lang fristen for å uttale seg skal være.

Skolen står derfor fritt til å fastsette fristen. Fristen må likevel være lang nok til at elev/foresatte får reell mulighet til å sette seg inn i saken og til å uttale seg.

Fylkesmannen mener at Oslo kommunes tilbakemelding ikke gir grunnlag for å endre vår konklusjon og opprettholder konklusjonen fra foreløpig rapport om at de rettslige

kravene ikke er oppfylt.

Fylkesmannens konklusjon

Det rettslige kravet er ikke oppfylt når det gjelder spesialundervisning.

Det rettslige kravet er ikke oppfylt når det gjelder særskilt språkopplæring.

Rettslig krav 2

Forhåndsvarslet skal gjøre rede for hva saken gjelder, og gi opplysninger om hvilke bestemmelser vedtaket bygger på, og hvilke forhold rundt elevens skolesituasjon som er grunnlaget for vedtaket

Forhåndsvarslet skal inneholde det som er nødvendig for at elever og foreldre kan ivareta sine interesser på en forsvarlig måte, jf. forvaltningsloven § 16. Varslet må derfor

inneholde de faktiske forholdene: Hva det varslende vedtaket vil innebære for eleven, hvilke type avvik fra ordinær opplæring det dreier seg om og hvilke forhold som er grunnlaget for vedtaket.

Rektor svarer ja på spørsmålet om forhåndsvarselet inneholder opplysninger om hvilke bestemmelser i loven vedtaket bygger på og hvilke forhold rundt elevens skolesituasjon som er grunnlaget for vedtaket. Rektor viser til forhåndsvarsling /samtykkeerklæring i rundskriv nr 6/2015 og rundskriv nr 1/2014. I følge rektor sikrer disse malene at opplæringslovens og forvaltningslovens krav oppfylles.

Spesialundervisning

Når det gjelder spesialundervisning har Fylkesmannen under rettslig krav 1 konkludert med at skolens praksis ikke tilfredsstiller krav til forhåndsvarsel.

Det framgår av UDEs rundskriv nr 1/2014 at skolen skal sende ut forhåndsvarsel med anmodning om samtykke dersom resultatet av kartlegging viser at eleven har behov for særskilt språkopplæring.

Alle forhåndsvarslene Fylkesmannen har sett viser til opplæringsloven § 2-8 og gjengir bestemmelsens ordlyd. Videre er det i alle varslene vist til at skolen har kartlagt elevens norskferdigheter og at kartleggingen viser at eleven har behov for særskilt språkopplæring.

Det framgår av alle varslene at rektor anbefaler at elevene skal få særskilt norskopplæring.

(17)

15

I ett av forhåndsvarslene (elev 19) anbefaler rektor også at elevene får morsmålsopplæring.

Det framgår imidlertid av skolens oversendelsesbrev av 18.12.15 at elevens

morsmålsopplæring er noe foresatte har organisert for eleven. Morsmålsopplæringen omfattes heller ikke av skolens vedtak.

I seks av forhåndsvarslene (elev 21, 63, 73, 98, 108 og 19) er det opplyst at vedtaket gjelder fra 01.09.15 til 24.06.16. I ett forhåndsvarsel (elev 46) er det opplyst at vedtaket vil gjelde fra 01.09.15 til eleven går ut av 10. klasse. For ett forhåndsvarsel (elev 85) framgår det ikke når vedtaket begynner å gjelde. For ett forhåndsvarsel (elev 74)framgår det ikke hvilken periode vedtaket skal gjelde for.

Rektor har i e-post av 12.02.15 opplyst at ingen av de aktuelle elevene har mottatt særskilt språkopplæring høsten 2015. I følge rektor er den særskilte norskopplæringen hovedsakelig organisert som kurs med oppstart i januar 2016.

Fylkesmannens vurderinger Spesialundervisning

Når det gjelder spesialundervisning har Fylkesmannen ovenfor konkludert med at skolens praksis ikke tilfredsstiller krav til forhåndsvarsel. Det følger av dette at lovkravet heller ikke her er oppfylt.

Alle forhåndsvarslene Fylkesmannen har sett redegjør for det rettslige grunnlaget for det varslede vedtaket.

Gjennom henvisning til kartlegging av elevens norskferdigheter og resultatet av

kartleggingen, gis det informasjon om hvilke forhold rundt elevens skolesituasjon som er grunnlaget for vedtaket.

Rektor har i alle forhåndsvarslene anbefalt at eleven får særskilt norskopplæring.

Fylkesmannen vil imidlertid påpeke at det ikke i noen av forhåndsvarslene er redegjort for at den særskilte norskopplæringen vil bli organisert som kurs med oppstart i januar 2016.

I sju av forhåndsvarslene er det gitt feilaktige opplysninger om vedtaksperioden. Her heter det at vedtaket vil vare fra 01.09.15 til 24.06.16 eller til ny kartlegging/til eleven går ut av 10.

klasse. Rektor har imidlertid opplyst at ingen av de elevene Fylkesmannen har mottatt dokumentasjon for har mottatt særskilt språkopplæring høsten 2015. De aktuelle forhåndsvarslene er for øvrig datert i november eller desember 2015.

Fylkesmannen ser videre at for en elev (elev 19) omfatter forhåndsvarselet både særskilt norskopplæring og morsmålsopplæring. Rektor opplyser imidlertid at denne

morsmålsopplæringen ikke er en del av skolens opplæringstilbud og ikke omfattes av skolens vedtak. Elevens morsmålsopplæring er i privat regi og noe foresatte selv organiserer. Informasjon om opplæring som ikke inngår i skolens opplæringstilbud er ikke relevant i et forhåndsvarsel om særskilt språkopplæring.

Fylkesmannen vurderer at det ikke i tilstrekkelig grad gis opplysninger om hva vedtaket gjelder.

(18)

16 Fylkesmannens konklusjon

Det rettslige kravet er ikke oppfylt når det gjelder spesialundervisning.

Det rettslige kravet er ikke oppfylt når det gjelder særskilt språkopplæring.

Rettslig krav 3

Enkeltvedtaket skal inneholde begrunnelse for vedtaket med henvisning til

hjemmelen, faktiske forhold som er lagt til grunn, og hvilke hensyn som er vektlagt Eleven eller foreldrene har rett til å klage på enkeltvedtaket. For å gi eleven eller

foreldrene en reell mulighet til å argumentere for sitt syn, må vedtaket være skriftlig og begrunnet, jf. forvaltningsloven §§ 24 og 27. Begrunnelsen skal vise til de regler og faktiske forhold vedtaket bygger på, og hvilke hensyn skolen har lagt mest vekt på, jf.

forvaltningsloven § 25. Skolen trenger ikke å begrunne vedtaket dersom vedtaket innvilger en søknad, og skolen ikke har grunn til å tro at elevene og foreldrene vil være misfornøyd med vedtaket.

Rektor opplyser i EVS at enkeltvedtakene er tilstrekkelig presise i forhold til

bestemmelsene vedtakene bygger på og at vedtakene beskriver begrunnelsen for avvik og hensyn som er vektlagt

Rektor viser til:

 Rundskriv 6/2015 Spesialundervisning i grunnopplæringen - Vedlegg 2, mal for vedtak med sentrale bestemmelser

 Rundskriv 1/2014 Særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter – Vedlegg 3 mal for vedtak

 Rundskriv 7/2011 Opplæring for nyankomne elever – grunnskolen- Vedlegg 2 mal for vedtak for elever i alfabetiserings-/mottaksgrupper

 Skolens rutiner for arbeidet med spesialundervisning og særskilt språkopplæring

 Skolens internkontrollsystem for arbeidet med spesialundervisning

De fire vedtakene om spesialundervisning som Fylkesmannen har mottatt viser alle til opplæringsloven § 5-1 som hjemmel for vedtaket. Det framgår også av alle vedtakene at sakkyndig vurdering ligger til grunn for vedtakene.

Fylkesmannen har mottatt åtte vedtak om særskilt språkopplæring. Alle vedtakene viser til opplæringsloven § 2-8 som hjemmel for vedtaket. Vedtakene fastslår dessuten at elevens norskferdigheter har blitt kartlagt og at vedtaket er fattet på bakgrunn av resultatene av kartleggingen.

Når det gjelder henvisning til det rettslige grunnlaget som vedtaket bygger på er det i vedtakene som gjelder spesialundervisning vist til opplæringsloven § 5-1. I vedtakene som gjelder særskilt språkopplæring er det også vist til det rettslige grunnlaget for vedtaket som her er opplæringsloven § 2-8.

I vedtakene skal det også redegjøres for de faktiske forhold som er lagt til grunn, og hvilke hensyn som er vektlagt. For vedtakene som gjelder spesialundervisning er dette ivaretatt gjennom henvisning til sakkyndig vurdering og opplysning om at denne ligger til

(19)

17

grunn for vedtaket. For vedtakene som gjelder særskilt språkopplæring er kravet

ivaretatt gjennom henvisning til resultatene fra kartlegging av elevens norskferdigheter.

På bakgrunn av innsendt dokumentasjon vurderer Fylkesmannen at skolens enkeltvedtak om spesialundervisning og særskilt språkopplæring inneholder begrunnelse for vedtaket, henvisning til hjemmelen, faktiske forhold som er lagt til grunn, og hvilke hensyn som er vektlagt.

Fylkesmannens konklusjon Det rettslige kravet er oppfylt.

Rettslig krav 4

Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage

Det er et krav at brevet med enkeltvedtaket skal opplyse om de formelle forhold som gjelder dersom eleven eller foreldrene vil klage, jf. forvaltningsloven § 27. Nærmere regler for saksbehandling ved klage går frem av forvaltningsloven § 27-32. Skolen må opplyse om at klagefristen er tre uker fra eleven eller foreldrene fikk vedtaket, at klagen skal sendes til skolen, og hvem som er klageinstans. Klageinstans ved de ulike aktuelle typer enkeltvedtak går frem av opplæringsloven § 15-2.

Rektor opplyser i EVS at de malene for vedtak som skolen benytter inneholder

informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og at klagen skal sendes til skolen.

De vedtakene Fylkesmannen har fått tilsendt inneholder informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og hvor klagen skal sendes.

Det framgår av vedtakene som gjelder spesialundervisning at en eventuell klage «må være begrunnet».

De vedtakene som foreligger viser at skolens vedtak om henholdsvis spesialundervisning og særskilt språkopplæring alle inneholder informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og hvor klagen skal sendes. Fylkesmannen ser også at dette er ivaretatt gjennom skolens maler.

Fylkesmannen vil bemerke at det i vedtakene som gjelder spesialundervisning framgår at en eventuell klage «må være begrunnet» Det framgår imidlertid av forvaltningslovens

§ 32 at klage bør begrunnes. Det er dermed ikke et krav at klagen begrunnes.

Fylkesmannen vurderer likevel at enkeltvedtakene i tilstrekkelig grad inneholder informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og framgangsmåte ved klage.

(20)

18 Rettslig krav 5

Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om retten til å se sakens dokumenter Foreldrene og elevene har rett til å gjøre seg kjent med dokumentene som inngår i

saken, jf. forvaltningsloven § 27. Brevet om enkeltvedtaket skal informere om denne retten. I noen tilfeller har skolen grunn til å gjøre unntak fra innsynsretten. Nærmere om innsynsretten og unntak fra innsyn går frem av forvaltningsloven §§ 18 og 19.

Rektor opplyser i EVS at malene for vedtak inneholder opplysninger om retten til å se sakens dokumenter.

De vedtakene Fylkesmannen har fått tilsendt inneholder alle opplysninger om retten til å se sakens dokumenter jfr. forvaltningsloven § 27.

Både skolens maler og de vedtakene som foreligger viser at skolens vedtak inneholder informasjon om retten til å se sakens dokumenter jfr. forvaltningsloven § 27. Dette gjelder både vedtakene om spesialundervisning og vedtakene om særskilt

språkopplæring.

(21)

19

4. Enkeltvedtak om spesialundervisning

Nedenfor har vi oppgitt de rettslige kravene i tilsynet som gjelder for enkeltvedtak om spesialundervisning. Vi viser også til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven kravene er knyttet til. Kravene kommer i tillegg til de generelle saksbehandlingsreglene som er omtalt i kapittel 3.

Rettslig krav 6

Foreldre/elever over 15 år skal gi samtykke før det settes i gang utredning av behovet for spesialundervisning

Skolen må hente inn samtykke fra foreldrene til elever under 15 år, før PPT foretar sakkyndig vurdering av behovet for spesialundervisning, jf. opplæringsloven § 5-4.

Elever som har fylt 15 år, skal selv gi samtykke i saker om spesialundervisning og om at foreldre skal orienteres (forutsatt at de er samtykkekompetente). Dersom

foreldrene/eleven selv har bedt om spesialundervisning, ligger samtykket implisitt i søknaden.

I følge rektors EVS sikrer skolen at elev/foresatte samtykker til at eleven henvises til PPT for vurdering av elevens utbytte av den ordinære opplæringen. Hun opplyser også om at skjema for henvisning til PPT inneholder samtykke til at eleven blir henvist. Rektor viser til følgende dokumenter:

 UDEs rundskriv nr 6/2015 med vedlegg 1 mal for samtykkeerklæring (Samtykke til å utrede behovet for spesialundervisning)

 skolens rutiner for arbeidet med spesialundervisning

UDEs reviderte rundskriv, Spesialundervisning i grunnopplæringen, trådte i kraft 16.

september 2015. Her presiseres det at eleven eller foresatte skal gi sitt samtykke til henvisning til PPT. Vedlegg 1 til rundskrivet er mal for samtykke til å utrede behov for spesialundervisning. Rundskrivet har også et vedlegg som heter Forslag til rutiner for skolens arbeid med spesialundervisning. I dette vedlegget står det at «rektor innhenter samtykke for å henvise til PPT for vurdering av rett til spesialundervisning, og informerer foresatte».

I mal vedlagt rundskrivet, Samtykke til å utrede behovet for spesialundervisning, går det fram at eleven eller foresatte skal gi samtykke før det settes i gang utredning av behovet for spesialundervisning. Her må elev/foresatt krysse av for om man gir sitt samtykke eller ikke.

I Bjørnholt skoles rutinebeskrivelse for spesialundervisning står det i punkt 1 «kontrollere at foresatte har samtykket til at spesialundervisning kan iverksettes, og at eleven

henvises til PPT for ny sakkyndig vurdering på søknadsskjema». Dette skal gjøres i uke 23. I punkt 24 står det også at det skal innhentes samtykke til å henvise til PPT for vurdering av rett til spesialundervisning. Rådgiver er oppført som ansvarlig for dette, og dette skal gjøres løpende, ifølge rutinen.

Fylkesmannen har bedt om få tilsendt dokumenter knyttet til fire elever som mottar spesialundervisning, herunder samtykke fra foreldre og/eller elev før utredning av behovet for spesialundervisning ble satt i gang. Fylkesmannen har mottatt

(22)

20

samtykkeerklæringer for to av elevene; én henvisning til PPT sendt fra barneskolen og én henvisning sendt fra Bjørnholt ungdomsskole. Skolen opplyser om at de to siste elevene ble henvist fra barneskolen og at skolen ikke har kopi av disse skjemaene.

Fylkesmannen ser at det framgår av UDEs rundskriv med mal for henvisning at skolen skal innhente samtykke før utredning av behov for spesialundervisning blir igangsatt.

Etter Fylkesmannens vurdering fyller kommunens mal for henvisning kravet til samtykke.

Skolens rutiner for spesialundervisning informerer også om at det skal innhentes samtykke fra foresatte før eleven henvises til utredning hos PPT. Fylkesmannen vil imidlertid bemerke at skolens rutiner er formulert slik at det er lett å forveksle samtykke til henvisning til PPT og samtykke til å iverksette spesialundervisning. I rutinen kan det se ut som om samtykke til iverksetting skal innhentes før henvisning til utredning hos PPT. Dette inntrykket rettes i noen grad opp av at det i dokumentet er henvist både til mal for samtykke til henvisning til PPT og samtykke til å iverksette spesialundervisning.

Elevene vi har bedt om opplysninger for ble henvist til PPT før rundskrivet fra kommunen trådte i kraft, og skolen har derfor brukt et annet henvisningsskjema enn det som er kommunens nye mal. Dette skjemaet er imidlertid også utformet på en måte som gjør at det ivaretar lovkravet.

Når det gjelder elev 136 og elev 155 er disse henvist fra barneskolen og det er derfor denne skolen som skal ha sørget for at elev/foresatte har gitt samtykke. Her

har Fylkesmannen ikke mottatt dokumentasjon som viser at foresatte samtykket til eleven ble henvist til PPT for utredning.

Elev 170 er også henvist fra barneskole, her foreligger imidlertid kopi av

henvisningsskjema med samtykke signert foresatte. Kun elev 214 er henvist fra Bjørnholt skole og henvisningsskjema med samtykke er signert av foresatte. Begge henvisningene er datert før vedtak.

Fylkesmannen vil bemerke at elev 214 er over 15. Under forutsetning av at eleven har samtykkekompetanse skulle eleven derfor selv ha samtykket til henvisning til PPT. På bakgrunn av usikkerhet knyttet til elevens samtykkekompetanse har Fylkesmannen ikke lagt vekt på dette i sin vurdering.

På bakgrunn av de to samtykkeerklæringene som foreligger finner Fylkesmannen at det er sannsynliggjort at Bjørnholt skole sikrer at foresatte/elev gir sitt samtykke før det settes i gang utredning av behov for spesialundervisning.

Oslo kommune har gitt følgende tilbakemelding på forhåndsvarsel og foreløpig tilsynsrapport når det gjelder rettslig krav 6:

Oslo kommune har i sin tilbakemelding vist til at Fylkesmannen har konkludert med at lovkravet er oppfylt. De har likevel sendt inn ny dokumentasjon i form av henvisninger til PPT. Dette gjelder elevene 136 og 155 og begge er henvist fra barneskolen.

(23)

For elev 136 er henvisningen datert og signert av foresatte før vedtak og viser dermed at foresatte samtykket til henvisningen. Fylkesmannen registrerer at foresatte ikke har signert på henvisningen for elev 155 og at den heller ikke er datert. Vi har likevel ikke vektlagt dette i vår vurdering da henvisningen ikke er gjort av Bjørnholt skole, men av barneskolen der eleven gikk tidligere. Dette endrer derfor ikke Fylkesmannens

konklusjon i foreløpig rapport om at lovkravet er oppfylt.

Rettslig krav 7

Foreldrene/eleven skal ha mulighet til å uttale seg om innholdet i en sakkyndig vurdering før enkeltvedtaket fattes

Foreldrene har rett til å gjøre seg kjent med innholdet i den sakkyndige vurderingen og til å uttale seg før skolen fatter et enkeltvedtak, jf. opplæringsloven § 5-4. Skolen kan gi begrensinger i denne retten, jf. forvaltningsloven § 19 og reglene om taushetsplikt.

Skolen og PPT har ansvar for at samarbeidet med eleven og foreldrene blir ivaretatt på en god måte på de ulike trinnene i prosessen. Foreldrene må få se den sakkyndige vurderingen og få rimelig tid til å uttale seg om innholdet.

Rektor opplyser i EVS at PPT gjennomfører «tilbakemeldingsmøter» med foresatte og skole når sakkyndig vurdering foreligger. Hun opplyser også om at den nye malen for samtykke ivaretar lovkravet om at skolen skal gi foresatte mulighet til å uttale seg om sakkyndig vurdering, og at denne malen tas i bruk fortløpende. Rektor viser her til

 mal for samtykke til spesialundervisning

I UDEs rundskriv framkommer det at én viktig endring fra forrige rundskriv er «Elevens og foresattes rett til å gjøre seg kjent med sakkyndig vurdering, og kunne uttale seg om denne.» I rundskrivets kapittel 8 gjentas denne retten for eleven/foresatte.

Kommunens nye mal for forhåndsvarsel/samtykke til vedtak opplyser om at eleven eller foresatte har rett til å gjøre seg kjent med innholdet i den sakkyndig vurderingen og uttale seg om denne før enkeltvedtak. Elev/foresatt skal her krysse av for om sakkyndig vurdering er gjennomgått og tilrådingene er drøftet. På skjema har elev/foresatt også anledning til å føre på ev. kommentarer til den sakkyndige vurderingen.

Som vedlegg til rundskrivet har kommunen også utarbeidet et forslag til rutiner for skolens arbeid med spesialundervisning (vedlegg 11). Av punkt 8 framgår det at «rektor gjennomgår sakkyndig vurdering med foresatte, og drøfter innholdet med foresatte og elev når den sakkyndige vurderingen foregår» og at rektor har ansvar for dette.

Bjørnholt skoles rutiner for spesialundervisning er imidlertid ikke identisk med

kommunens forslag til rutiner. I skolens rutiner er blant annet punktet om at rektor skal gjennomgå sakkyndig vurdering med foresatte ikke tatt med.

(24)

22

Det går fram av rutinene at avdelingsleder/rektor skal kontrollere at «overføringsmøter»

for elever med spesialundervisning er gjennomført og at samtykker foreligger.

«Tilbakemeldingsmøter» mellom PPT, skolen og foresatte er ikke omtalt her.

De fire vedtakene Fylkesmannen har mottatt er fattet i slutten av oktober og midten av november 2015.

Fylkesmannen har bedt om dokumentasjon som viser at foresatte har fått uttale seg om innholdet i den sakkyndige vurderingen før enkeltvedtak ble fattet, og vi har mottatt signerte samtykkeerklæringer for de fire elevene det gjelder. For tre av elevene er en eldre mal for samtykkeerklæring benyttet.

Etter Fylkesmannens vurdering tilfredsstiller kommunes mal for samtykke til å iverksette spesialundervisning kravet til at elev/foresatte får uttale seg om sakkyndig vurdering.

Her opplyses foresatte/elev om retten til å bli gjort kjent med og uttale seg om sakkyndig vurdering før enkeltvedtak fattes.

Når det gjelder skolens rutineskriv går det som nevnt fram at avdelingsleder/rektor skal kontrollere at «overføringsmøter for elever med spesialundervisning» er gjennomført og at samtykker foreligger. Rektor har i EVS vist til at PPT gjennomfører

«tilbakemeldingsmøter» med foresatte og skole når sakkyndig vurdering foreligger. Dette er imidlertid ikke omtalt i skolens rutine. Det går ikke fram av rutinen at foresatte/elev skal få uttale seg om innholdet i sakkyndig vurdering før vedtak fattes.

Fylkesmannen har videre vurdert de fire samtykkeerklæringene som foreligger og ser at eldre mal for samtykke til vedtak er benyttet for tre av elevene (elev 136, 170 og 214).

Dette til tross for at nytt rundskriv med ny mal hadde trådt i kraft på det tidspunktet samtykkene ble innhentet.

Den eldre samtykkemalen ivaretar ikke foresattes/elevs rett til å uttale seg om innholdet i sakkyndig vurdering. Det foreligger heller ikke annen dokumentasjon for disse elevene som viser at foresatte har fått anledning til å uttale seg om sakkyndig vurdering.

Når det gjelder elev 155 har skolen benyttet ny mal for samtykke til vedtak som ivaretar lovkravet. Samtykket til vedtak er udatert fra skolens side, men foresatte har signert 17.11.15, som er dagen før vedtak om spesialundervisning ble fattet.

Fylkesmannen har registrert at det i samtlige sakkyndige vurderinger står at foresatte har blitt gjort kjent med innholdet i sakkyndig vurdering. Dette er imidlertid ikke det samme som at foresatte/elev har fått uttale seg før vedtak ble fattet.

Etter Fylkesmannens vurdering er det ikke sannsynliggjort at skolen ivaretar foresatte/elevens rett til å uttale seg om sakkyndig vurdering før vedtak om spesialundervisning blir fattet.

Vi viser her til kommunens tilbakemelding referert under rettslig krav 1.

(25)

Fylkesmannen vil presisere at foresatte har rett til å gjøre seg kjent med, og til å uttale seg om, den sakkyndig vurderingen før enkeltvedtak fattes. Dette innebærer at foresatte må få rimelig tid til å uttale seg om innholdet.

Et samarbeid mellom elev/foresatt og PPT under utarbeiding av sakkyndig vurdering sikrer ikke at foresatte har fått anledning til å uttale seg om innholdet i den endelige sakkyndige vurderingen. Fylkesmannen holder også fast ved at det å ha «blitt gjort kjent med» ikke er det samme som å ha fått mulighet til å uttale seg om innholdet i sakkyndig vurdering.

Fylkesmannen har mottatt skolens oppdaterte rutine for spesialundervisning. Kommunen opplyser om at rutinene nå er tydeliggjort når det gjelder rektors ansvar for at foresatte skal få muligheten til å uttale seg om sakkyndig vurdering. Fylkesmannen tar dette til etterretning. En rutine må være tatt i systematisk i bruk over tid for å kunne si noe om skolens praksis. Fylkesmannen vil derfor vurdere skoles oppdaterte rutineskriv i

forbindelse med erklæring om retting av lovbrudd.

Fylkesmannen finner på bakgrunn av tilbakemeldingen fra kommunen ikke grunnlag for å endre konklusjonen om at lovkravet ikke er oppfylt.

Fylkesmannens konklusjon Det rettslige kravet er ikke oppfylt.

Rettslig krav 8

Elever som etter sakkyndig vurdering har behov for spesialundervisning, skal ha et enkeltvedtak

Etter den sakkyndige vurderingen må skolen fatte et vedtak. Dette gjelder både dersom skolen innvilger spesialundervisning og dersom skolen ikke innvilger dette. Kravet om enkeltvedtak gjelder både når PPT anbefalte spesialundervisning og når de ikke anbefalte dette. I en avgjørelse om spesialundervisning gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 og kapittel IV og V.

Rektor svarer i EVS bekreftende på spørsmålet om det fattes enkeltvedtak for elever etter at det er gjennomført sakkyndig vurdering, og opplyser at skolen har rutine og kontroll på at vedtak fattes når samtykke er kommet. Rektor viser her til følgende dokumenter:

 mal for vedtak om spesialundervisning

 UDEs rundskriv nr 6/2015

Rektor informerer også om at UDEs rundskriv beskriver rektors ansvar for å fatte vedtak om spesialundervisning etter at sakkyndig vurdering foreligger. UDEs rundskriv nr 6/2015 slår fast at rektor skal fatte vedtak når det foreligger en sakkyndig vurdering om at eleven har behov for spesialundervisning (punkt 5).

(26)

24

Av skolens rutinebeskrivelse går det fram at rådgiver skal utarbeide forslag til vedtak om spesialundervisning, og videre at rektor/assisterende rektor skal kontrollere at forslagene til vedtak er i samsvar med lovkravene, og undertegne disse (punkt 2 og 13).

Fylkesmannen har bedt om å få tilsendt de nyeste vedtakene om spesialundervisning for fire elever som mottar spesialundervisning høsten 2015; elev 136, 155, 170 og 214. I alle fire sakene har rektor fattet vedtak om spesialundervisning, og i enkeltvedtakene er det vist til den sakkyndige vurderingen som ligger til grunn for vedtaket.

Fylkesmannen ser at skolens rutine for spesialundervisning har punkter som skal sikre at vedtak om spesialundervisning blir utarbeidet. Fylkesmannen vil likevel bemerke at rutinen framstår som noe uklar. Under punkt 13 kan det for eksempel se ut som om dette bare gjelder tidsbegrensede vedtak.

De sakkyndige vurderingene det vises til i vedtakene er utarbeidet i perioden februar 2012 - mai 2015. Fylkesmannen har bedt om nyeste vedtak for elevene. Når det gjelder de tre eldste sakkyndige vurderingene, legger Fylkesmannen til grunn at det er fattet vedtak om spesialundervisning for disse elvene også for tidligere skoleår.

Vedtakene vi har sett på gjelder alle for skoleåret 2015/2016. Alle er fattet i slutten av oktober eller midten av november 2015, til tross for at samtlige sakkyndige vurderinger forelå i god tid før starten av skoleåret 2015/2016 – for én av elevene så lenge som tre år tilbake i tid, og for en annen to år tilbake.

Fylkesmannen har også registrert at to av de fire vedtakene er fattet etter at vi hadde bedt om dokumentasjon for disse. Dette svekker etter Fylkesmannens vurdering sannsynligheten for at tilsvarende vedtak er fattet for alle elever som mottar spesialundervisning.

Saksbehandlingstid i forbindelse med vedtak om spesialundervisning er omtalt i

Utdanningsdirektoratets veileder til spesialundervisning². Utgangspunktet er at det skal fattes vedtak innen rimelig tid. UDEs rundskriv 6/2015 omtaler saksbehandlingstiden på tilsvarende måte under punkt 9 Saksbehandlingstid.

Etter Fylkesmannens vurdering gikk det for samtlige elever for lang tid fra sakkyndig vurdering forelå til enkeltvedtak for skoleåret 2015/2016 ble fattet. På denne bakgrunn er det Fylkesmannens vurdering at Bjørnholt skole ikke sikrer at det fattes enkeltvedtak om spesialundervisning etter at sakkyndig vurdering foreligger.

Oslo kommune redegjør i sin tilbakemelding for datoer for innhenting av samtykke fra foresatte, samt vedtaksdatoer. Kommunen sier seg ikke enig i Fylkesmannens

faktabeskrivelse, vurdering og konklusjon.

Kommunen har oversendt én ny sakkyndig vurdering og fire nye vedtak om spesialundervisning for omtalte elever.

2 http://www.udir.no/Regelverk/tidlig-innsats/Veilederene-i- fulltekst/Spesialundervisning/

(27)

Fylkesmannen har mottatt den nye sakkyndig vurderingen for elev 214, datert 27.

november 2015. Skolen fattet 7. mars 2016 nytt vedtak basert på den nye vurderingen.

Etter Fylkesmannen vurdering er kravet om at det skal fattes enkeltvedtak når sakkyndig vurdering foreligger oppfylt når det gjelder denne eleven.

Vi har også mottatt nye vedtak for de øvrige elevene, alle datert 7. mars 2016.

Fylkesmannen ser det som positivt at elevene har fått nye vedtak og viser til vår vurdering av innholdet i disse under rettslig krav 9. De sakkyndige vurderingene som ligger til grunn for disse vedtakene forelå imidlertid i god tid før skoleåret 2015/2016 og vi opprettholder derfor vår konklusjon om at det rettslige kravet ikke er oppfylt for disse elevene.

Fylkesmannen finner på bakgrunn av tilbakemeldingen fra kommunen ikke grunnlag for å endre konklusjonen om at lovkravet ikke er oppfylt.

Fylkesmannens konklusjon Det rettslige kravet er ikke oppfylt.

Rettslig krav 9

Enkeltvedtaket skal inneholde opplysninger om hvilke omfang, innhold og

organisering spesialundervisningen skal ha, og kompetansekrav for de som skal gjennomføre opplæringen

Den sakkyndige vurderingen skal ta stilling til hva som gir et forsvarlig opplæringstilbud, ta stilling til innholdet i opplæringen og gjøre rede for andre særlige forhold som er viktig for opplæringen, jf. opplæringsloven § 5-3. Skolens vedtak om spesialundervisning skal bygge på den sakkyndige vurderingen. Enkeltvedtaket må vise antall timer med

spesialundervisning, hvilke fag og områder spesialundervisningen skal dekke, om det skal være avvik fra LK06, hvordan undervisningen skal organiseres, og hvilken kompetanse personalet skal ha.

Rektor svarer i EVS bekreftende på spørsmål om det i enkeltvedtaket framgår omfang, innhold, organisering og kompetanse. Rektor viser her til:

 UDEs rundskriv nr 6/2015

 skolens rutinebeskrivelse - spesialundervisning

 mal for vedtak om spesialundervisning

Det framkommer i UDEs reviderte rundskriv nr 6/2015 at én av flere viktige endringer fra forrige rundskriv er kravet om at elevens behov for særskilt kompetanse skal presiseres i vedtak om spesialundervisning. Den nye vedtaksmalen som følger rundskrivet,

inneholder dessuten Kompetanse som eget punkt, i tillegg til punktene innhold, omfang og organisering.

I følg. punkt 2 og 13 i Bjørnholt skoles rutine for spesialundervisning skal rektor/assisterende rektor kontrollere at forslagene til vedtak er i samsvar med lovkravene.

(28)

26

Fylkesmannen har vurdert om de fire vedtakene vi har mottatt inneholder tydelig informasjon om innhold, omfang, organisering og kompetanse.

Bjørnholt skole har tatt i bruk den nye vedtaksmalen for disse elevene, og alle vedtakene viser til sakkyndig vurdering.

Når det gjelder informasjon om omfanget av spesialundervisningen er det i samtlige vedtak oppgitt som antall klokketimer. For de elevene som har spesialundervisning i enkelte fag er det ikke oppgitt hvordan timene skal fordeles. I de tilfellene sakkyndig vurdering har angitt et spenn i årstimene er antall timer spesifisert i vedtaket.

Opplysninger om innholdet i spesialundervisningen er beskrevet ved at det er oppgitt hvilke fag det skal gis spesialundervisning i. Det gis informasjon om avvik fra LK06 i ett av vedtakene (elev 214).

Videre gir alle de fire vedtakene informasjon om hvordan spesialundervisningen skal organiseres. I tre av vedtakene angis det at opplæringen skal organiseres noe i liten gruppe, og med økt voksentetthet i større gruppe. I det siste vedtaket er det i tillegg oppgitt at eleven i enkelte timer har oppfølging av assistent «som repetisjon, oppfølging av arbeid som faglærer har planlagt» (elev 214).

For elev 214 går det fram av samtykket til spesialundervisning at eleven går i en spesialklasse. Dette går ikke fram av vedtaket. I følge Bjørnholt skoles nettside består spesialavdelingen ved skolen av en gruppe på inntil ni elever. Skolen skriver her at elevene får undervisning og tett oppfølging i liten gruppe, men også at det er muligheter til å få delta i storklassen i flere fag.

Når det gjelder kompetansen til undervisningspersonalet er denne beskrevet på følgende måte i vedtakene; «faglærer har i hovedsak ordinær pedagogisk kompetanse, men mottar veiledning fra «spes.ped/spes.ped.koordinator», eller «faglærer har

spesialpedagogisk kompetanse». I ett av vedtakene framgår det at eleven i enkelte timer har oppfølging av assistent «som repetisjon, oppfølging av arbeid som faglærer har planlagt» (elev 214).

Et enkeltvedtak om spesialundervisning skal være så klart og tydelig at det ikke er tvil om hva slags opplæringstilbud eleven skal få.

Omfang

Alle vedtakene vi har sett på har tydelig informasjon om det totale omfanget av spesialundervisningen, angitt i klokketimer. For de tre elevene som kun har spesialundervisning i enkelte fag er det etter Fylkesmannens vurdering ikke gitt tilstrekkelige opplysninger om hvordan timene skal fordeles på de ulike fagene.

Innhold

Vedtakene angir tydelige hvilke fag/områder elevene skal ha spesialundervisning i. To av vedtakene gir imidlertid ikke informasjon om at det skal gjøres avvik fra LK06 (elev 136 og 155).

(29)

27 Organisering

Selv om vedtakene gir informasjon om ulike former for organiseringer gis det ikke informasjon om omfanget av de ulike organiseringene. I vedtaket til elev 170 er det for eksempel oppgitt at opplæringen skal gis «noe i gruppe og med økt voksentetthet i gruppe». Her er det etter vår vurdering ikke gitt tilstrekkelig informasjon.

Når det gjelder elev 214 legger Fylkesmannen til grunn, ut fra de opplysningene vi har fått, at eleven går i en spesialklasse med færre elever og tettere oppfølging enn i en ordinær klasse. Etter Fylkesmannens oppfatning er dette en vesentlig opplysning knyttet til organiseringen som burde ha framgått av vedtaket.

Kompetanse

I tre av vedtakene ser vi at skolen slår fast at «faglærer har i hovedsak ordinær pedagogisk kompetanse, men mottar veiledning fra spesialpedagog/

spes.ped.koordinator».

Det framgår samtidig av vedtakene at elevene skal ha organisert opplæringen noe i liten gruppe og med økt voksentetthet i større gruppe. Dette betyr at det er mer enn én lærer som står for undervisningen. Det er derfor uklart for Fylkesmannen om kompetansen som er omtalt omfatter alle lærerne som er involvert i undervisningen av elevene.

Fylkesmannen vil også bemerke at bruken av ordet «i hovedsak» gjør at det er uklart hvilken kompetanse faglærer har.

Bemerkning - sakkyndig vurdering for elev 214

Fylkesmannen har merket seg at den sakkyndige vurderingen som vedtaket baserer seg for elev 214 er fra august 2012. Den var dermed var over tre år gammel da vedtak ble fattet i slutten av oktober 2015. Siden utredningen hos PPT ble gjort har eleven gått fra barnetrinnet til ungdomstrinnet, noe som også medførte at eleven skiftet skole.

En sakkyndig vurderings varighet er omtalt i Utdanningsdirektoratets veileder for spesialundervisning. Her slås det i punkt 6.3 fast at den sakkyndige vurderingen må gi skolen et forsvarlig beslutningsgrunnlag, og det bør gå tydelig fram av den sakkyndige vurderingen hvor lang periode PPT vurdere at den gjelder for. Den vil kunne tenkes å vare mer enn et år dersom vurderingen er grundig og elevens behov mer eller mindre uendret.

Sakkyndig vurdering har i dette tilfellet ikke angitt varighet for den vurderingen de har gjort. Det bør derfor legges til grunn at den varer ett år, særlig med tanke på at eleven gikk på barneskolen da utredningen ble gjort og dessuten har et omfattende behov for spesialundervisning.

UDE tar Fylkesmannens faktabeskrivelser, vurdering og konklusjon til etterretning.

[…]

Bjørnholt skole har fattet nye vedtak om spesialundervisning som ivaretar Fylkesmannens vurdering av lovkravene til et enkeltvedtak om

spesialundervisning (vedlegg). Elev 214 har nå fått ny sakkyndig vurdering datert