– avgjørelser om særskilt tilrettelegging Forvaltningskompetanse TILSYNSRAPPORT

(1)

Barnehage- og utdanningsavdelingen

TILSYNSRAPPORT

Forvaltningskompetanse – avgjørelser om særskilt

tilrettelegging

Asker kommune – Risenga ungdomsskole 16. februar 2017

(2)

Innholdsfortegnelse

Sammendrag………. 3

1. Innledning………. 6

1.1 Risenga ungdomsskole ………. 6

1.2 Lesehjelp til tilsynsrapporten……… 6

2. Om tilsynet med Asker kommune - Risenga ungdomsskole……….. 8

2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler………. 8

2.2 Tema for tilsynet………. 8

2.3 Om gjennomføring av tilsynet………. 9

3. Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak……….. 11

4. Enkeltvedtak om spesialundervisning………. 20

5. Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring……….. 26

6. System for å vurdere og følge opp at kravene blir etterlevd……….. 31

7. Frist for retting av lovbrudd………. 37

8. Kommunens frist til å rette ………. 39

(3)

Sammendrag

Tema og formål

Felles nasjonalt tilsyn 2014-17 handler om skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og består av tre områder for tilsyn:

 skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen

 forvaltningskompetanse (som denne rapporten omhandler)

 skolebasert vurdering

Tema for tilsynet på Risenga ungdomsskole er forvaltningskompetanse i avgjørelser om særskilt tilrettelegging av opplæringen. Hovedpunkter er:

 generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

 enkeltvedtak om spesialundervisning

 enkeltvedtak om særskilt språkopplæring

 skoleeiers system for å vurdere og følge opp at kravene blir etterlevd

Gjennomføring

Fylkesmannen åpnet 22. august 2016 tilsyn med forvaltningskompetanse – avgjørelser om særskilt tilrettelegging – ved Risenga ungdomsskole i Asker kommune. I tillegg omhandler tilsynet skoleeiers forsvarlige system for vurdering av om kravene i forvaltningsloven og opplæringsloven blir oppfylte når det gjeler forvaltningskompetanse.

Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner i denne rapporten er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervjuer på skoleeiernivå.

Avdekkede lovbrudd

Fylkesmannen har i kapitlene 3,4,5 og 6 konstatert brudd på regelverket. Følgende fem pålegg kan bli aktuelle å vedta:

Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

1. Asker kommune må sørge for at saksbehandlingen ved Risenga ungdomsskole oppfyller forvaltningslovens krav til forhåndsvarsling av vedtak om

spesialundervisning og vedtak om særskilt språkopplæring, jf. forvaltningsloven § 16.

Asker kommune må i denne forbindelse se til at:

- elever og foresatte varsles før det fattes vedtak om særskilt språkopplæring og før det fattes vedtak om spesialundervisning

- forhåndsvarselet om spesialundervisning redegjør for hva saken gjelder 2. Asker kommune må sørge for at saksbehandlingen ved Risenga ungdomsskole

oppfyller forvaltningslovens krav til enkeltvedtak jf. forvaltningsloven §§ 25 og 27.

(4)

Asker kommune må i denne forbindelse se til at enkeltvedtaket om særskilt språkopplæring inneholder en begrunnelse som viser til:

- faktiske forhold som er lagt til grunn, det vil si at vedtaket er knyttet til den enkelte elevens behov/kartlegging

- informasjon om retten til å se sakens dokumenter

Enkeltvedtak om spesialundervisning

3. Asker kommune må sørge for at Risenga ungdomsskole ved behov for

spesialundervisning oppfyller opplæringsloven §§ 5-3 og 5-4 jf. forvaltningsloven § 2 og kapittel IV og V.

- enkeltvedtak om spesialundervisning inneholder begrunnelse for avvik fra sakkyndig vurdering

- enkeltvedtak om spesialundervisning inneholder opplysninger om spesialundervisningens organisering

Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring

4. Asker kommune må sørge for at Risenga ungdomsskole ved behov for og opphør av behov for særskilt språkopplæring oppfyller forvaltningsloven § 2 og kapittel IV og V og opplæringsloven § 2-8.

- enkeltvedtaket inneholder opplysninger om omfang, hvilken læreplan eleven skal følge, og organiseringen av den særskilte språkopplæringen

System for å vurdere og følge opp at kravene blir etterlevd

5. Asker kommune må sørge for å ha et forsvarlig system for å vurdere og følge opp kravene i opplæringsloven og forvaltningsloven når det gjelder skolenes forvaltning av enkeltvedtak, jf. opplæringsloven §§ 13-10, det vil si opplæringsloven § 2-8, §§ 5- 3, 5-4 og forvaltningsloven §§ 2, 16 og kapittel IV og V.

Asker kommune må i denne forbindelse:

- skaffe seg informasjon om hvordan skolene forvalter enkeltvedtak for elever med behov for spesialundervisning og særskilt språkopplæring

- bruke informasjonen om hvordan skolene forvalter enkeltvedtak om

spesialundervisning og særskilt språkopplæring til å vurdere om skolenes praksis er i samsvar med opplæringsloven med forskrift

- følge opp at skolene har endret sin praksis slik at den er i samsvar med opplæringsloven med forskrift

- innhente tilstrekkelig informasjon ofte nok til å vurdere og følge opp praksis ved skolene som ikke er i samsvar med opplæringsloven med forskrift

(5)

Status på rapporten og veien videre

I denne tilsynsrapporten er det satt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er 16. mai 2017. Dersom lovbrudd ikke er rettet innen fristen, vil

Fylkesmannen i Oslo og Akershus vedtak pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven

§ 60 d. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne klages på, jf. forvaltningsloven kapittel VI.

Fylkesmannen gjør oppmerksom på at våre konklusjoner bygger på det konkrete kildematerialet som foreligger, og tar bare utgangspunkt i status på det tidspunktet tilsynsrapporten er datert.

Tilsynsrapporten er avgrenset til tilsynstemaet, og er ikke noen uttømmende tilstandsvurdering av skolens øvrige virksomhet.

(6)

1. Innledning

Fylkesmannen åpnet 22. august 2016 tilsyn med forvaltningskompetanse – avgjørelser om særskilt tilrettelegging ved Risenga ungdomsskole i Asker kommune. Undersøkelsene har vært på skolenivå og skoleeiernivå.

Felles nasjonalt tilsyn 2014-17 handler om skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og består av tre områder for tilsyn: Skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen, forvaltningskompetanse (som denne rapporten omhandler) og skolebasert vurdering. Utdanningsdirektoratet har utarbeidet veiledningsmateriell¹ knyttet til tilsynet, og Fylkesmannen har gjennomført informasjons- og veiledningssamlinger.

Det er kommunen som har det overordnede ansvaret for at kravene i opplæringsloven blir overholdt, jf. opplæringsloven § 13-10 første ledd. Kommunen er derfor adressat for denne tilsynsrapporten.

Tilsynet har avdekket lovbrudd. I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av åtte lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Dersom lovbrudd ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven § 60 d.

Et eventuelt pålegg vil ha status som et enkeltvedtak og vil kunne påklages, jf.

forvaltningsloven kapittel VI.

1.1Risenga ungdomsskole

Risenga ungdomsskole er en offentlig ungdomsskole i Asker kommune i Akershus fylke.

Skolen får elever fra Bondi og Vettre barneskoler, samt at elever på Blakstad skole også får tilbud om skoleplass her. Skolen har 388 elever (tall per 4. august 2016) fordelt på 8.-10. trinn. Skolen har 35 lærerårsverk. Skolen har idrett/friluftsliv og media/kultur som satsingsområder.

Elever som ikke kan norsk når de skal begynne på skole i Asker kommune, får tilbud om plass i velkomstklassene med et års intensiv norskopplæring på Bondi skole (1.-3. trinn), Hagaløkka skole (4.-7. trinn) eller Borgen ungdomsskole (8.-10. trinn).

1.2 Lesehjelp til tilsynsrapporten

Rapporten har ett kapittel for hvert hovedområde for tilsynet:

 Kapittel 3: generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

 Kapittel 4: enkeltvedtak om spesialundervisning

 Kapittel 5: enkeltvedtak om særskilt språkopplæring

 Kapittel 6: system for å vurdere og følge opp at kravene blir etterlevd Kapitlene 3-6 er delt inn på følgende måte:

 Rettslig krav

 Fylkesmannens undersøkelser

 Fylkesmannens vurderinger

 Fylkesmannens konklusjon

1 http://www.udir.no/Regelverk/Tilsyn/_Tilsyn/Rettleiingsmateriell-for-felles-nasjonalt- tilsyn-2014-2017/

(7)

Dersom Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, framkommer dette som korreksjonspunkt. Foran i rapportens sammendrag og i kapittel 7

Forhåndsvarsel om pålegg om retting av lovbrudd er det en oppsummering av alle korreksjonspunkt.

Fylkesmannen har benyttet enkelte forkortelser i denne foreløpige tilsynsrapporten:

 LK06: Læreplanverket for Kunnskapsløftet

 EVS: Egenvurderingsskjema

 PPT: Pedagogisk-psykologisk tjeneste

(8)

2. Om tilsynet med Asker kommune – Risenga ungdomsskole

2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler

Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler jf. opplæringsloven § 14-1 første ledd, jf.

kommuneloven kap. 10 A. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven § 60 b. Fylkesmannens tilsyn med offentlige skoler er

myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette.

I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er opplæringsloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt.

2.2 Tema for tilsynet

Temaet for tilsynet er skolens forvaltningskompetanse i avgjørelser om særskilt tilrettelegging av opplæringen. Særskilt tilrettelegging for elever innebærer avvik fra ordinært opplæringstilbud og er enkeltvedtak etter loven.

Hovedpunkter i tilsynet vil være:

 generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

 enkeltvedtak om spesialundervisning

 enkeltvedtak om særskilt språkopplæring

 skoleeiers system for å vurdere og følge opp at kravene blir etterlevd

I EVS fra rektor av 6. oktober 2016 fremkommer det at Risenga ungdomsskole ikke har elever med enkeltvedtak om punktskriftopplæring eller tegnspråkopplæring. Disse to vedtakstypene ble dermed ikke en del av dette tilsynet, og vil ikke bli omtalt i denne rapporten.

Det overordnede formålet med det nasjonale tilsynet er å bidra til at elever får et godt utbytte av opplæringen. For å sikre at dette gjelder for alle elever, er elever med behov for særskilt tilrettelegging gitt egne rettigheter i opplæringsloven.

Tilsynet skal bidra til at kommunen som skoleeier sørger for at skolen:

 sikrer elevens rettssikkerhet gjennom å involvere elever og foresatte i

vurderingene før skolen tar avgjørelser om avvik fra ordinært opplæringstilbud

 følger reglene for innhold i enkeltvedtak

 sørger for å vurdere og kartlegge elevens behov på en faglig forsvarlig måte

 fatter vedtak som gir gode føringer for å tilrettelegge innholdet i opplæringen I tilsynet vurderer vi om Risenga ungdomsskole på denne måten sikrer elevenes

rettigheter ved enkeltvedtak. Vi vurderer også om skoleeier har et forsvarlig system for å vurdere og for å følge opp dette. Vi ser på om skoleeier skaffer seg informasjon om praksis på skolene, vurderer om skolene følger regelverket og setter inn tiltak dersom de ikke følger regelverket. Vi vurderer om skoleeier gjør dette tilstrekkelig og ofte nok til å sikre at skolene følger regelverket.

Manglende forvaltningskompetanse i avgjørelser om særskilt tilrettelegging av opplæringen kan medføre at elevene ikke får ivaretatt sine rettigheter. Det kan også medføre at avgjørelsene ikke gir gode faglige føringer for innholdet i opplæringen.

Elevene står da i fare for å få en opplæring som ikke gir et forsvarlig utbytte.

(9)

Det er bare utvalgte deler av saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak som kontrolleres i tilsynet. Opplæringsloven og forskrift til loven har også krav som gjelder

spesialundervisning og særskilt språkopplæring som ikke er inkludert i dette tilsynet.

2.3 Om gjennomføringen av tilsynet

Tilsyn med Asker kommune ble åpnet gjennom brev av 22. august 2016. Fylkesmannen har krevd at kommunen legger frem dokumentasjon, jf. kommuneloven § 60 c.

Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon fra skolen, og intervjuer med seks personer på skoleeiernivå den 21. oktober 2016, herunder rektor på Risenga ungdomsskole.

Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet:

 Utfylt egenvurderingsskjema (EVS) fra skoleeier vedrørende skoleeiers forsvarlige system, med følgende vedlegg:

DOKUMENTER VEDRØRENDE SPESIALUNDERVISNING:

- prosess 5.12.11 vedrørende spesialundervisning - mal for tilmelding til PPT

- samarbeidsavtale mellom skole og PPT - sjekkliste før tilmelding til PPT

- samleskjema for vedtak om spesialundervisning - virksomhetsplan for Risenga ungdomsskole - risikovurdering VP Risenga 2016

- internrevisjon – Funn Risenga 2016

DOKUMENTER VEDRØRENDE SÆRSKILT SPRÅKOPPLÆRING:

- prosess 5.12.12 vedrørende særskilt språkopplæring - mal særskilt språkopplæring, evalueringsrapport

- mal forhåndsvarsel, særskilt språkopplæring, velkomstgruppe - mal forhåndsvarsel, særskilt språkopplæring, avslag

- mal forhåndsvarsel, særskilt språkopplæring, 1. klasse - mal forhåndsvarsel, særskilt språkopplæring

- mal vedtak, særskilt språkopplæring, avslag - mal vedtak, særskilt språkopplæring, 1. klasse - mal vedtak, særskilt språkopplæring

- mal vedtak, særskilt språkopplæring, velkomstgruppe - retningslinjer særskilt språkopplæring

- årshjul for skolene i kommunen, særskilt språkopplæring

- kommunens prosedyre i forbindelse med fordeling av ressurser til særskilt språkopplæring

DOKUMENTER VEDRØRENDE KOMMUNENS FELLES STYRINGSSYSTEM (ISO):

- styringssystemet i Asker kommune - felles prosesser i styringssystemet - felles prosesser - virksomhetsplan

- felles prosesser – Risiko- og sårbarhetsanalyse

(10)

- felles prosesser – Askerdialogen

- felles prosesser – ledelsens gjennomgang - felles prosesser – interne revisjoner - felles prosesser – eksterne revisjoner

- felles prosesser – Forvaltningsrevisjon fra Kontrollutvalget - sjekkliste til bruk ved vurdering av tjenesteovergripende risiko

 Utfylt egenvurderingsskjema (EVS) fra skolens ledelse vedrørende skoleeiers forsvarlige system følgende vedlegg:

- samleskjema for vedtak om spesialundervisning - prosess 5.12.11 vedrørende spesialundervisning - prosess 5.12.12 vedrørende særskilt språkopplæring

 Utfylt egenvurderingsskjema (EVS) fra skolens ledelse vedrørene skolens enkeltvedtak med følgende vedlegg:

- mal for samtykke til igangsetting av spesialundervisning - mal forhåndsvarsel særskilt språkopplæring

- ett eksempel på enkeltvedtak om spesialundervisning - to eksempler på vedtak om særskilt språkopplæring

 Dokumentasjon vedrørende seks elever med spesialundervisning:

- seks vedtak om spesialundervisning

- sakkyndige vurderinger som har relevans for vedtakene

- seks samtykker fra foresatte før det igangsettes utredning av behovet for spesialundervisning (tilmelding til PPT)

- seks samtykker fra foresatte før det treffes vedtak om spesialundervisning Itillegg ba vi om dokumentasjon som viser at foresatte har fått uttale seg om innholdet i den sakkyndige vurderingen før enkeltvedtak fattes.

 Dokumentasjon vedrørende fem elever med særskilt språkopplæring:

- evaluering av elevens norskkunnskaper

- forhåndsvarsel om vedtak om særskilt språkopplæring - vedtak om særskilt språkopplæring

Videre ba vi om tre eksempler på enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring.

Følgende personer i Asker kommune ble intervjuet den 21. oktober 2016 i kommunens lokaler:

 Kvalitetsleder på skoleeiernivå Ernst Ole Solem og Controller/kommunerevisor Ann Karin Olander.

 Koordinator på området særskilt språkopplæring Trond Arne Zweidorff.

 Leder av PPT Asker Veronika Reistad.

 Direktør for oppvekst Kai Erik Lund.

 Rektor på Risenga ungdomsskole Terje Larsen.

(11)

3. Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

Rettslig krav 1

Elever og foreldre skal varsles før det fattes enkeltvedtak om avvik fra ordinært opplæringstilbud

Dersom foreldre eller elever ikke allerede har uttalt seg i saken, skal de varsles før skolen gjør et vedtak. De skal ha anledning til å uttale seg innen en nærmere angitt frist, jf. forvaltningsloven § 16. Skolen skal gi forhåndsvarselet skriftlig.

Varselet til foreldre gjelder for elever under 18 år. Når eleven er over 15 år, skal skolen også varsle eleven, selv om eleven er representert av foreldre. Skolen kan la være å varsle dersom eleven eller foreldre har

- søkt eller bedt om vedtaket

- hatt anledning til å gi sine synspunkter i saken

- fått kjennskap på annen måte til at skolen skal gjøre et vedtak og har hatt rimelig tid til å uttale seg

Formålet med forhåndsvarselet er å sikre at saken er så godt opplyst som mulig før skolen fatter vedtak, og å ivareta elevenes og foresattes rettsikkerhet og anledning til å uttale seg om forhold som angår dem.

Når det gjelder spesialundervisning har elev/foresatte i henhold til opplæringsloven kapittel 5, rett til å gjøre seg kjent med og uttale seg om den sakkyndige vurderingen.

Elev/foresatte skal også samtykke til iverksetting av spesialundervisningen. Dersom skolen ivaretar disse rettighetene, vil kravet til forhåndsvarsel etter forvaltningsloven

§ 16 kunne være ivaretatt gjennom dette.

Fylkesmannens undersøkelser Spesialundervisning:

Når det gjelder varsling før det treffes vedtak om spesialundervisning rapporterer rektor i EVS at vedtak om spesialundervisning krever samtykke fra foresatte.

På Asker kommunes rutine 5.12.11 «Spesialundervisning» står det at rektor er ansvarlig for «å innhente samtykke fra foresatte før det fattes vedtak om spesialundervisning».

Videre står det at rektor skal fatte vedtak umiddelbart etter at sakkyndig vurdering er mottatt fra PPT. Lenger ned i samme rutine står det også at lærer/kontaktlærer er ansvarlig for å innhente samtykke før vedtak fattes.

Fylkesmannen fikk i brev fra Asker kommune av 29. september 2016, tilsendt

dokumentasjon vedrørende seks elever med vedtak om spesialundervisning inneværende skoleår. Følgende dokumentasjon ble mottatt og illustrerer saksgangen:

(12)

 elev 4: Samtykke til igangsetting av spes.und. av 3. august 2011 Samtykke til ny henvisning til PPT av 1. april 2014 Sakkyndig vurdering av 3. desember 2014 Brev fra PPT til foresatte av 4. desember 2014 Enkeltvedtak om spesialundervisning av 19. august 2016

 elev 7: Samtykke til igangsetting av spes.und. av 21. august 2013 Samtykke til ny henvisning til PPT av 7. februar 2016 Sakkyndig vurdering av 28. juni 2016 Brev fra PPT til foresatte av 15. juli 2016 Enkeltvedtak om spesialundervisning av 5. september 2016

 elev 10: Samtykke til igangsetting av spes.und. av 9. august 2010 Samtykke til ny henvisning til PPT av 2. april 2014

Brev fra PPT til foresatte av 23. desember 2014 Sakkyndig vurdering av 13. januar 2015 Enkeltvedtak om spesialundervisning av 23. august 2016

 elev 13: Samtykke til henvisning til PPT av 20. mai 2015 Sakkyndig vurdering av 13. november 2015 Brev fra PPT til foresatte av 16. november 2015 Samtykke til igangsetting av spes.und. av 1. desember 2015 Enkeltvedtak om spesialundervisning av 20. juni 2016

 elev 15: Samtykke til henvisning til PPT av 7. april 2016 Sakkyndig vurdering av 30. juni 2016 Brev fra PPT til foresatte av 4. juli 2016 Samtykke til igangsetting av spes.und. av 22. august 2016 Enkeltvedtak om spesialundervisning av 25. august 2016

 elev 17: Samtykke til igangsetting av spes.und. av 3. februar 2014 Samtykke til henvisning til PPT av 27. mars 2015 Sakkyndig vurdering av 2. juli 2015 Enkeltvedtak om spesialundervisning av 28. juni 2016

I fem av de seks sakene (elev 4, 7, 10, 13 og 15) har PPT oversendt sakkyndig vurdering til foresatte for gjennomlesing sammen med et følgebrev (i oversikten over omtalt som

«Brev fra PPT til foresatte»). I dette brevet har de opplyst om foresattes rett til å uttale seg om sakkyndig vurdering før det blir fattet vedtak, jf. opplæringsloven § 5-4.

Foresatte ble videre gitt en frist på en til tre uker for å uttale seg før den sakkyndige vurderingen ble sendt til skolen. For elev 17 har Fylkesmannen ikke fått oversendt et slikt brev.

Særskilt språkopplæring:

Når det gjelder særskilt språkopplæring, skriver rektor på EVS at det sendes forhåndsvarsel før det fattes vedtak.

På Asker kommunes rutine 5.12.12 står det at virksomhetsleder (rektor) har ansvar for å skrive forhåndsvarsel om enkeltvedtak for elevene som skal ha særskilt språkopplæring.

(13)

I Asker kommunes «Retningslinjer særskilt språkopplæring minoriteter» er det bestemt i rutine 2 at rektor skal skrive forhåndsvarsel med samtykke før 1. juni. For elever som skal begynne på ungdomsskolen er det i rutine 5 «Overgangen barnetrinn –

ungdomstrinn» videre bestemt at det er rektor på barneskolen som skal skrive forhåndsvarsel med samtykke og sende dette før 1. juni, mens det er rektor på ungdomsskolen som skal fatte enkeltvedtak ved skolestart i august.

Fylkesmannen har mottatt dokumentasjon vedrørende fem elever som mottar særskilt språkopplæring ved Risenga ungdomsskole inneværende skoleår. Det foreligger

forhåndsvarsel for samtlige av disse elevene. For fire av elevene (elev 1, 2, 3 og 6), som nå går på 8. trinn, er det barneskolen som eleven gikk på forrige skoleår (Bondi-,

Hagaløkka- og Vettre skole) som har varslet. Elev 14 går på niende trinn, og her er det Risenga ungdomsskole som har varslet.

Fylkesmannens vurderinger Spesialundervisning

For elev 7, 13 og 15 er tiden fra sakkyndig vurdering til enkeltvedtak fra tre til syv

måneder. Her foreligger det altså dokumentasjon av relativt ny dato som viser at PPT har sendt sakkyndig vurdering til foresatte for gjennomlesning og har gitt en frist for

uttalelse. Videre er enkeltvedtakene fattet i etterkant av dette. For elev 13 og 15 foreligger det også samtykke til spesialundervisning som er datert i forkant av enkeltvedtaket. Fylkesmannen vurderer dermed at elevene/foreldrene har blitt tilstrekkelig varslet i tråd med forvaltningsloven § 16 i disse sakene.

For elev 4, 10 og 17 er imidlertid vedtakene datert i juni eller august 2016, mens øvrig dokumentasjon i sakene er minst rundt ett år eldre og dermed ikke relevant for

vurderingen av om det er varslet i forkant av vedtaket som gjelder for skoleåret 2016/2017. For disse elevene har Fylkesmannen dermed ikke mottatt noe

dokumentasjon som viser at elevene/foreldrene er varslet i forkant av nyeste vedtak om spesialundervisning.

Særskilt språkopplæring

Fylkesmannen ser at foreldre og elever får et forhåndsvarsel før det fattes enkeltvedtak om særskilt språkopplæring.

Fylkesmannen bemerker imidlertid at det for elev 1, 2, 3 og 6 er elevenes barneskole som har kartlagt elevene og sendt forhåndsvarsel til foresatte, mens det er Risenga ungdomsskole som har fattet selve vedtakene. I varslene er det ikke presisert at det er en annen skole som skal fatte vedtaket. Det står kun at «Tilbudet vil bli sendt skriftlig til de foresatte i form av et enkeltvedtak i august når skolen har begynt».

Samtlige fem forhåndsvarsler har standardteksten «Spørsmål vedrørende særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring kan rettes til skolens ledelse». Det er imidlertid ikke presisert at foresatte har anledning til å uttale seg om varselet innen en nærmere angitt frist, jf. forvaltningsloven § 16.

For at foresatte skal ha en reell mulighet til å uttale seg om forhåndsvarselet, er det en forutsetning at det fremkommer klart i varselet at de har mulighet til å uttale seg, og når

(14)

en eventuell uttalelse må være fremsatt. Etter Fylkesmannens mening burde dette fremkommet tydeligere i alle forhåndsvarslene. Videre mener Fylkesmannen at det for elev 1, 2, 3 og 6 burde vært presisert hvilken skole foresatte eller eleven skal sende uttalelsen til, ettersom det er en annen skole som skal fatte vedtaket enn den skolen som sender varselet.

Fylkesmannens konklusjon

Når det gjelder vedtak om spesialundervisning mener Fylkesmannen at det ikke er sannsynliggjort at foresatte varsles i tråd med forvaltningsloven § 16 i tre av de seks mottatte sakene.

Når det gjelder vedtak om særskilt språkopplæring, mener Fylkesmannen at foresatte ikke i tilstrekkelig grad blir gitt anledning til å uttale seg i saken før vedtak fattes. Til tross for at det foreligger forhåndsvarsler, har Fylkesmannen dermed kommet til at det rettslige kravet ikke kan anses oppfylt i henhold til forvaltningsloven § 16.

Lovkravet er ikke oppfylt, hverken når det gjelder spesialundervisning eller særskilt språkopplæring.

Rettslig krav 2

Forhåndsvarslet skal gjøre rede for hva saken gjelder, og gi opplysninger om rettslig og faktisk grunnlag for det varslede enkeltvedtaket

Forhåndsvarslet skal inneholde det som er nødvendig for at elever og foreldre kan ivareta sine interesser på en forsvarlig måte, jf. forvaltningsloven § 16. Varselet må derfor inneholde de faktiske forholdene; hva det varslede vedtaket vil innebære for eleven, og hvilke typer avvik fra ordinær opplæring det dreier seg om. Det må også vise til de aktuelle bestemmelsene i opplæringsloven med forskrifter.

Fylkesmannens undersøkelser Spesialundervisning

Av skolens EVS fremgår det at «i samtykkeerklæringen bes foresatte om å samtykke i at det settes i gang spesialundervisning slik det er anbefalt i sakkyndig vurdering fra PP- tjenesten».

I fem av de seks tilsendte sakene vedrørende spesialundervisning fremgår det at PPT har sendt sakkyndig vurdering til foresatte i posten for gjennomlesing. Brevet oppgir

opplæringsloven § 5-4 som grunnlag for at foresatte har rett til å uttale seg om

innholdet, og det gis en frist for tilbakemelding på innholdet i sakkyndig vurdering til PPT.

Særskilt språkopplæring

Av skolens EVS fremgår at forhåndsvarslene om særskilt språkopplæring inneholder opplysninger om hva saken gjelder, samt rettslig og faktisk grunnlag. Rektor skriver at det i forhåndsvarslene går frem at det er ønskelig med særskilt språkopplæring, at det refereres fra opplæringsloven § 2-8, og at det vises til kartlegging av elevens

språkkunnskaper.

I de fem tilsendte sakene vedrørende særskilt språkopplæring foreligger det forhåndsvarsel. Ett av forhåndsvarslene (for elev 14) er utarbeidet av Risenga

(15)

ungdomsskole, mens fire (for elev 1, 2, 3 og 6) er utarbeidet av barneskolene som elevene gikk på forrige skoleår. Alle varslene følger imidlertid kommunens mal, og er innholdsmessig tilnærmet identiske uavhengig av hvilken skole som har utarbeidet dem.

Forhåndsvarslene oppgir opplæringsloven § 2-8 som rettslig grunnlag, og siterer denne bestemmelsen. Videre er det oppgitt standardteksten «skolens lærere har i løpet av skoleåret kartlagt elevens norskferdigheter. Resultatet av kartleggingen viser at eleven har behov for særskilt språkopplæring». Det er også gitt noen opplysninger om hva særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring er, og hva målet med slik opplæring er.

Fylkesmannens vurderinger Spesialundervisning:

For elev 7, 13 og 15 har Fylkesmannen under rettslig krav 1 konkludert med at foresatte varsles i tråd med forvaltningsloven § 16. Bakgrunnen for dette var at det forelå

sakkyndig vurdering som er datert under ett år før enkeltvedtakene er fattet, foresatte har fått tilsendt denne for gjennomlesning og det er gitt en frist for å uttale seg.

Fylkesmannen mener at den sakkyndige vurderingen gjør rede for hva saken gjelder og gir tilstrekkelige opplysninger om det rettslige og faktiske grunnlaget for de varslede vedtakene til at det rettslige kravet er å anse som oppfylt.

For elev 4, 10 og 17 har Fylkesmannen under rettslig krav 1 derimot konkludert med at det ikke foreligger dokumentasjon som viser at elever/foreldre er varslet i henhold til forvaltningsloven § 16. Det følger av dette at det rettslige kravet heller ikke her er oppfylt.

Særskilt språkopplæring:

Fylkesmannen vurderer at forhåndsvarslene om særskilt språkopplæring inneholder opplysninger om hva saken gjelder og det rettslige og faktiske grunnlaget for vedtakene, som er tilstrekkelig til at det rettslige kravet er oppfylt.

Fylkesmannen konkluderer med at det rettslige kravet er oppfylt i tre av de mottatte sakene om spesialundervisning. Kommunens rutiner for varsling gir tilstrekkelige opplysninger om det rettslige og faktiske grunnlaget i disse sakene. I tre av sakene er imidlertid det rettslige kravet ikke oppfylt. Fylkesmannen finner ikke at det gis

tilfredsstillende varsel om vedtak når de bygger på tidligere sakkyndige vurderinger.

Lovkravet er dermed samlet sett ikke oppfylt for spesialundervisning.

Fylkesmannen konkluderer med at forhåndsvarslene vedrørende særskilt språkopplæring gjør rede for hva saken gjelder, og inneholder tilstrekkelige opplysninger om rettslig og faktisk grunnlag for det varslede enkeltvedtaket.

Lovkravet er oppfylt for særskilt språkopplæring.

(16)

Rettslig krav 3

Enkeltvedtaket skal inneholde begrunnelse for vedtaket med henvisning til hjemmelen, faktiske forhold som er lagt til grunn, og hvilke hensyn som er vektlagt

Eleven eller foreldrene har rett til å klage på enkeltvedtaket. For å gi eleven eller

foreldrene en reell mulighet til å argumentere for sitt syn, må vedtaket være skriftlig og begrunnet, jf. forvaltningsloven §§ 24 og 27. Begrunnelsen skal vise til de regler og faktiske forhold vedtaket bygger på, og hvilke hensyn skolen har lagt mest vekt på, jf. forvaltningsloven § 25. Skolen trenger ikke å begrunne vedtaket dersom vedtaket innvilger en søknad, og skolen ikke har grunn til å tro at elevene og foreldrene vil være misfornøyd med vedtaket.

Når det gjelder vedtak om spesialundervisning, kan det være tilstrekkelig å vise til den sakkyndige vurderingen. Dette forutsetter at den sakkyndige vurderingen oppfyller lovkravene i opplæringsloven § 5-3 første og andre ledd.

For enkeltvedtak om særskilt språkopplæring gjelder de samme formelle kravene som for vedtak om spesialundervisning, bortsett fra kravet om sakkyndig vurdering. Kravet er i stedet at eleven sine norskkunnskaper skal kartlegges før det blir fattet vedtak. Omfang og tilbud skal være grunngitt ut fra resultatene i kartleggingen.

Fylkesmannens undersøkelser

I EVS fra skolen refereres det til sakkyndig vurdering når det gjelder begrunnelse for enkeltvedtakets innhold for spesialundervisning. Videre sier skolen i EVS at det skrives inn overordnede faglige mål for spesialundervisningen i vedtaket. Rektor bekrefter videre at det også informeres om klageadgang.

I kommunens mal for enkeltvedtak om spesialundervisning vises det til sakkyndig

vurdering fra PPT, og det er avkrysningsalternativ om vedtaket samsvarer eller ikke med sakkyndig vurdering. Det er felt for utfyllende informasjon om innhold i og organisering av og kompetanse for opplæringen. Malen inneholder også henvisning til gjeldende regelverk, opplæringsloven §§ 5-1 og 5-3 med sitat fra lovteksten. Det oppgis

informasjon om at skolen skal utarbeide en IOP og årsrapport for spesialundervisningen.

Klagerett, klagefrist og informasjon om hvor klagen skal sendes er med i malen for vedtak om spesialundervisning.

I alle de seks sakene om spesialundervisning som Fylkesmannen har fått tilsendt er kommunens mal benyttet. Det fremgår av de sakkyndige vurderingene for samtlige seks elever hvilke faktiske forhold som er lagt til grunn; det vil si en kartlegging/ beskrivelse av elevens behov for spesialundervisning og en beskrivelse av elevens lærevansker, jf.

opplæringsloven § 5-3 annet ledd. Videre følger det av den sakkyndige vurderingen hva slags spesialundervisning elev skal motta.

På skolens EVS om særskilt språkopplæring oppgir rektor at enkeltvedtakene viser til opplæringsloven § 2-8 som hjemmel for vedtakene. Når det gjelder faktiske forhold som er lagt til grunn og hvilke hensyn som er vektlagt, viser rektor til at det «refereres til kartlegging av språkferdigheter i enkeltvedtak om særskilt språkopplæring».

(17)

I kommunens mal for vedtak om særskilt språkopplæring er det oppgitt at «Vedtaket er fattet med hjemmel i opplæringsloven § 2-8». Deretter er bestemmelsens første og tredje ledd sitert. Videre i malen står standardteksten «Skolen har gjennom skoleåret kartlagt elevens norskferdigheter og skrevet en pedagogisk rapport. Rapport m/

kartlegging er gjennomgått med foreldre på utviklingssamtalen, og viser at eleven ikke har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge den vanlige opplæringen i skolen».

I alle fem enkeltvedtakene som Fylkesmannen har mottatt om særskilt språkopplæring, er kommunens mal benyttet.

Fylkesmannens vurdering

På bakgrunn av innsendt dokumentasjon vurderer Fylkesmannen at skolens enkeltvedtak om spesialundervisning inneholder begrunnelse for vedtaket, henvisning til hjemmelen, faktiske forhold som er lagt til grunn, og hvilke hensyn som er vektlagt. Ettersom vedtakene viser til sakkyndig vurdering fra PPT blir innholdet i deler av den sakkyndige vurderingen gjort til en del av i enkeltvedtaket. Dette blir dermed til elevens rettighet.

På bakgrunn av innsendt dokumentasjon vurderer Fylkesmannen at skolens enkeltvedtak om særskilt språkopplæring inneholder henvisning til hjemmelen.

Når det gjelder de faktiske forholdene som vedtaket bygger på, og hvilke hensyn som er vektlagt, mener Fylkesmannen at det ikke er tilstrekkelig å oppgi en standardtekst om kartlegging. Enkeltvedtakets begrunnelse skal være individualisert og knyttet til den konkrete elevens behov.

Fylkesmannen bemerker også et det for elever på 8. trinn blir misvisende å skrive at skolen har kartlagt elevenes norskferdigheter, skrevet pedagogisk rapport og

gjennomgått denne med foreldrene på utviklingssamtalen, når det er barneskolen som har gjort dette.

Lovkravet er oppfylt når det gjelder spesialundervisning.

Lovkravet er ikke oppfylt når det gjelder særskilt språkopplæring.

Rettslig krav 4

Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage

Det er et krav at enkeltvedtaket skal opplyse om de formelle forhold som gjelder dersom eleven eller foreldrene vil klage, jf. forvaltningsloven § 27. Nærmere regler for

saksbehandling ved klage går frem av forvaltningsloven §§ 27 til 32. Skolen må opplyse om at klagefristen er tre uker fra eleven eller foreldrene fikk vedtaket, at klagen skal sendes til skolen, og hvem som er klageinstans. Klageinstans ved de ulike aktuelle typer enkeltvedtak går frem av opplæringsloven § 15-2.

På EVS fra skolen svarer rektor bekreftende på at enkeltvedtakene inneholder informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage.

(18)

Både kommunens mal om spesialundervisning og de seks enkeltvedtakene som Fylkesmannen har mottatt inneholder informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage.

Både kommunens maler om særskilt språkopplæring og de fem enkeltvedtakene som Fylkesmannen har mottatt inneholder informasjon om klageadgang, klagefrist,

klageinstans og fremgangsmåte ved klage.

Fylkesmannens vurdering

Fylkesmannen vurderer at både enkeltvedtakene om spesialundervisning og særskilt språkopplæring inneholder den informasjonen de skal om klage, og at det rettslige kravet dermed er oppfylt.

Lovkravet er oppfylt både når det gjelder spesialundervisning og særskilt språkopplæring.

Rettslig krav 5

Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om retten til å se sakens dokumenter

Foreldrene og elevene har rett til å gjøre seg kjent med dokumentene som inngår i saken, jf. forvaltningsloven § 27. Brevet om enkeltvedtaket skal informere om denne retten. I noen tilfeller har skolen grunn til å gjøre unntak fra innsynsretten. Nærmere om innsynsretten og unntak fra innsyn går frem av forvaltningsloven §§ 18 og 19.

Av skolens EVS følger det at enkeltvedtak om spesialundervisning viser til elevens/

foresattes rett til å se sakens dokumenter.

Tilsendt mal for vedtak om spesialundervisning inneholder informasjon om elevens/

foresattes rett til å se sakens dokumenter og det refereres til forvaltningsloven §§ 18 og 19. Samme informasjon fremkommer i alle de seks enkeltvedtakene om

spesialundervisning som Fylkesmannen har fått tilsendt.

På EVS fra skolen skriver rektor at «Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring refererer ikke til retten». Hverken malene eller enkeltvedtakene om særskilt språkopplæring som Fylkesmannen har mottatt, inneholder informasjon om retten til å se sakens dokumenter.

Fylkesmannens vurderinger

Både mal og eksempler på enkeltvedtak om spesialundervisning inneholder informasjon om retten til å se sakens dokumenter.

(19)

Når det gjelder malene og enkeltvedtakene om særskilt språkopplæring, oppfyller ikke disse det rettslige kravet når det gjelder informasjon om retten til å se sakens

dokumenter.

Lovkravet er oppfylt når det gjelder spesialundervisning.

Lovkravet er ikke oppfylt når det gjelder særskilt språkopplæring.

(20)

4. Enkeltvedtak om spesialundervisning

Nedenfor har vi oppgitt de rettslige kravene i tilsynet som gjelder for enkeltvedtak om spesialundervisning. Vi viser også til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven kravene er knyttet til. Kravene kommer i tillegg til de generelle saksbehandlingsreglene som er omtalt over i kapittel 3.

Rettslig krav 6

Foreldrene/elevene skal gi samtykke før det settes i gang utredning av behovet for spesialundervisning

Skolen må hente inn samtykke fra foreldrene til elever under 15 år før PPT foretar sakkyndig vurdering av behovet for spesialundervisning, jf. opplæringsloven § 5-4.

Elever som har fylt 15 år, skal selv gi samtykke i saker om spesialundervisning og om at foreldre skal orienteres, forutsatt at elevene er samtykkekompetente. Dersom

foreldrene/eleven selv har bedt om spesialundervisning, ligger samtykket implisitt i søknaden.

Av skolens EVS følger at foreldrene og elever over 15 år alltid samtykker før det

igangsettes utredning av behov for spesialundervisning. Videre oppgir rektor at PPT ikke tar saken til behandling hvis samtykke ikke er innhentet.

I kommunens mal for tilmelding til PPT er det to linjer for samtykke til foresatte og en til elev. Underskrift er obligatorisk for elever over 15 år. I alle de seks sakene om

spesialundervisning som Fylkesmannen har fått tilsendt har foresatte samtykket til henvisning til PPT. En av elevene er over 15 år. Denne eleven har samtykket både til henvisning til PPT og til iverksetting av spesialundervisning.

I dokumentasjonen og sakene Fylkesmannen har fått tilsendt fra Asker kommune fremkommer det at foreldre og elever over 15 år alltid samtykker før utredning av spesialundervisning.

Fylkesmannens konklusjon Lovkravet er oppfylt.

Rettslig krav 7

Foreldrene/eleven skal ha mulighet til å uttale seg om innholdet i sakkyndig vurdering før enkeltvedtaket fattes

Foreldrene har rett til å gjøre seg kjent med innholdet i den sakkyndige vurderingen og til å uttale seg før skolen fatter et enkeltvedtak, jf. opplæringsloven § 5-4. Skolen kan gi begrensinger i denne retten, jf. forvaltningsloven § 19 og reglene om taushetsplikt.

Skolen og PPT har ansvar for at samarbeidet med eleven og foreldrene blir ivaretatt på en god måte på de ulike trinnene i prosessen. Foreldrene må få se den sakkyndige vurderingen og få rimelig tid til å uttale seg om innholdet.

(21)

Av skolens EVS fremkommer det at PPT sender sakkyndig vurdering hjem til foresatte for gjennomlesing, sammen med et følgebrev der det bes om innspill innen en gitt tid. Dette gjøres før sakkyndig vurdering sendes til skolen. Skolen mener at dette ivaretar retten til å uttale seg.

Fylkesmannen har bedt skolen om dokumentasjon som viser at foresatte har fått uttale seg om innholdet i den sakkyndige vurderingen før enkeltvedtak om spesialundervisning er fattet. Fylkesmannen har mottatt dokumenter, som viser at foresatte har fått

oversendt sakkyndig vurdering fra PPT, i fem av de seks sakene som omhandler

spesialundervisning (for elev 4, 7, 10, 13 og 15). I disse brevene gis foreldrene mulighet til å uttale seg om den sakkyndige vurderingen innen en nærmere angitt frist.

For elev 17 har imidlertid Fylkesmannen ikke mottatt ovennevnte brev.

På bakgrunn av skolens EVS og brev fra PPT til foresatte i fem av de seks sakene som omhandler spesialundervisning, vurderer Fylkesmannen at det er sannsynliggjort at kommunen sikrer at foresatte gis mulighet til å uttale seg om den sakkyndige vurderingen før enkeltvedtak blir fattet for første gang.

For elev 17 har ikke Fylkesmannen mottatt dokumentasjon som viser at foreldrene har mottatt sakkyndig vurdering og har hatt mulighet til å uttale seg om innholdet i denne.

Dette er dermed ikke sannsynliggjort i denne ene saken.

Ettersom det rettslige kravet må anses oppfylt i fem av de seks sakene Fylkesmannen har mottatt, mener Fylkesmannen samlet sett at det er sannsynliggjort at praksisen ved Risenga ungdomsskole sikrer at foreldrene/eleven får uttale seg om innholdet i sakkyndig vurdering før vedtak fattes.

Lovkravet er oppfylt.

Rettslig krav 8

Elever som etter sakkyndig vurdering har behov for spesialundervisning, skal ha et enkeltvedtak

Etter den sakkyndige vurderingen må skolen fatte et vedtak. Dette gjelder både dersom skolen innvilger spesialundervisning og dersom skolen ikke innvilger dette. Kravet om enkeltvedtak gjelder både når PPT anbefaler spesialundervisning og når de ikke anbefaler dette. En avgjørelse om spesialundervisning gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 og kapittel IV og V.

Av skolens EVS fremgår det at enkeltvedtak fattes etter at det er gjennomført sakkyndig vurdering og at alle enkeltvedtak tar utgangspunkt i anbefaling fra PPT og sakkyndig vurdering.

(22)

I de seks sakene som gjelder spesialundervisning som Fylkesmannen har mottatt har samtlige elever fått innvilget spesialundervisning, etter tilråding fra PPT i sakkyndig vurdering. Fylkesmannen har ikke mottatt eksempler på enkeltvedtak etter sakkyndig vurdering der spesialundervisning ikke ble innvilget.

På bakgrunn av rektors EVS og de enkeltvedtakene som Fylkesmannen har mottatt fra Risenga ungdomsskole, mener vi at skolen fatter vedtak etter at det er utarbeidet sakkyndig vurdering fra PPT.

Fylkesmannen bemerker at PPT i Asker har lang saksbehandlingstid fra tilmelding til sakkyndig vurdering er ferdigstilt. Dette gjelder særlig for elev nr. 4, 10 og 13, med opptil ni måneder saksbehandlingstid. Dette er ikke en del av dette nasjonale tilsynet, og bemerkes derfor ikke som lovbrudd i denne rapporten.

Rettslig krav 9

Avvik fra sakkyndig vurdering skal begrunnes i enkeltvedtaket

Dersom skolens vedtak avviker fra den sakkyndige vurderingen, må skolen begrunne dette. Begrunnelsen skal vise hvorfor eleven likevel får et opplæringstilbud som oppfyller elevens rett til spesialundervisning, jf. opplæringsloven § 5-3 siste ledd. Skolen må få klart frem hva avviket består i, og hva opplæringstilbudet innebærer for eleven.

Begrunnelsen må være slik at foreldrene forstår hvilke vurderinger som ligger til grunn for at skolen ikke følger tilrådningen i den sakkyndige vurderingen.

Rektor uttaler i EVS at dersom det er avvik i vedtaket fra den sakkyndige vurderingen så vil dette begrunnes. Skolen viser også til mal for enkeltvedtak om spesialundervisning og uttaler at malen skal «sikre at eventuelle avvik fra sakkyndig vurdering belyses». I malen gjøres dette ved å krysse av for om vedtaket samsvarer eller ikke samsvarer med

sakkyndig vurdering.

I sakene som gjelder spesialundervisning er det avvik fra den sakkyndige vurderingen i et av seks vedtak (elev 7). I vedtaket er det krysset av for at det ikke er samsvar med den sakkyndige vurderingen. Det presiseres ikke eksplisitt hva avviket består av. I

sakkyndig vurdering fra PPT anbefales det 380-608 årstimer. I vedtaket gis eleven rett til 190 årstimer spesialundervisning med pedagog, uten begrunnelse for det lave

timeantallet. I vedtaket står det blant annet at «kontaktlærer er ansvarlig for

gjennomgang av uken, samt oppfølging av IOP og trening i sosiale ferdigheter». Videre at det skal være fokus på matematikk og kunst og håndverk. I sakkyndig vurdering tilråder PPT at eleven skal ha spesialundervisning bestående av «andre arbeidsmåter og annen organisering i fagene RLE, naturfag og samfunnsfag, samt de praktiske estetiske fag».

(23)

I ett av de seks eksemplene om spesialundervisning som Fylkesmannen har innhentet fremkommer det avvik mellom vedtak og sakkyndig vurdering. Fylkesmannen vurderer at skolen ikke har gitt begrunnelse for avviket, slik det kreves i opplæringsloven § 5-3 siste ledd.

Fylkesmannens konklusjon Lovkravet er ikke oppfylt.

Rettslig krav 10

Enkeltvedtaket skal inneholde opplysninger om hvilket omfang, innhold og organisering spesialundervisningen skal ha, og kompetansekrav for de som skal gjennomføre opplæringen

Den sakkyndige vurderingen skal ta stilling til hva som gir et forsvarlig opplæringstilbud, ta stilling til innholdet i opplæringen og gjøre rede for andre særlige forhold som er viktig for opplæringen, jf. opplæringsloven § 5-3 annet ledd. Skolens vedtak om

spesialundervisning skal bygge på den sakkyndige vurderingen. Et enkeltvedtak skal være så klart og tydelig at det ikke er tvil om hva slags opplæringstilbud eleven skal ha.

Enkeltvedtaket må vise antall timer med spesialundervisning, hvilke fag og områder spesialundervisningen skal dekke, om det skal være avvik fra Læreplan for

Kunnskapsløftet 2006 (LK06), hvordan undervisningen skal organiseres, og hvilken kompetanse personalet skal ha.

Av skolens EVS fremkommer det at enkeltvedtak inneholder omfang, innhold og organisering av spesialundervisningen.

I kommunens mal for enkeltvedtak av spesialundervisning er det kolonner for

informasjon vedrørende omfang, innhold, organisering og kompetanse. For samtlige seks elever med vedtak om spesialundervisning er malen blitt brukt.

Omfanget av spesialundervisningen er beskrevet i et presist antall årstimer i alle vedtakene vi har innhentet fra Risenga ungdomsskole.

Omfanget i fem av de seks sakkyndige vurderingene fra PPT er angitt i et spenn av årstimer. Spennet strekker seg fra 380-608 årstimer i ett tilfelle, til 76-114 årstimer i ett annet tilfelle.

Når det gjelder innholdet, er det i alle vedtakene oppgitt hvilke fag det skal gis

spesialundervisning i, eller om spesialundervisningen skal handle om sosial kompetanse eller grunnleggende ferdigheter og støtte til bruk av hjelpemidler. Innholdet i vedtakene samsvarer med tilrådingen i de sakkyndige vurderingene i fem av de seks sakene.

(24)

Organiseringen av spesialundervisningen blir i de seks vedtakene beskrevet som følgende:

 Elev 4: organiseringen er ikke oppgitt i vedtaket, sakkyndig vurdering tilråder «i klassen, i gruppetimer, enetimer eller som en kombinasjon av disse».

 Elev 7: av vedtaket følger at eleven vil delta «i klassens undervisning» uten at det er presisert om dette er spesialundervisning eller ikke. Videre står det blant annet at eleven skal oppfølging i IOP og trening i sosiale ferdigheter, samt fokus på matematikk og kunst og håndverk. Sakkyndig vurdering tilråder «andre

arbeidsmåter og annen organisering i fagene RLE, naturfag og samfunnsfag» og

«primært ekstra voksenstøtte i de fagene som ikke dekkes av tolærersystem».

 Elev 10: av vedtaket følger at «støtten gis fortrinnsvis i klassen med ekstra lærer, med mulighet for noe en-til-en oppfølging av kontaktlærer og rådgiver».

Sakkyndig vurdering tilråder «fortrinnsvis i klassen, ved behov liten gruppe og mulighet til noe 1:1 oppfølging».

 Elev 13: av vedtaket følger «støtte i klassen med ekstra lærer og på liten gruppe»

– samsvar mellom sakkyndig vurdering og vedtak.

 Elev 15: av vedtaket følger «støtte i klassen med ekstra lærer og på liten gruppe». Sakkyndig vurdering tilråder «fleksibel organisering, støtte i klassen, som gruppetimer og unntaksvis også som økter med eneundervisning».

 Elev 17: av vedtaket følger «støtte i klassen med ekstra lærer og på liten gruppe». Sakkyndig vurdering tilråder «i klassen, i gruppetimer, enetimer eller som en kombinasjon av disse».

Hvilken kompetanse undervisningspersonalet skal ha fremgår ikke tydelig i de

sakkyndige vurderingene. I vedtakene skilles det mellom pedagogtimer og assistenttimer i fem av de seks sakene i dette tilsynet.

I fem av de seks enkeltvedtakene som Fylkesmannen har sett på, vises det til at den sakkyndige vurderingen ligger til grunn for vedtaket. Den sakkyndige vurderingen er på denne måten gjort til en del av begrunnelsen for enkeltvedtaket.

Fylkesmannen vurderer at de seks enkeltvedtakene beskriver presist omfang av spesialundervisningen i antall årstimer. Omfanget er i fem av de seks sakene innenfor det spennet som PPT har anbefalt. Fylkesmannen mener med andre ord at kommunen overholder lovkravet om presis beskrivelse av omfang, fordi omfanget er presist beskrevet i vedtakene.

Omfanget i fem av de seks sakkyndige vurderingene er angitt i et spenn av årstimer.

Spennet strekker seg fra 380-608 årstimer i ett tilfelle, til 76-114 årstimer i ett annet tilfelle. Fylkesmannen mener at det er vanskelig for elev og foresatte å vite hvor mange timer spesialundervisning eleven har behov for når angivelsen har en så stor spennvidde.

Fylkesmannen mener at det svekker elevens rettssikkerhet og at det i for stor grad blir opp til skolen å bestemme hvor mye spesialundervisning eleven har krav på. Denne bemerkningen gjelder PP-tjenestens tilråding av omfang av spesialundervisning og faller utenfor dette tilsynets rekkevidde. Fylkesmannen mener at PPT bør beskrive omfanget av spesialundervisningen mer presist enn det som gjøres i Asker kommune.

(25)

Når det gjelder innholdet i spesialundervisningen, vurderer Fylkesmannen at det er samsvar mellom enkeltvedtaket og sakkyndig vurdering i fem av de seks sakene.

Innholdet er presist beskrevet med hensyn til hvilke fag eleven har behov for

spesialundervisning i, eventuelt om eleven har behov for spesialundervisning når det gjelder sosial kompetanse eller grunnleggende ferdigheter.

Av eksemplene på vedtak som Fylkesmannen har fått tilsendt fremgår det for mange alternative løsninger for organisering av spesialundervisningen for elevene. De

sakkyndige vurderingene er ikke presise når det gjelder hvordan spesialundervisningen bør organiseres for å gi elevene likeverdig opplæringstilbud. Enkeltvedtakene er som følge av dette heller ikke klare og tydelige i forhold til hvilken rett elevene har til spesialundervisning. Den upresise beskrivelsen av organiseringen av

spesialundervisningen gir skolen for mye frihet/valg i forhold til hvordan skolen ønsker å organisere spesialundervisningen. Dette svekker elevenes rettssikkerhet. Fylkesmannen vurderer på denne bakgrunn at organiseringen av spesialundervisning ikke er presist nok beskrevet i vedtak om spesialundervisning på Risenga ungdomsskole.

Presisering av kompetanse for gjennomføring av spesialundervisningen fremgår i vedtakene ved beskrivelse av antall timer med henholdsvis assistent og/eller pedagog.

Fylkesmannen konklusjon

På bakgrunn av innsendt dokumentasjon, herunder de seks enkeltvedtakene,

konkluderer Fylkesmannen med at lovkravet er oppfylt når det gjelder enkeltvedtakenes opplysninger om spesialundervisningens omfang, innhold og kompetanse.

Lovkravet er ikke oppfylt når det gjelder enkeltvedtakenes opplysninger om spesialundervisningens organisering.

Lovkravet er ikke oppfylt.

(26)

5. Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring

Elever som har rett til særskilt språkopplæring, skal ha et enkeltvedtak

Elever med annet morsmål enn norsk og samisk har rett til særskilt norskopplæring til de har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge ordinær opplæring i skolen, jf.

opplæringsloven § 2-8. Om nødvendig har elevene også rett til morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler. Skolen må sørge for å kartlegge

norskferdigheter før skolen vedtar særskilt språkopplæring. En avgjørelse om særskilt språkopplæring gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf.

forvaltningsloven § 2 og kapittel IV og V.

Av skolens EVS står det at elever som etter kartlegging har rett til særskilt språkopplæring får enkeltvedtak som gir denne retten.

Fylkesmannen har fått tilsendt fem vedtak om særskilt språkopplæring fra skolen. Alle vedtakene innvilger særskilt språkopplæring på bakgrunn av at kartleggingsresultater viser at elevene har behov for, og dermed rett til, dette.

På bakgrunn av mottatt dokumentasjon vurderer Fylkesmannen at det fattes vedtak om særskilt språkopplæring for elever som har rett til dette.

Enkeltvedtaket skal inneholde opplysninger om omfanget av opplæringen, hvilke læreplaner eleven skal følge og organiseringen av opplæringen

Eleven skal kartlegges før vedtak om særskilt språkopplæring, jf. opplæringsloven § 2-8.

Kartleggingen vil danne grunnlag for å vurdere behovet for språkopplæring og for å kunne ta stilling til omfanget (antall timer og varighet), for kobling mot ordinær

opplæring og eventuelt behovet for tospråklig opplæring i fag eller morsmålsopplæring.

Skoleeier må også ta stilling til hvilken læreplan eleven skal benytte: læreplan i

grunnleggende norsk for språklige minoriteter eller ordinær læreplan i norsk. Skolen skal bruke en egen læreplan for morsmålsopplæring for elever som får slik opplæring.

Organiseringen må gå klart frem av vedtaket. Kommunen kan organisere tilbudet om særskilt språkopplæring i egne grupper for nyankomne elever i inntil to år, jf.

opplæringsloven § 2-8. Vedtak kan bare gjøres for ett år om gangen. Det er en forutsetning at skolen vurderer at egne grupper er det beste for eleven. Denne vurderingen må komme frem av vedtaket. I vedtaket kan skolen også gjøre avvik fra læreplanverket.

(27)

På EVS fra skolen svarer rektor bekreftende på at enkeltvedtakene inneholder

opplysninger om omfanget av den særskilte språkopplæringen, hvilken læreplan eleven skal følge og organiseringen av opplæringen.

På kommunens mal for vedtak om særskilt språkopplæring er det lagt opp til at rektor i første avsnitt skal fylle inn hvilket skoleår vedtaket gjelder for. I avsnittet hvor det står om kartlegging av elevens norskferdigheter står det imidlertid at eleven har «rett til følgende opplæringstilbud skoleåret 2015/2016». Når det gjelder hvilken type særskilt språkopplæring eleven skal få, skal rektor krysse av for om eleven er innvilget særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring eller tospråklig fagopplæring. Videre skal rektor fylle inn omfanget av særskilt norskopplæring i antall årstimer. Når det gjelder

morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring er det imidlertid allerede i malen fastsatt til «1-2 t/u à 60 minutter».

Når det gjelder hvilken læreplan eleven skal følge er det to avkrysningsalternativer i malen; enten kan det krysses av for at «Eleven skal følge ordinær læreplan i norsk, eller en tilpasning til den ordinære planen», eller så kan det krysses av for at «Eleven skal følge læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter».

Malen har et standardisert avsnitt om organisering av opplæringen. Det står her at

«Særskilt norskopplæring foregår både som hjelp i klassen eller i en gruppe utenfor klassen». Når det gjelder tospråklig fagopplæring, som elev 2 skal ha, står det at

«Morsmålsopplæring/tospråklig fagopplæring foregår som hjelp i klassen, i en liten gruppe utenfor klassen eller som enetimer. For mer informasjon, ta kontakt med skolen».

I alle fem sakene Fylkesmannen har mottatt om særskilt språkopplæring er det brukt kommunens mal for enkeltvedtak.

Med bakgrunn i EVS fra skolen, kommunens mal for vedtak om særskilt språkopplæring og enkeltvedtakene Fylkesmannen har mottatt, vurderer vi at skolen fatter vedtak som inneholder informasjon om omfanget av den særskilte språkopplæringen, hvilken læreplan eleven skal følge og organiseringen av opplæringen. Fylkesmannen mener imidlertid at informasjonen er for generell, til dels uklar og ikke i tilstrekkelig grad er individualisert. Alle vedtakene følger kommunens mal og er nærmest identiske.

Av de fem elevene Fylkesmannen har mottatt dokumentasjon om særskilt

språkopplæring for, er det kun elev 2 som er innvilget tospråklig fagopplæring. Eleven skal ha tospråklig fagopplæring «1-2 t/u à 60 minutter», slik det står i malen.

Fylkesmannen påpeker at omfanget skal fastsettes med bakgrunn i elevens individuelle behov, og at det dermed er rettsstridig å si at alle elever som har rett til tospråklig fagopplæring som standard kun skal ha det 1-2 timer i uken. Det er også en vesentlig forskjell på om eleven vil få slik opplæring 1 time i uken sammenlignet med 2, og omfanget burde vært oppgitt mer eksakt i vedtaket.

(28)

Når det gjelder hvilken periode enkeltvedtakene gjelder for, står det i alle fem vedtakene at de gjelder for skoleåret 2016-17. Samtidig står det lenger ned at eleven har «rett til følgende opplæringstilbud skoleåret 2015/2016: (…)». Fylkesmannen mener det er uklart at det er oppgitt to ulike perioder i samme vedtak.

Fylkesmannen mener videre at formuleringen «Eleven skal følge ordinær læreplan i norsk, eller en tilpasning til den ordinære planen», som er en del av malen og er benyttet i alle fem vedtakene, er generell og dermed skaper uklarhet. Det burde vært presisert om eleven er i stand til å følge ordinær læreplan eller har behov for særskilt tilpasning av denne.

Det samme gjelder også standardteksten om organisering; den er for generell til å gi klart svar på hvordan opplæringen vil bli organisert for den konkrete eleven

enkeltvedtaket gjelder for. Når det er brukt teksten «både som hjelp i klassen eller i en gruppe» er det uklart for Fylkesmannen om opplæringen vil bli gitt i klassen eller i en gruppe, eller som en kombinasjon av disse alternativene. Også for tospråklig

fagopplæring er det kun ramset opp alternative organiseringsformer; hjelp i klassen, i en liten gruppe utenfor klassen eller som enetimer. Det er imidlertid ikke presisert hvordan opplæringen vil bli organisert for denne konkrete eleven.

På bakgrunn av ovennevnte har Fylkesmannen kommet til at den informasjonen som er gitt om omfang, læreplan og organisering av den særskilte språkopplæringen, ikke er tilstrekkelig til at det rettslige kravet kan anses oppfylt.

Fylkesmannens konklusjon Lovkravet er ikke oppfylt.

Det skal fattes enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring når eleven overføres til den ordinære opplæringen

Skolen må kartlegge elever som får særskilt språkopplæring, underveis i opplæringen, jf. opplæringsloven § 2-8. Dette for å vurdere om elevene har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge ordinær opplæring på skolen. Før skolen overfører eleven til å følge ordinær opplæring, må skolen fatte et enkeltvedtak om opphør av særskilt

språkopplæring. Dette gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 og kapittel IV og V.

På EVS fra skolen oppgir rektor at «Elever som har tilstrekkelig språkkompetanse til å delta i ordinær undervisning får enkeltvedtak om opphør».

I Asker kommunes årshjul om undervisning av elever fra språklige minoriteter, fremkommer det at elevenes språkferdigheter skal kartlegges på høsten i perioden september til november. Videre skal det skrives en pedagogisk rapport som skal sendes, sammen med en innstilling fra rektor og karakterutskrift, til kommunens koordinator innen 1. februar. I kommunens dokument «Retningslinjer særskilt språkopplæring minoriteter» står det under Rutine 4 at «Det skal sendes ut et enkeltvedtak om opphør

(29)

av særskilt språkopplæring for elever med tilstrekkelige norskferdigheter når en elev har tilegnet seg tilstrekkelige norskkunnskaper til å følge den vanlige undervisningen.»

Asker kommune har en egen mal for vedtak for de elevene som ikke innvilges videre tilbud om særskilt språkopplæring. Her står det blant annet at «Kartleggingen viser at eleven har tilstrekkelige kunnskaper i norsk til å følge den vanlige opplæringen i skolen uten særskilt norskopplæring». På denne bakgrunn får ikke eleven videre tilbud om særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring eller tospråklig fagopplæring.

Fylkesmannen ba om å få tilsendt tre vedtak om opphør av særskilt språkopplæring. Vi har mottatt tre vedtak hvor eleven ikke får videre tilbud om særskilt språkopplæring. Alle tre vedtakene følger kommunens mal og er identiske, med unntak av ett av vedtakene som mangler informasjon om klage og rektors signatur.

Fylkesmannen vil presisere at kravet om opphørsvedtak gjelder i de tilfeller eleven skal overføres til ordinær opplæring før vedtaksperioden er utløpt. Fylkesmannen oppfatter at de mottatte vedtakene om avslag på videre særskilt språkopplæring, gjelder elever som har hatt særskilt språkopplæring skoleåret 2015/2016, og som ikke skal ha dette

skoleåret 2016/2017. Vedtakene gjelder altså videre språkopplæring etter at tidligere vedtaksperioden er utløpt. Fylkesmannen bemerker at det ikke er nødvendig å fatte slike vedtak.

Fylkesmannen har ikke mottatt eksempler på vedtak om opphør før vedtaksperioden har utløpt, og legger derfor til grunn at skolen ikke har slike vedtak. Vi har heller ikke

opplysninger om at elever har blitt overført til ordinær opplæring før vedtaksperioden er utløpt.

I de tre vedtakene om avslag på særskilt språkopplæring, er det ikke oppgitt konkret dato for når eleven er kartlagt. Det er kun oppgitt standardteksten «Skolen har gjennom skoleåret kartlagt elevens norskferdigheter og skrevet en pedagogisk rapport. Rapport med kartlegging er gjennomgått med foreldre på utviklingssamtalen». Fylkesmannen la i foreløpig rapport til grunn at kartleggingene som danner grunnlag for vedtakene var blitt utført i perioden september til november 2015, slik det er oppgitt i kommunens årshjul.

Vi påpekte videre at skolen burde ha foretatt ny kartlegging på vårhalvåret, slik at den kartleggingen de legger til grunn for vedtaket er av nyere dato.

Hensikten med å kartlegge elevenes språkferdigheter underveis i vedtaksperioden er å sikre at elevene får realisert overgangen til ordinær opplæring så snart språkferdighetene er tilstrekkelige. Dersom skolen kun hadde kartlagt en gang i året, mener Fylkesmannen dette ikke hadde vært tilstrekkelig for å oppfylle kravet om kartlegging underveis i vedtaksperioden.

På bakgrunn av ovennevnte konkluderte Fylkesmannen i foreløpig rapport med at

Risenga ungdomsskole ikke hadde sannsynliggjort at de har en praksis som sikrer at det blir fattet enkeltvedtak om opphør så snart eleven får tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge den ordinære opplæringen. Vi kom dermed til at det rettslige kravet ikke var oppfylt.

(30)

Asker kommunes kommentarer

Asker kommune har i brev av 20. januar 2017 gitt tilbakemelding på foreløpig rapport.

«I enkeltsakene som ble sendt til Fylkesmannen var det ingen eksempler på at Risenga ungdomsskole hadde fattet vedtak om opphør av særskilt språkopplæring før

vedtaksperioden var utløpt. Ut fra dette slutter Fylkesmannen at skolen ikke har praksis med å fatte enkeltvedtak i slike tilfeller.

I Asker kommune er det slik at språkferdighetene vurderes flere ganger i året, og ikke bare en gang i høst semesteret. Det skal tydeliggjøres i våre rutiner. Det er også slik at dersom elevens språkferdigheter tilsier at særskilt språkopplæring skal avsluttes

underveis i vedtaksperioden, blir det fattet opphørsvedtak.»

Fylkesmannen tar Asker kommunes tilbakemelding til etterretning, og mener det på bakgrunn av informasjonen som nå foreligger, er grunnlag for å endre vår konklusjon i foreløpig tilsynsrapport. Vi vurderer at det er sannsynliggjort at Risenga ungdomsskole kartlegger elevene underveis i skoleåret, og at de vil komme til å fatte vedtak om opphør av særskilt språkopplæring dersom elever overføres til ordinær opplæring i løpet av en vedtaksperiode. Vi legger dermed til grunn at Asker kommune fremover vil sikre at elever ved Risenga ungdomsskole faktisk overføres til ordinær opplæring, og at det i den forbindelse fattes vedtak om opphør, så snart deres språkferdigheter tilsier dette.

Fylkesmannen bemerker samtidig at en praksis der elever kun overføres til ordinær opplæring ved overgangen til nytt skoleår, ikke vil være i samsvar med lovens intensjon.

Fylkesmannen endrer konklusjonen fra foreløpig tilsynsrapport, og har på bakgrunn av kommunens tilbakemelding kommet til at det rettslige kravet er oppfylt.

Fylkesmannens sluttvurdering Lovkravet er oppfylt.

(31)

6. System for å vurdere og følge opp at kravene blir etterlevd

Kommunen (skoleeier) skal ha et forsvarlig system for å vurdere om kravene i opplæringsloven med forskrift blir oppfylt. Videre skal skoleeier ha et forsvarlig system for å følge opp resultatene fra disse vurderingene. Dette følger av

opplæringsloven § 13-10.

Systemets utforming og omfang kan skoleeier bestemme på bakgrunn av lokale forhold, egne risikovurderinger og skoleeiers og skolenes organisering. For at et system skal være forsvarlig, må det være egnet til å avdekke forhold som er i strid med lov og forskrift. Systemet må også sikre at det blir satt i gang tiltak som er tilstrekkelige til å rette opp i slike forhold. Nedenfor har vi konkretisert kravene som skoleeier må oppfylle, for at systemet skal være forsvarlig i samsvar med opplæringsloven § 13-10.

Asker kommunes kommentarer

Asker kommune har i brev av 20. januar 2017 gitt tilbakemelding på foreløpig rapport. I dette brevet ønsker kommunen en litt annen beskrivelse av Felles ledelsessystem, inkludert avvikssystemet i Askerdialogen, enn det Fylkesmannen beskrev i foreløpig rapport. Fylkesmannen har i det følgende flettet den beskrivelsen Asker kommune hadde i brevet av 20. januar 2017 inn i denne endelige rapporten.

Rettslig krav 14.1

Skoleeier må skaffe seg informasjon om skolenes enkeltvedtak om særskilt språkopplæring og spesialundervisning

Skoleeier må sørge for å ha oppdatert kunnskap om skolenes praksis slik at skoleeier kan vurdere om skolene oppfyller kravene i opplæringsloven med forskrifter. Informasjonen som blir innhentet, må være relevant og dekkende for kravene i regelverket på det området som skal vurderes.

Fylkesmannens undersøkelser - spesialundervisning

Fylkesmannens undersøkelser består i gransking av innsendte dokumenter (se pkt. 2.3), kommunens innsendte EVS, og intervjuer av 21. oktober 2016.

Asker kommune er en «to-nivå-kommune» der skoleeier ved rådmannen og direktør for oppvekst og utdanning er øverste nivå, og nivået under er rektorene.

Asker kommunes «Felles ledelsessystem» består av rutinebeskrivelser og dokumenter som oppdateres løpende. Systemet er beskrevet i dokumentet «Ledelse og styring i Asker kommune» som ble innhentet på intervju. Dette systemet skal blant annet sikre at kommunen overholder lover og regler. Kommunen har valgt at systemet skal være sertifisert i henhold til «ISO-standardene for Kvalitetsstyring». Dette systemet skal sikre at Asker kommune driver internkontroll i henhold til kommunelovens § 23.

ISO-systemet inneholder en rekke planer og prosessbeskrivelser, samt ulike maler for saksbehandling; herunder prosess 5.12.11 vedrørende spesialundervisning. I denne prosessen beskrives hvem som har ansvar og myndighet for de enkelte prosessene som