Forvaltningskompetanse –avgjerder om særskild tilrettelegging TILSYNSRAPPORT

(1)

Vågå ungdomsskule, Vågå kommune ved rådmannen

Edvard Storms veg 2, 2680 Vågå

TILSYNSRAPPORT

Forvaltningskompetanse – avgjerder om særskild

tilrettelegging

Vågå kommune – Vågå ungdomsskule

(2)

Innhald

1. Innleiing ... 4

2. Om tilsynet med Vågå kommune – Vågå ungdomsskule ... 4

2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlege skular... 4

2.2 Tema for tilsyn ... 4

2.3 Om gjennomføringa av tilsynet ... 5

3. Generelle sakshandsamingsreglar for enkeltvedtak ... 5

3.1 Rettslege krav ... 5

3.2 Fylkesmannens undersøkingar... 6

3.3 Fylkesmannens vurderingar... 8

3.4 Fylkesmannens konklusjon...10

4. Enkeltvedtak om spesialundervisning ...10

4.1 Rettslege krav ...10

4.2 Fylkesmannens undersøkingar...11

4.3 Fylkesmannens vurderingar...13

5. Enkeltvedtak om særskild språkopplæring ...15

5.1 Rettsleg krav...15

6. System for å vurdere og følgje opp at krava vert etterlevde ...17

6.1 Skuleeigar skal ha eit forsvarleg system ...17

6.1 Rettslege krav ...18

7. Frist for retting av brot på regelverket...21

8. Kommunen sin frist til å rette ...23

(3)

Samandrag

Tema og formål

Temaet for tilsynet er skulen si forvaltningskompetanse når det gjeld avgjerder om særskild tilrettelegging. I denne delen av tilsynet skal Fylkesmannen i Oppland

kontrollere om sakshandsamingsreglane for enkeltvedtak vert følgt; både dei generelle krava som går fram av forvaltningslova, og tilleggskrava som går fram av reglane knytte til dei enkelte rettane i opplæringslova.

Gjennomføring

Varselbrev vart sendt ut den 19.08.16. Dokumentasjon vart sendt Fylkesmannen den 03.10.16, medan eigenvurdering vart svara på den 21.09.16 (rektor) og 03.10.16 (kommunalsjef). Grunna forseinka sakshandsaming frå Fylkesmannens side vart det sendt førebels melding etter forvaltningslova § 11a den 22.11.16. Det vart etter

Fylkesmannens ynskje gjennomført eit telefonmøte med kommunalsjef Jan Egil Fossmo den 21.12.16, for utdjuping av denne rapportens punkt 6. Fylkesmannen utarbeidde en førebels rapport som vart sendt kommunen i brev av 06.01.2017, med frist for

eventuelle innspel frå kommunen sett til den 30.01.17. Vågå kommune meldte i brev av 30.01.17 at dei tek innhaldet i førebels rapport til etterretning, og at dei har starta arbeidet med å rette ein del av dei manglane som er påpeikte. Fylkesmannen har no utarbeidd ein endeleg rapport, basert på motteken dokumentasjon, samt kommunen sine kommentarar til førebels rapport.

Status på rapporten og vegen vidare

Det er i tilsynet avdekt lovbrot, og det vert varsla pålegg om retting i rapportens kapittel 7. Dette er endeleg tilsynsrapport. Vågå kommune, Vågå ungdomsskule vert gjeve ein frist til å rette dei avdekte brota på regelverket. Fristen er sett til 01.04.2017.

(4)

1. Innleiing

Fylkesmannen opna den 19.08.16 tilsyn med forvaltningskompetanse – avgjerder om særskild tilrettelegging i Vågå kommune. Undersøkingane har vore på skulenivå ved Vågå ungdomsskule og på skuleeigarnivå.

Felles nasjonalt tilsyn 2014-17 handlar om skulen sitt arbeid med elevane sitt utbytte av opplæringa og består av tre område for tilsyn: Skulen sitt arbeid med elevane sitt utbytte av opplæringa, forvaltningskompetanse (som denne rapporten handlar om) og

skulebasert vurdering. Utdanningsdirektoratet har utarbeidd rettleiingsmateriell¹knytt til tilsynet, og Fylkesmannen har gjennomført informasjons- og rettleiingssamlingar.

Det er kommunen som har det overordna ansvaret for at krava i opplæringslova blir etterlevde, jf. opplæringslova § 13-10 første ledd. Kommunen er derfor adressat for denne førebelse tilsynsrapporten.

Førebels tilsynsrapport låg føre 06.01.16. I denne tilsynsrapporten, som er endeleg, er det fastsett frist for retting av brot på regelverket som er avdekte under tilsynet. Fristen er 01.04.2017. Dersom brot på regelverket ikkje er retta innan fristen, vil Fylkesmannen i Oppland vedta pålegg om retting med heimel i kommunelova § 60 d. Eit eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og kan klagast på, jf. forvaltningslova kapittel VI.

2. Om tilsynet med Vågå kommune – Vågå ungdomsskule

2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlege skular

Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som offentlege skular, jf. opplæringslova § 14-1 første ledd. Fylkesmannen sitt tilsyn på opplæringsområdet er tilsyn med det lovpålagde, jf. kommunelova § 60 b. Fylkesmannen sitt tilsyn med offentlege skular er utøving av myndigheit og skjer i samsvar med reglane for dette i forvaltningsretten.

I dei tilfella der Fylkesmannen konkluderer med at eit rettsleg krav ikkje er oppfylt, blir dette sett på som brot på regelverket, uavhengig av om det er opplæringslova eller forskrifter fastsett i medhald av denne lova som er brotne.

2.2 Tema for tilsyn

Temaet for tilsynet er skulen si forvaltningskompetanse i avgjerder om særskild tilrettelegging av opplæringa. Det overordna formålet med det nasjonal tilsynet er å medverke til at elevar får eit godt utbytte av opplæringa. For å sikre at dette gjeld for alle elevar, er dei med behov for særskild tilrettelegging gjevne eigne rettar i

opplæringslova. Særskild tilrettelegging for elevar inneber avvik frå det ordinære opplæringstilbodet og er enkeltvedtak etter lova.

Hovudpunkt i tilsynet vil vere:

- Generelle sakshandsamingsreglar for enkeltvedtak - Enkeltvedtak om spesialundervisning

- Enkeltvedtak om punktskriftopplæring - Enkeltvedtak om særskild språkopplæring - Enkeltvedtak om teiknspråkopplæring

1 http://www.udir.no/Regelverk/regelverk/tilsyn/

(5)

- Skuleeigaren sitt system for å vurdere og følgje opp at krava blir etterlevde Tilsynet skal medverke til at kommunen som skuleeigar syter for at skulen

 tek vare på elevens rettstryggleik gjennom å involvere elevar og foreldre i vurderingane før skulen tek avgjerder om avvik frå det ordinære

opplæringstilbodet

 følgjer reglane for innhald i enkeltvedtak

 syter for å vurdere og kartleggje elevens behov på ein fagleg forsvarleg måte

 gjer vedtak som gjev gode føringar for å leggje til rette innhaldet i opplæringa

I tilsynet vurderer vi om Vågå ungdomsskule på denne måten sikrar elevane sine rettar når skulen gjer enkeltvedtak. Vi vurderer òg om skuleeigar har eit forsvarleg system for å vurdere og følgje opp dette. Vi ser på om kommunen skaffar seg informasjon om praksis på skulane, vurderer om skulane følgjer regelverket, og set inn tiltak dersom dei ikkje følgjer regelverket. Vi vurderer om skuleeigaren gjer dette tilstrekkeleg og ofte nok til å sikre at skulane følgjer regelverket.

Manglande forvaltningskompetanse i avgjerder om særskild tilrettelegging av opplæringa kan føre til at elevane ikkje får sikra rettane sine. Det kan òg føre til at avgjerdene ikkje gjev gode faglege føringar for innhaldet i opplæringa. Elevane står da i fare for å få ei opplæring som ikkje gjev eit forsvarleg utbytte.

Det er berre utvalde delar av sakshandsamingsreglane for enkeltvedtak som blir kontrollerte i tilsynet. Opplæringslova og forskrift til lova har òg krav som gjeld spesialundervisning, punktskriftopplæring og særskild språkopplæring som ikkje er inkluderte i dette tilsynet.

2.3 Om gjennomføringa av tilsynet

Tilsyn med Vågå kommune vart opna gjennom brev av 19.08.16. Fylkesmannen har kravd at kommunen legg fram dokumentasjon med heimel i kommunelova § 60 c.

Fylkesmannens vurderingar og konklusjonar er baserte på skriftleg dokumentasjon, sjå vedlegg.

3. Generelle sakshandsamingsreglar for enkeltvedtak

3.1 Rettslege krav

Nedanfor har vi opplyst om dei rettslege krava som gjeld generelt for sakshandsaming av enkeltvedtak. Vi viser òg til kva for reglar i opplæringslova og/eller forvaltningslova krava er knytte til.

Elevar og foreldre skal varslast før det blir gjort enkeltvedtak om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet.

Dersom foreldra eller elevane ikkje allereie har uttalt seg i saka, skal dei varslast før skulen gjer eit vedtak. Dei skal ha høve til å uttale seg innan ein nærmare fastsett frist, jf. forvaltningslova § 16. Skulen skal gjeva førehandsvarselet skriftleg.

(6)

Varselet til foreldra gjeld for elevar under 18 år. Når eleven er over 15 år, skal skulen varsle eleven sjølv om eleven er representert av foreldra. Skulen kan la vera å varsle dersom eleven eller foreldra har

- søkt eller bedt om vedtaket

- hatt høve til å gjeva sine synspunkt i saka

- fått kjennskap på annan måte til at skulen skal gjere eit vedtak og har hatt rimeleg tid til å uttale seg

Førehandsvarselet skal gjere greie for kva saka gjeld, og gje opplysningar om kva

føresegner i lova vedtaket byggjer på, og kva forhold rundt eleven sin skulesituasjon som er grunnlaget for vedtaket.

Førehandsvarslet skal innehalde det som er naudsynt for at elevar og foreldre kan ta vare på interessene sine på ein forsvarleg måte, jf. forvaltningslova § 16. Varselet må difor innehalde dei faktiske forholda: Kva det varsla vedtaket vil innebere for eleven, kva for type avvik frå ordinær opplæring det dreier seg om og kva forhold som er grunnlaget for vedtaket.

Enkeltvedtaket skal innehalde grunngjeving for vedtaket ved å vise til heimelen, faktiske forhold som er lagde til grunn, og kva for omsyn som er vektlagde.

Eleven eller foreldra har rett til å klage på enkeltvedtaket. For å gjeva eleven eller foreldra ei reell moglegheit til å argumentere for sitt syn, må vedtaket vera skriftleg og grunngjeve, jf. forvaltningslova §§ 24 og 27. Grunngjevinga skal vise til dei reglar og faktiske forhold vedtaket byggjer på, og kva for omsyn skulen har lagt mest vekt på, jf.

forvaltningslova § 25. Skulen treng ikkje å grunngje vedtaket dersom vedtaket

godkjenner ein søknad, og skulen ikkje har grunn til å tru at eleven og foreldra vil vere misnøgde med vedtaket.

Enkeltvedtaket skal innehalde informasjon om høve til å klage, klagefrist, klageinstans og framgangsmåte ved klage.

Det er eit krav at brevet med enkeltvedtaket skal opplyse om dei formelle forholda som gjeld dersom eleven eller foreldra vil klage, jf. forvaltningslova § 27. Nærmare reglar for sakshandsaming ved klage går fram av forvaltningslova §§ 27-32. Skulen må opplyse om at klagefristen er tre veker frå eleven eller foreldra fekk vedtaket, at klagen skal sendast til skulen, og kven som er klageinstans. Klageinstans ved dei ulike aktuelle typar

enkeltvedtak går fram av opplæringslova § 15-2.

Enkeltvedtaket skal innehalde informasjon om retten til å sjå saksdokumenta.

Foreldra og elevane har rett til å gjere seg kjende med dokumenta som inngår i saka, jf.

forvaltningslova § 27. Brevet om enkeltvedtaket skal informere om denne retten. I nokre tilfelle har skulen grunn til å gjere unntak frå innsynsretten. Nærmare om innsynsretten og unntak frå innsyn går fram av forvaltningslova §§ 18 og 19.

3.2 Fylkesmannens undersøkingar

Fylkesmannen i Oppland ba om at eigenvurdering og dokumentasjon vart lagt inn i RefLex. Kommunen har kome med ei eigenvurdering svara på av rektor ved

ungdomsskulen. Dokumentasjon vart sendt inn for å underbyggje svara.

Fylkesmannen i Oppland har gjennomgått tilsendt dokumentasjon og gjort naudsynte undersøkingar.

(7)

Vågå ungdomsskule har dette skuleåret ingen elevar som får teiknspråkopplæring eller punktskriftopplæring. Denne type vedtak er difor ikkje vurderte, korkje generelt eller spesielt.

Varslar skulen elevar og foreldre som ikkje på anna måte har uttala seg i saka, før det vert fatta enkeltvedtak om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet?

I følgje rektor si eigenvurdering i RefLex er svaret nei. Ut frå motteken dokumentasjon vert elevar og foreldre varsla på den måten at dei går gjennom sakkunnig vurdering i hop med PPT før vurderinga vert sendt til skuleleiinga for vidare handsaming.

Det ligg ikkje føre noko rutine på at det vert sendt ut skriftleg førehandsvarsel i nokon saker, heller ikkje der foreldre og elevar over 15 år ikkje allereie har uttala seg i til dømes ein søknad.

Inneheld enkeltvedtaket grunngjeving for vedtaket med tilvising til heimelen, faktiske forhold som er lagt til grunn, og kva omsyn som er vektlagde?

I eigenvurderingsskjemaet svarer Vågå ungdomsskule ja på desse spørsmåla. Rektor syner til kva enkeltvedtaket skal innehalde, og at dette er grunngjeve i den sakkunnige utredninga.

Fylkesmannen har ikkje motteke nokon eigen mal for enkeltvedtak. Vi har motteke dokumentasjon i fire saker om spesialundervisning og fire saker om særskild

språkopplæring, der enkeltvedtak i saka er vedlagt. Av vedtaka går det fram at heimelen for vedtaket er teke med, samt at det under «saksframstilling» er forklart meir

inngåande informasjon om heimelen og nært relaterte heimlar.

Det neste kravet til grunngjevinga er at vedtaket skal syne til dei faktiske forholda som er lagt til grunn. I saker om spesialundervisning er det stort sett den sakkunnige vurderinga som er/inneheld dei faktiske forholda i saken. I vedtaka om

spesialundervisning vi har motteke er det synt til den sakkunnige vurderinga av eleven som bakgrunn for vedtaket. I saker om særskild språkopplæring skal det også gjerast ei kartlegging. I vedtaka vi har motteke ligg det føre rapport/kartlegging som grunnlag for vurderinga.

Det siste kravet til grunngjevinga er at vedtaket må syne kva for omsyn som er

vektlagde. I vedtaka Fylkesmannen har motteke kjem det delvis til uttrykk kvifor skulen meiner eleven har rett til spesialundervisning eller særskild språkopplæring.

Inneheld enkeltvedtaket (eller underretninga om enkeltvedtaket) informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og framgangsmåten ved klage?

I eigenvurderingsskjemaet svarer Vågå ungdomsskule ja på desse spørsmåla.

Dei framlagde enkeltvedtaka innanfor spesialundervisning inneheld underoverskrifta

«Klagerett», som lyder slik;

«Vedtaket kan klagast på til Vågå kommune [kommunen si utheving]. Klagefristen er 3 veker rekna frå den dagen da brevet kom fram til påført adresse. Det er tilstrekkeleg at klaga er postlagt innan fristen.

Klaga skal sendast skriftleg til den som har fatta vedtaket, opplyse om vedtaket det blir klaga over, den eller dei endringar som er ønskjelege, og grunnen for klaga. Dersom du

(8)

klagar så seint at det kan vera uklart for oss om du har klaga i rett tid, må du gje opp når denne meldinga kom fram». Vedtaka innanfor særskild språkopplæring inneheld i tillegg informasjon om at Fylkesmannen er klageinstans.

Inneheld enkeltvedtaket (eller underretninga om enkeltvedtaket) informasjon om retten etter fvl. § 18, jf. § 19 til å sjå sakens dokument?

I eigenvurderingsskjemaet svarer Vågå ungdomsskule nei på dette spørsmålet. I utgreiinga til Fylkesmannen skriv rektor og kommunalsjef at dette ikkje ligg inne i kommunen sine malar. Dei vil gjennomgå malen og endre på dette, slik at kravet vert teke i vare. Ingen av dei mottekne vedtaka inneheld denne informasjonen.

3.3 Fylkesmannens vurderingar

Varslar skulen elevar og foreldre som ikkje på anna måte har uttala seg i saka, før det vert fatta enkeltvedtak om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet?

Det kjem fram av dokumentasjonen at det ikkje er noko rutine at noko varsel vert gjeve der elev over 15 år eller foreldre har uttala seg tidlegare, til dømes i samband med ein søknad. Det vert også opplyst at sakkunnig vurdering vert sendt til foreldra saman med vedtaket. Dette gjer at det kan vera fare for svikt i dei tilfella der slik uttale ikkje er gjeve.

Vidare ligg det ikkje føre nokon informasjon om korleis informasjonen/varsel vert gjeve i møte med PPT. Førehandsvarsel etter forvaltningslova § 16 skal som hovudregel gjevast skriftleg, og innehalde eit minimum av informasjon til partane, sjå punkt 3.1.

Det vert opna for at varsel kan utelatast i dei tilfelle der det er klart at elev og føresette på «anna måte» har gjort seg kjent med at skulen skal gjera eit vedtak og har hatt rimeleg tid til å uttale seg. Vidare kan det utelatast i heilt openbare tilfelle, til dømes der elev og foreldre har uttala seg i dømesvis ein søknad.

Vågå ungdomsskule har ei rutine som inneber eit tett samarbeid med heimen gjennom PPT. Dette gjev ifølgje rektor foreldra høve til å gjera seg kjende med den sakkunnige utredninga før ho vert sendt skuleleiinga for vidare handsaming. Slik meiner kommunen at dei sikrar at det ved kontakt med PPT vert gjeve informasjon og høve til å ivareta eigne tarv i saka.

Fylkesmannen er samde med kommunen i at ein slik gjennomgang med PPT kan vera å varsle vedtak på «anna måte», men det er ikkje tilstrekkeleg for å ivareta krava i lova.

Dette er fordi skulen ikkje har noko rutine på å sikre at skriftleg førehandsvarsel vert gjeve i alle saker. Slik vert det ikkje sikra at det alltid vert gjeve informasjon før vedtak vert fatta. Å sende førehandsvarsel bør vera hovudregelen, og når dette systematisk ikkje vert gjort, så er fara for svikt stor når det kjem eit tilfelle der foreldra ikkje er kjende med vedtaket og sine rettar frå før.

Fylkesmannen ynskjer òg å presisere at det er lite i motteken dokumentasjon og rutinar som omhandlar forhold knytt til vedtak som særskild språkopplæring. Slike vedtak er òg enkeltvedtak etter forvaltningslova, og vert omfatta av dei same generelle

sakshandsamingsreglar som enkeltvedtak om spesialundervisning.

(9)

Inneheld enkeltvedtaket grunngjeving for vedtaket med tilvising til heimelen, faktiske forhold som er lagt til grunn, og kva omsyn som er vektlagde?

Kommunen ikkje har noko fast rutine på å varsle/involvere elev og foreldre før vedtak vert treft, sjå over, så ei god utgreiing om heimelen, faktiske forhold og kva omsyn som er vektlagde er viktig for å sikre at foreldra får den informasjonen som er naudsynt for å ivareta sine og eleven sine rettar. Det kan difor vera fare for svikt i form av at partane ikkje forstår heimelen der slik utdjupa informasjon ikkje vert gjeve.

Dei mottekne vedtaka, fire om spesialundervisning og fire om særskild språkopplæring, syner til heimelen som er lagd til grunn, samt ei meir inngåande forklaring av heimel og relaterte heimlar. Dette er i vedtaka om spesialundervisning gjeve under overskrifta

«saksframstilling», og overskrifta kunne nok med fordel ha vore meir presis, og synt til dømesvis «rettsleg grunnlag/heimel for vedtaket» eller liknande. Dette er gjort under overskrifta «heimel for vedtak» i vedtaka om særskild språkopplæring, og peiker meir presist på innhaldet under overskrifta. Fylkesmannen vurderer at vedtaka inneheld tilstrekkeleg tilvising til heimelen.

Dokumentasjonen syner at det vert informert om kva faktiske forhold som er lagde til grunn, gjennom at det vert synt til sakkunnig vurdering (spesialundervisning) eller kartlegging/rapport (særskild språkopplæring). Det fylgjer av rettleiaren for

spesialundervisning og forvaltningslova § 25 at slik tilvising er tilstrekkeleg i høve å belyse dei faktiske forholda i saka. Fylkesmannen finn difor at det er tilstrekkeleg informert om kva faktiske forhold som er lagt til grunn.

Fylkesmannen finn at dokumentasjonen syner at skulen er oppteken av å involvere elev og foreldre, særleg i prosessen knytt til spesialundervisning. Likevel er det i slike saker essensielt at foreldra får den informasjonen som er nødvendig for å kunne ivareta sine rettar. Vedtaka verker noko mangelfulle i høve kva omsyn som er vektlagde. Også her vert det synt til sakkunnig vurdering.

Den sakkunnige vurderinga er eit dokument som gjer greie for PPT sine vurderingar i saka, men det er ikkje nokon hovudregel at kommunen fattar vedtak og gjer vurderingar som er heilt i tråd med den sakkunnige vurderinga. Det bør difor kort grunngjevast på sjølvstendig grunnlag i vedtaket. Dette bør også gjerast av omsyn til at viktig

informasjon skal vera lett tilgjengeleg for partane, då sakkunnig vurdering gjerne er eit omfattande dokument med mykje informasjon og tekst, der det somme tider kan vera leitt for partane å trekkje ut det vesentlege.

Det vert ikkje informert om dei konsekvensane for vedtak vil kunne ha for vidare

opplæring. Eit døme på dette kan vera korleis det å kutte kompetansemål frå læreplanar kan føre til at elevar får «hol» si kompetanse i deler av fag. Dette kan seinare føre til at lærar ikkje har tilstrekkeleg vurderingsgrunnlag for å setja karakterar. Slike og andre konsekvensar må foreldre og elevar gjerast kjende med på ein slik måte at dei forstår.

Eit hovudomsyn i saker omhandlande barn vil vera vurderinga av kva som er barnets beste.

Som nemnt må enkeltvedtaket vera utforma slik at partane har best mogleg føresetnad for å forstå innhaldet, og dermed også føresetnader for å eventuelt kunne argumentere ved ei eventuell klage. Fylkesmannen vurderer at vedtaka er generelle, med lite vekt på kva omsyn som er vektlagde.

(10)

Vi nemner kort at rettleiaren for spesialundervisning ikkje anbefaler å grunngjeva vedtak med tilvising berre til sakkunnig vurdering, då dette kan opne for klageadgang på

nettopp denne. Fylkesmannen anbefaler difor å grunngjeva vedtaket sjølvstendig, utan å berre syne til sakkunnig vurdering.

Inneheld enkeltvedtaket (eller underretninga om enkeltvedtaket) informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og framgangsmåten ved klage?

Standardformuleringa i enkeltvedtaka inneheld informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og framgangsmåten ved klage i vedtaka om særskild språkopplæring.

I vedtaka om spesialundervisning inneheld vedtaka informasjon om klageadgang, klagefrist og framgangsmåten ved klage. Det er midlertidig ikkje opplyst om

klageinstans, som er Fylkesmannen. Vedtaka inneheld dermed ikkje den informasjonen som er kravd etter lova.

Inneheld enkeltvedtaket (eller underretninga om enkeltvedtaket) informasjon om retten etter fvl. § 18, jf. § 19 til å sjå sakens dokument?

Enkeltvedtaka Fylkesmannen har motteke inneheld ikkje informasjon om retten til å sjå dokumenta i saken, korkje innanfor spesialundervisning eller særskild språkopplæring.

3.4 Fylkesmannens konklusjon

Fylkesmannen finn at Vågå kommune ikkje sikrar at eleven og foreldre uttala seg i saken før det vert fatta enkeltvedtak om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet, jf. fvl. § 16.

Fylkesmannen finn at kommunen ikkje tek i vare loven sitt minstekrav når det gjeld grunngjevinga si innhald, jf. fvl. § 24 og 25, med vekt på dei omsyn som er vektlagde i vedtaket.

Fylkesmannen finn at standardformuleringa i enkeltvedtaka inneheld den informasjonen som er naudsynt i samband med klage, med unntak om informasjon om klageinstans.

Informasjonen tilfredsstiller difor ikkje krava i fvl. § 27.

Fylkesmannen finn at enkeltvedtaka ikkje inneheld informasjon om retten til å sjå dokumenta i saken etter fvl. §§ 18 og 19.

4. Enkeltvedtak om spesialundervisning

Nedanfor har vi opplyst om dei rettslege krava i tilsynet som gjeld for enkeltvedtak om spesialundervisning. Vi viser òg til kva for reglar i opplæringslova og/eller

forvaltningslova krava er knytte til. Krava kjem i tillegg til dei generelle sakshandsamingsreglane som er omtalte over i kapittel 3.

Foreldre / elevar over 15 år skal gje samtykke før det blir sett i gang utredning av behovet for spesialundervisning.

Skulen må få samtykke frå foreldra til elevar over 15 år før PPT set i gang ei sakkunnig vurdering av behovet for spesialundervisning, jf. opplæringslova § 5-4. Elevar som har fylt 15 år, skal sjølve gje samtykke i saker om spesialundervisning og om at foreldra skal bli orienterte (føresetnaden er at eleven er samtykkekompetent). Dersom foreldra/eleven sjølve har bedt om spesialundervisning, ligg samtykket implisitt i søknaden.

(11)

Foreldra/eleven skal ha moglegheit til å uttale seg om innhaldet i ei sakkunnig vurdering før enkeltvedtaket vert gjort.

Foreldra har rett til å gjera seg kjende med innhaldet i den sakkunnige vurderinga og til å uttale seg før skulen gjer eit enkeltvedtak, jf. opplæringslova § 5-4. Skulen kan gjeva avgrensingar i denne retten, jf. forvaltningslova § 19 og reglane om teieplikt. Skulen og PPT har ansvar for at samarbeidet med eleven og foreldra blir teke hand om på ein god måte på dei ulike trinna i prosessen. Foreldra må få sjå den sakkunnige vurderinga og få rimeleg tid til å uttale seg om innhaldet.

Elevar som etter sakkunnig vurdering har behov for spesialundervisning, skal ha eit enkeltvedtak.

Etter den sakkunnige vurderinga må skulen gjere eit vedtak. Dette gjeld både dersom skulen går med på spesialundervisning, og dersom dei ikkje gjer det. Kravet om

enkeltvedtak gjeld både når PPT tilrår spesialundervisning, og når dei ikkje tilrår dette. Ei avgjerd om spesialundervisning gjeld rettar for ein bestemt person og er derfor eit

enkeltvedtak, jf. forvaltningslova § 2 og kapittel IV og V.

Avvik frå ei sakkunnig vurdering skal grunngjevast i enkeltvedtaket.

Dersom skulen sitt vedtak vik av frå den sakkunnige vurderinga, må skulen grunngjeva dette. Grunngjevinga skal vise kvifor eleven likevel får eit opplæringstilbod som oppfyller elevens rett til spesialundervisning, jf. opplæringslova § 5-3. Skulen må få klart fram kva avviket består i, og kva opplæringstilbodet inneber for eleven. Grunngjevinga må vere slik at foreldra forstår kva for vurderingar som ligg til grunn for at skulen ikkje følgjer tilrådinga i den sakkunnige vurderinga.

Enkeltvedtaket skal innehalde opplysningar om kva for omfang, innhald og organisering spesialundervisninga skal ha, og kompetansekrav for dei som skal gjennomføre

opplæringa.

Den sakkunnige vurderinga skal ta stilling til kva som gjev eit forsvarleg

opplæringstilbod, til innhaldet i opplæringa og gjere greie for andre særlege forhold som er viktige for opplæringa, jf. opplæringslova § 5-3. Skulen sitt vedtak om

spesialundervisning skal byggje på den sakkunnige vurderinga. Enkeltvedtaket må vise tal på timar med spesialundervisning, fag/område for spesialundervisninga, om det skal vere avvik frå LK06, korleis opplæringa skal organiserast, og kva for kompetanse personalet skal ha.

Innhentar skulen samtykke frå foreldra eller elevar over 15 år før det vert sett i gong utredning av behovet for spesialundervisning?

I eigenvurderingsskjemaet svarer rektor ved Vågå ungdomsskule ja på dette spørsmålet.

I dokumentasjonen går det fram at samtykket vert innhenta i samarbeid med PPT.

Rektor skisserer i si attendemelding nokre rutinar, og der kjem det fram at skulen innhentar løyve før saka vert teke vidare til PPT. Det ligg ikkje med eksempel på korleis dette løyvet vert innhenta, og om innhenting skjer på ein måte som gjer elev og

føresette kjende med innhaldet og rettar dei har, til dømes ved å syne til opplæringslova

§ 5-4, som regulerer at det før ei sakkunnig vurdering skal innhentast samtykke.

(12)

Gjev skulen eleven/foreldre anledning til å uttale seg om innhaldet i sakkunnig vurdering før enkeltvedtak vert fatta?

Rektor svarer nei på dette spørsmålet i eigenvurderinga.

I rutinane som rektor har skissert vedrørande saksgangen ved spesialundervisning går det fram at foreldra vert involvert i fleire fasar i saksgangen, i samarbeid med PPT. Det står ingenting om at sakkunnig vurdering skal leggjast fram for foreldra før det vert fatta vedtak. Vurderinga vert som hovudregel sendt foreldre saman med vedtaket når dette er fatta.

Vert det fatta enkeltvedtak for elevar etter at sakkunnig vurdering er gjennomført?

I eigenvurderinga svarer rektor ja på dette spørsmålet.

I rutinen knytt til saksgangen i saker om spesialundervisning går det fram under punkt 9 at skulen gjer enkeltvedtak «anten om spesialpedagogiske ressursar eller at eleven vil få eit tilfredsstillande tilbod med eventuelle tilpassingar innanfor det ordinære opplegget».

Det vert altså fatta vedtak når slik undervisning både vert innvilga og ikkje innvilga.

Fylkesmannen har motteke fire saker om spesialundervisning frå Vågå kommune. I alle sakene er det fatta enkeltvedtak etter at sakkunnig vurdering er gjennomført.

Inneheld enkeltvedtaket om spesialundervisning grunngjeving for ev. avvik frå sakkunnig vurdering?

Rektor svarer ja i eigenvurderinga.

I rutinen vedrørande spesialundervisning står det i pkt. 9 at det vert fatta enkeltvedtak uansett om spesialundervisning vert innvilga eller ikkje, jf. over. I dei mottekne sakene er det ikkje avvik frå sakkunnig vurdering. Rektor skriv at det er sjeldan det er avvik frå sakkunnig vurdering, men at det vert grunngjeve dersom så er tilfelle.

Inneheld enkeltvedtaket opplysningar om talet på timar spesialundervisning (omfang), fag/områder og om eventuelle avvik frå LK06 i spesialundervisninga (innhald),

organisering av spesialundervisninga, kompetansekrav for dei som skal gjennomføre spesialundervisninga?

Skuleleiinga svarer ja på alle disse punkta, med unntak på om enkeltvedtaket inneheld opplysningar om kompetansekrav for dei som skal gjennomføre spesialundervisninga.

Der er svaret frå rektor nei.

I rutinane som kjem fram i motteken dokumentasjon er det ikkje knytt nokon spesiell merknad til vedtaksfasa, anna enn at vedtak skal fattast. Rektor skriv at skulen må skrive meir utfyllande i vedtaka om korleis undervisning som avvik frå ordinær læreplan er tenkt organisert.

I enkeltsakene vi har motteke er ordlyden i vedtaket relativt likelydande. Dei inneheld opplysningar om talet på timer og der det er aktuelt kva fag og område

spesialundervisninga skal gjevast i. I vedtaka er det opplysningar om organiseringa av spesialundervisninga, i form av kva fag og område, men ikkje ut over det. Det går ikkje fram kompetansekrav for dei som skal gjennomføre spesialundervisninga.

(13)

Innhentar skulen samtykke frå foreldra eller elevar over 15 år før det vert sett i gong utredning av behovet for spesialundervisning?

Gjennom dokumentasjonen framgår det at skulen innhenter samtykke fra foreldrene før det igangsettes utredning av behovet for spesialundervisning. Det ligg likevel ikkje føre nokon informasjon om korleis dette vert gjort. Det er i loven ikkje noko krav om at innhentinga skal skje skriftleg, men dette er ein fordel i høve forsvarleg sakshandsaming.

Fylkesmannen legg til grunn at dette vert gjort, og anbefaler kommunen å opprette eit dokument der dette vert synleggjort, til dømes eit eige samtykkeskjema eller eit anna konkret plandokument.

Gjev skulen eleven/foreldre anledning til å uttale seg om innhaldet i sakkunnig vurdering før enkeltvedtak vert fatta?

Av dokumentasjonen går det fram at foreldra vert involvert og informert om arbeidet med den sakkunnige vurderinga undervegs. Det går fram av dokumentasjonen at foreldra ikkje får førelagt den «endelege» sakkunnige vurderinga før det vert fatta vedtak. Fylkesmannen ser av rutinane at foreldra vert orientert og involvert, men vi kan ikkje sjå at foreldra får kopi av sakkunnig vurdering før vedtaket vert fatta, og at dei deretter får rimeleg tid til å setja seg inn i og uttale seg om innhaldet i ho. Det er heller ikkje lagt fram nokor rutine som sikrar at elev og føresette får orientering om og høve til å uttale seg om eventuelle endringar i PPT sine vurderingar undervegs.

Vert det fatta enkeltvedtak for elevar etter at sakkunnig vurdering er gjennomført?

Dokumentasjonen underbygger Vågå kommune sitt svar i eigenvurderinga, og syner at den skisserte rutinen vedrørande spesialundervisning vert følgt. Vi syner kort til denne rapporten sitt punkt 3, der vi påpeikte generelle manglar ved enkeltvedtaka. Vi ber kommunen merke seg desse. Fylkesmannen vurderer likevel at det vert fatta enkeltvedtak for elevar etter at sakkunnig vurdering er gjennomført.

Inneheld enkeltvedtaket om spesialundervisning grunngjeving for ev. avvik frå sakkunnig vurdering?

Rektor skriv at dette vert gjort i dei sjeldne tilfella der det er avvik frå sakkunnig vurdering. Fylkesmannen legg til grunn at ei slik grunngjeving vert gjeve når det vert fatta vedtak med avvik frå sakkunnig vurdering. Dette punktet kan med fordel

innarbeidast i ein mal, slik at kravet vert ivareteke den dagen det er aktuelt.

Inneheld enkeltvedtaket opplysningar om talet på timar spesialundervisning (omfang), fag/områder og om eventuelle avvik frå LK06 i spesialundervisninga (innhald),

organisering av spesialundervisninga, kompetansekrav for dei som skal gjennomføre spesialundervisninga?

Enkeltvedtaket skal vera så klårt og fullstendig at det ikkje er tvil om kva slags opplæringstilbod eleven skal få. Eit enkeltvedtak som berre tildeler eleven ein viss timeressurs utan å fastsetja kravet til innhaldet i eller den organisatoriske gjennomføringa av opplæringa, er ikkje tilstrekkeleg.

Omfang: Alle vedtaka inneheld kva omfang spesialundervisninga skal ha, i talet på årstimar. Dette er i samsvar med rettleiaren for spesialundervisning.

Innhald: Enkeltvedtak må gjera greie for innhaldet i spesialundervisninga. Dersom det skal gjevast spesialundervisning i einskilde fag, skal det gjevast opp kva for fag og kva

(14)

slags opplæringstilbod eleven skal ha i dei einskilde faga. Dersom det skal gjerast større eller mindre avvik frå Læreplanverket for Kunnskapsløftet, må avvik gå klart fram av enkeltvedtaket, og skulen må gjeva opp kva fag dette gjeld for.

Vågå ungdomsskule gjev opp enkeltfag i nokre av dei vedtaka som ligg ved dokumentasjonen. Andre vedtak syner til at elevar får spesialundervisning utan av fag er presisert. Vidare syner skulen i vedtaka til at «dei tildelte ressursane skal brukast i tråd med den sakkunnige tilrådinga og IOP». Fylkesmannen forstår det slik at alle vedtaka byggjer på ei sakkunnig vurdering frå PPT, samt at nærmare om innhald for opplæringa, samt mål med opplæringa, er beskrive i IOP. Det må presiserast at IOP skal byggje på det som er fastsett i enkeltvedtaket, og er eit arbeidsverkty for skulen/lærarane. Dette inneber at IOP ikkje kan fastsetja noko som ikkje er innanfor rammene av enkeltvedtaket. Av rettleiaren for spesialundervisning punkt 7.5 står det at det vert fråråda «å gjøre IOP-en til en del av enkeltvedtaket». Om skulen vel å gjera dette, gjeld sakshandsamingsreglane om enkeltvedtak også for IOP. Ei endring i IOP skal då følgje sakshandsamingsreglene for enkeltvedtak og foreldra/eleven vil ha klagerett.

Vidare er sakkunnig vurdering ein del av utredninga som ligg til grunn for enkeltvedtaket.

Den same rettleiaren som det er synt til tidlegare seier også i punkt 7.5 at sakkunnig vurdering berre er ein del av enkeltvedtaket dersom skulen heilt eller delvis har inkludert han i enkeltvedtaket. Det er skulen som avgjer kor mykje som skal takast inn i vedtaket.

Det vert anbefalt at skulen berre tek inn dei delane av den sakkunnige vurderinga som eksplisitt er viktige for enkeltvedtaket, anten ved å skrive den aktuelle delen inn i enkeltvedtaket eller ved å tilvise til eit konkret punkt i den sakkunnige vurderinga. Når det gjeld opplæringa sitt innhald har Vågå ungdomsskule ei forholdsvis vid tilvising til sakkunnig vurdering.

Enkeltvedtaka er etter Fylkesmannen si vurdering for lite presise i omtala av kva som er spesialundervisninga sitt innhald, og ei generell tilvising til sakkunnig vurdering eller IOP tek difor ikkje i vare eleven eller foreldra sine rettar fullt ut på dette punktet. Det er etter Fylkesmannen sitt syn difor mangelfullt når enkeltvedtak ikkje har ein tydelegare presisering av kva innhald opplæringa skal ha, eller kva eventuelle avvik frå læreplanar i fag som opplæringa skal ha.

Ved å ha ei generell tilvising til både sakkunnig vurdering og IOP gjer skolen i tillegg både sakkunnig vurdering og IOP til ein del av enkeltvedtaket, og må forhalde seg til sakshandsamingsregler for enkeltvedtak også for desse dokumenta. Fylkesmannen vil anbefale at Vågå kommune vurderer om det er hensiktsmessig å vidareføre denne måten å fatte enkeltvedtak for spesialundervisning på.

Organisering: Vedtaka om spesialundervisning som ligg ved som dokumentasjon inneheld opplysningar om årstimar og i nokre høve fag, men lite opplysningar ut over dette. Rektor skriv i si eigenvurdering at det ikkje er alltid organiseringa er spesifisert ytterlegare, til dømes om undervisninga skal gjevast i full klasse eller i mindre grupper.

Kompetansekrav: Skulen må i enkeltvedtak gjera greie for kompetansa som er naudsynt i spesialundervisninga, i tillegg til at det skal gå fram korvidt heile eller delar av spesialundervisninga skal gjevast av lærar eller assistent, eventuelt andre med særskild kompetanse. Vedtaka som ligg ved i tilsynet syner at Vågå ungdomsskule ikkje omtalar kompetanse i sine vedtak. I nokre tilfelle er det nemnt at assistent skal bistå, men kompetanse vert ikkje omtala konsekvent. Etter Fylkesmannen si vurdering må Vågå

(15)

kommune innarbeide ein praksis som uttrykkjer kompetansekravet tydeleg i alle vedtak, og finn at praksis per i dag er mangelfull. Det er fare for at elevane sine rettar vert ikkje ivareteke.

Fylkesmannen finn at Vågå kommune, Vågå ungdomsskule tek i vare lova sitt krav til innhenting av samtykke etter opplæringslova § 5-4.

Fylkesmannen finn at Vågå kommune, Vågå ungdomsskule ikkje gjev eleven/foreldre moglegheit til å uttale seg om innhaldet i sakkunnig vurdering før enkeltvedtak vert fatta, jf. opplæringslova § 5-4.

Fylkesmannen finn at lovens krav om vedtaksplikt vert etterlevd, jf. opplæringslova §§ 5- 3 og 5-4 jf. fvl. § 2 første ledd bokstav b).

Fylkesmannen finn at enkeltvedtak om spesialundervisning inneheld grunngjeving for eventuelle avvik frå sakkunnig vurdering slik lova krev, jf. opplæringslova § 5-3.

Fylkesmannen finn at enkeltvedtaka om spesialundervisning inneheld opplysningar om antal timar spesialundervisning (omfang).

Fylkesmannen finn at det ikkje i tilstrekkeleg grad er opplyst om fag/område og om eventuelle avvik frå LK06 i spesialundervisninga (innhald). Vidare finn Fylkesmannen at det ikkje er opplyst om organiseringa av spesialundervisninga. Atter finn vi at

enkeltvedtaka om spesialundervisning ikkje inneheld kompetansekrav for dei som skal gjennomføre spesialundervisninga. Vedtaka oppfyller samla sett difor ikkje krava i lova.

5. Enkeltvedtak om særskild språkopplæring

5.1 Rettsleg krav

Nedanfor har vi opplyst om dei rettslege krava i tilsynet som gjeld for enkeltvedtak om særskild språkopplæring. Vi viser òg til kva for reglar i opplæringslova og/eller

forvaltningslova desse krava er knytte til. Krava kjem i tillegg til dei generelle sakshandsamingsreglane som er omtalte over i kapittel 3.

Elevar som har rett til særskild språkopplæring, skal ha eit enkeltvedtak.

Elevar med anna morsmål enn norsk og samisk har rett til særskild norskopplæring til dei har tilstrekkelege ferdigheiter i norsk til å følgje ordinær opplæring i skulen, jf.

opplæringslova § 2-8. Om nødvendig har elevane òg rett til morsmålsopplæring, tospråkleg fagopplæring eller begge delar. Skulen må syte for å kartleggje

norskferdigheiter før skulen vedtek særskild språkopplæring. Ei avgjerd om særskild språkopplæring gjeld rettar for ein bestemt person og er derfor eit enkeltvedtak, jf.

forvaltningslova § 2 og kapittel IV og V.

Enkeltvedtaket skal innehalde opplysningar om omfanget av opplæringa, kva for læreplanar eleven skal følgje og organiseringa av opplæringa.

Eleven skal kartleggjast før vedtak om særskild språkopplæring, jf. opplæringslova § 2-8.

Kartlegginga vil danne grunnlag for å vurdere behovet for språkopplæring og for å kunne ta stilling til omfanget (talet på timar og kor lenge), for kopling mot ordinær opplæring og eventuelt behovet for tospråkleg opplæring i fag eller morsmålsopplæring.

(16)

Skuleeigaren må òg ta stilling til kva for læreplan eleven skal bruke: læreplan i

grunnleggjande norsk for språklege minoritetar eller ordinær læreplan i norsk. Skulen skal bruke ein eigen læreplan for morsmålsopplæring for elevar som får slik opplæring.

Organiseringa må gå klart fram av vedtaket. Kommunen kan organisere tilbodet om særskild språkopplæring i eigne grupper for nykomne elevar i inntil to år, jf.

opplæringslova § 2-8. Vedtak kan berre gjerast for eitt år om gongen. Det er en

føresetnad at skulen vurderer at eigne grupper er det beste for eleven. Denne vurderinga må komme fram av vedtaket. I vedtaket kan skulen òg gjere avvik frå læreplanverket.

Det må til eit enkeltvedtak om stans i særskild språkopplæring når eleven blir overført til den ordinære opplæringa.

Skulen må kartleggje elevar som får særskild språkopplæring, undervegs i opplæringa, jf. opplæringslova § 2-8. Dette for å vurdere om elevane har tilstrekkelege ferdigheiter i norsk til å følgje ordinær opplæring på skulen. Før skulen overfører eleven til å følgje ordinær opplæring, må skulen gjere eit enkeltvedtak om stans i særskild språkopplæring.

Dette gjeld rettar for ein bestemt person og er derfor eit enkeltvedtak, jf.

forvaltningslova § 2 og kapittel IV og V.

Vert det fatta enkeltvedtak i saker der elevar som har rett til særskild språkopplæring?

Rektor svarer ja på dette spørsmålet i eigenvurderinga. I dei framlagde rutinane kjem det fram at det blir fatta enkeltvedtak i saker om særskild språkopplæring.

Det er sendt over fire saker som dømer, og i alle ligg det føre enkeltvedtak.

Inneheld enkeltvedtaket opplysningar om omfanget av opplæringa, kva for læreplanar eleven skal følgje og organiseringa av opplæringa?

Det er svara ja på desse spørsmåla, med unntak av organiseringa av opplæringa.

Dei fire mottekne vedtaka inneheld informasjon om omfanget av opplæringa og kva læreplanar som skal fylgjast. Det er ikkje opplyst korleis undervisninga skal organiserast.

Vert det fatta enkeltvedtak om stans i særskild språkopplæring når eleven vert overført til den ordinære opplæringa?

Rektor svarer ja i eigenvurderinga. Dei fire vedtaka som er mottekne gjeld

oppstart/vidareføring av særskild språkopplæring, og dekkjer såleis ikkje opphøyr av tilbodet.

Vert det fatta enkeltvedtak i saker der elevar som har rett til særskild språkopplæring?

Dokumentasjonen underbygger Vågå kommune sitt svar i eigenvurderinga, og syner at den skisserte rutinen vedrørande særskild språkopplæring vert følgt. Vi syner kort til denne rapporten sitt punkt 3, der vi påpeikte generelle manglar ved enkeltvedtaka. Vi ber kommunen merke seg desse. Fylkesmannen vurderer likevel at det vert fatta enkeltvedtak for elevar som har rett til særskild språkopplæring.

(17)

Inneheld enkeltvedtaket opplysningar om omfanget av opplæringa, kva for læreplanar eleven skal følgje og organiseringa av opplæringa?

I dokumentasjonen skriv rektor at skulen må skrive meir utfyllande i vedtaket om organiseringa av grunnleggjande norskopplæring. Det kjem fram av dei mottekne vedtaka at dette ikkje er gjort. Vedtaka inneheld informasjon om omfanget av opplæringa og kva læreplanar eleven skal følgje.

Vert det fatta enkeltvedtak om stans i særskild språkopplæring når eleven vert overført til den ordinære opplæringa?

Når skulen tek stilling til dei rettane ein elev har til særskild språkopplæring, skal det alltid fattast enkelstvedtak. Dette betyr at dersom skulen gjennom si kartleggjing undervegs meiner at ein elev har fått tilstrekkelege norskkunnskaper til å verta overført til ordinær opplæring, skal skulen fatte eit nytt enkeltvedtak om stans i særskild

språkopplæring.

Skulen presiserer i sin dokumentasjon at det ikkje har vore aktuelt med enkeltvedtak om stans i særskild språkopplæring når eleven vert overført til den ordinære opplæringa dei siste åra. Fylkesmannen legg til grunn at enkeltvedtak vert fatta når det førekjem stans i særskild språkopplæring når eleven vert overført til den ordinære opplæringa. Dette punktet kan med fordel innarbeidast i ein mal, slik at kravet vert ivareteke den dagen det er aktuelt.

Fylkesmannen finn at lovens krav om vedtaksplikt vert etterlevd, jf. opplæringslova § 2-8 jf. fvl. § 2 første ledd bokstav b). Dette gjeld både når særskild språkopplæring vert innvilga, og når opplæringa vert stansa grunna overføring til ordinær undervisning.

Vidare finn Fylkesmannen at lovens krav om enkeltvedtaket sitt innhald langt på veg er oppfylt ved at vedtaka inneheld informasjon om omfanget av opplæringa og kva

læreplanar eleven skal følgje. Vedtaka inneheld likevel ikkje informasjon om organiseringa av opplæringa, og samla sett er lovens krav difor ikkje følgt, jf.

opplæringslova § 2-8.

6. System for å vurdere og følgje opp at krava vert etterlevde

6.1 Skuleeigar skal ha eit forsvarleg system

Tilsynet omhandlar også om skuleeigaren har eit forsvarleg system for å vurdere og følgje opp om krava i regelverket er oppfylte, jf. opplæringslova § 13-10 andre ledd.

Dette gjekk fram av varselbrevet vårt. Til å vurdere dette har vi lagt til grunn eigenvurdering frå skuleeigaren og frå skulen og dokument og funn i tilsynet.

Vi understrekar at denne informasjonen ikkje er eit godt nok grunnlag til å vurdere om skuleeigaren sitt system oppfyller alle krava i regelverket. Vi kan derfor på eit seinare tidspunkt gjennomføre tilsyn med om skuleeigaren har eit forsvarleg system innanfor temaet i dette tilsynet eller på andre område. Dette kan bli aktuelt dersom vi får nye opplysningar frå andre kjelder eller gjennom andre tilsyn.

(18)

Kommunen (skuleeigaren) skal ha eit forsvarleg system for å vurdere om krava i opplæringslova med forskrift blir oppfylte. Vidare skal skuleeigaren ha eit forsvarleg system for å følgje opp resultata frå desse vurderingane. Dette følgjer av opplæringslova

§ 13-10.

Utforminga og omfanget av systemet kan skuleeigaren bestemme på bakgrunn av lokale forhold, eigne risikovurderingar og organiseringa av skuleeigaren og skulane. For at eit system skal vere forsvarleg, må det vere eigna til å avdekkje forhold som er i strid med lov og forskrift. Systemet må òg sikre at det blir sett i gang tiltak som er tilstrekkelege til å rette opp i slike forhold. Nedanfor har vi konkretisert krava som skuleeigaren må oppfylle, for at systemet skal vere forsvarleg i samsvar med opplæringslova § 13-10.

Skuleeigaren må skaffe seg informasjon

Skuleeigaren må syte for å ha oppdatert kunnskap om skulane sin praksis slik at han kan vurdere om skulane oppfyller krava i opplæringslova med forskrifter. Informasjonen som blir henta inn, må vere relevant og dekkjande for krava i regelverket på det området som skal vurderast.

Skuleeigaren må vurdere skulane sin praksis opp mot regelverket

Skuleeigarar må bruke informasjonen dei hentar inn om skulane sin praksis, til å vurdere om praksisen er i samsvar med opplæringslova med forskrift. Skuleeigarar må vite kva for krav regelverket stiller til dei på ulike område, og må ha ei riktig forståing av krava.

Dette betyr at skuleeigarar må skaffe seg tilstrekkeleg regelverkskompetanse.

Skuleeigaren må syte for varige endringar når praksis bryt med regelverket

Skuleeigaren må setje i verk eigna tiltak for å rette opp skulane sin praksis når praksis ikkje er i samsvar med regelverket. For at tiltak skal vere eigna og gi varig endring, må dei være innretta slik at dei bidreg til at brotet ikkje skjer på nytt. Ei årsak til brot på regelverket kan vere at skulane ikkje har tilstrekkeleg kunnskap om regelverket. Ei anna årsak kan vere at dei manglar kompetanse i å bruke regelverket i skulekvardagen.

Skuleeigaren må i slike tilfelle vurdere og eventuelt setje i verk tiltak for å auke kunnskapen eller å auke kompetansen.

Vidare må skuleeigaren følgje opp at tiltaka faktisk fører til at skulane endrar praksis i samsvar med krava i regelverket, slik at endringane blir reelle og varige. Dette betyr at skuleeigaren både må hente inn informasjon om at tiltak blir sette i verkt, og at dei verkar i samsvar med intensjonen. Skuleeigaren må følge opp heilt til skulane sin praksis på det gjeldande området er blitt i samsvar med opplæringslova med forskrifter.

Skuleeigaren må hente inn tilstrekkeleg informasjon ofte nok til å vurdere og følgje opp praksis

Skuleeigaren må hente inn nok informasjon til på ein forsvarleg måte å kunne vurdere om skulane sin praksis er i samsvar med regelverket. Vidare må skuleeigaren òg hente inn nok informasjon til å kunne følgje opp at tiltaka har gitt reelle endringar. Kva som er tilstrekkeleg informasjon, vil avhenge av kva for funn skuleeigaren gjer i dei ulike fasane når dei skal skaffe informasjon. Dette krev at skuleeigaren har et minimum av

informasjon frå alle områda som er regulerte av regelverket. Dersom innhenta

(19)

informasjon indikerer at praksis ikkje er i samsvar med regelverket, må skuleeigaren skaffe seg meir informasjon for å få avklart dette.

Skuleeigaren må jamleg hente inn og vurdere informasjon om praksis. For å ha eit effektiv system som er treffsikkert og hentar inn tilstrekkeleg informasjon ofte nok, må skuleeigaren gjere gode vurderingar av risiko. Område der skuleeigaren tidlegare har sett at det har vore brot på regelverket, kan indikere høg risiko. Det same gjeld område der skuleeigaren har utarbeidd få retningslinjer for skulane sin praksis, eller har hatt få tiltak for å auke kompetansen i forståing og bruk av regelverket. Skuleeigaren må òg i sine vurderingar leggje stor vekt på kontroll av område der manglande etterleving av regelverket kan få store konsekvensar for elevane. Basert på slike avvegingar av sannsyn og konsekvens må skuleeigaren ta stilling til kor ofte og kor omfattande skuleeigaren skal kontrollere skulane sin praksis på ulike område. Dersom brot på regelverket skjer over lang tid utan å bli avdekt og følgt opp av skuleeigaren, vil ikkje risikovurderingane og systemet til skuleeigaren vere forsvarlege.

Å ha eit system betyr at skuleeigaren må arbeide systematisk og kunne dokumentere og grunngi dei val og prioriteringar som skuleeigaren har gjort.

Skaffar skuleeigar seg informasjon om korleis skulane forvaltar enkeltvedtak for elevar med behov for spesialundervisning?

Skuleeigar har i eigenvurderingsskjemaet svara ja på dette spørsmålet. Det kjem fram i ReFlex at skuleeigar og skulane sikrar informasjonsflyt gjennom fleire kanalar, mellom anna gjennom leiarmøter, ulike forum med deltaking frå nabokommunar og PPT, samt løpande kontakt heile året gjennom mellom skule og skuleleiing.

Bruker skuleeigar denne informasjonen til å vurdere om skulen si forvaltning av enkeltvedtak er i samsvar med opplæringslova og forvaltningslova?

Skuleeigar svarer ja på dette spørsmålet i eigenvurderinga. Kommunen skriv at

informasjonen som vert innhenta/overført i møta med skulen vert brukt til å vurdere om forvaltninga av enkeltvedtaket er i samsvar med regelverket. I tillegg skriv skuleleiar at vedtaka ligg i kommunen sitt sakshandsamingssystem, noko som gjer dei tilgjengelege for kontroll.

Bruker skuleeigar desse vurderingane til å sørge for at skulane får ein ny praksis i samsvar med opplæringslova og forvaltningslova?

Det er svart ja på dette spørsmålet i eigenvurderinga frå skuleeigar. Det står skrive at utfordringar som skulane har, sett frå skuleeigar si side, vert teke opp i dei møtefora kommunen har. Det direkte arbeidet med å rette på forhold som ikkje samsvarer med regelverket er delegert ned til skuleleiar/rektor.

Følger skuleeigar opp at skulane har endra sin praksis slik at han er i samsvar med opplæringslova og forvaltningslova?

I eigenvurderingsskjemaet svarer skuleeigar ja her. Kommunalsjefen skriv at dette vert følgt opp, drøfta og etterspurt frå skuleleiinga, men at sjølve gjennomføringa/

implementeringa av ny praksis / endra praksis skjer lokalt på den enkelte skule, i regi av rektor.

Av øvrig dokumentasjon går det fram at det er mange møteplassar og

kommunikasjonskanalar mellom skuleleiar og skuleeigar, der spesialundervisning og

(20)

særskild språkopplæring er tema; leiarmøter, møter mellom skulen si leiing og skuleeigar, hyppig uformell kontakt og ulike andre møter som er nedfelt i årshjul for kommunalområdet oppvekst.

Innhentar skuleeigar tilstrekkeleg informasjon ofte nok til å vurdere og følge opp praksis som ikkje er i samsvar med opplæringslova og forvaltningslova?

Skuleeigar svarer ja på dette spørsmålet. I utgreiinga står det fylgjande;

«Skoleeier og skoleleder har faste treffpunkt gjennom året, Kommunalsjefen mener at han innhenter nok informasjon gjennom å etterspørre selv og få informasjon fra andre samarbeidspartnere som PPT. Skolene har og dialogmøte med HOKO (hovudutval for helse, omsorg, kultur og oppvekst) ein gong i året.» Av øvrig dokumentasjon går det fram at det er mange møteplassar og kommunikasjonskanalar mellom skuleleiar og skuleeigar, sjå over.

Som det kjem fram i punkt 6.2 over, så har skuleeigar ved kommunalsjef svara ja på alle spørsmåla som går på korvidt kommunen har eit system som vurderer og følgjer opp om krav i regelverket vert etterlevd.

Det er opplæringslova § 13-10 som regulerer at kommunen som skuleeigar skal ha eit forsvarleg system for å vurdere om krava i opplæringslova med forskrifter (her omtala som regelverket) vert oppfylt. Vidare skal skuleeigar ha eit forsvarleg system for å følgje opp resultata av desse vurderingane. For at eit system skal vera forsvarleg, må det vera eigna til å avdekkje forhold som er i strid med lov og/eller forskrift. Systemet må også sikre at det vert sett i gang naudsynte og eigna tiltak til å rette opp i slike forhold.

Til støtte for svara sine i ReFlex syner kommunalsjefen til ei rekkje dokument, som mellom anna syner at det er fleire faste møtepunkt mellom skuleleiar og skuleeigar, rapporteringsrutinar og dialogmøter, sjå for øvrig dokumentliste i vedlegg til denne rapporten. Skuleeigar har også tilgang til alle vedtak i sakshandsamingssystemet

ePhorte. Skuleeigar er kjend med at det er enkeltvedtak som ikkje fyller krava i lova, jf.

framlagt dokumentasjon og telefonsamtale 21.12.16. Kommunen er i gang med å

revidere malane for enkeltvedtak, og jobbar dermed no med å forbetre seg, slik at krava i lova vert etterlevde. Dette meiner Fylkesmannen er bra, og vi meiner at dette syner at Vågå kommune har gode intensjonar for sitt framtidige arbeid med forsvarlege system på området.

Fylkesmannen legg til grunn, ut frå dokumentasjonen og telefonsamtale med kommunalsjef, at Vågå kommune som skuleeigar i utgangspunktet har eit forsvarleg system, som beskriv korleis kommunen skal vurdere og følgje opp at enkeltvedtaka er i tråd med krava i lov og forskrift.

Likevel må vi vurdere praksis på tidspunkt for då dokumentasjonen og eigenvuderinga låg føre, og våre funn må i hovudsak baserast på det. Dei funna vi har gjort i dokumentasjonen syner at manglane i enkeltvedtaka er såpass mange og i enkelte høve alvorlege, jf. omsynet til barnets beste og det enkelte barn sine rettar.

Dei formelle feila i enkeltvedtaka syner at skuleeigar ikkje syt for at skulane får ny praksis i samsvar med regelverket. At skuleeigar ikkje finn alle manglane ved dei enkeltvedtaka som er lagde fram, kan syne attende på manglande lovforståing hjå skuleeigar. Det ulovfesta prinsippet om forsvarleg sakshandsaming legg ei streng plikt på

(21)

offentleg forvaltning, og denne går ut på at forvaltninga må ha riktig lovforståing på det nærare angjevne området. Dette er fordi dei er gjevne eit særskilt ansvar for å utøve ei myndigheit, i dette tilfellet å fatte enkeltvedtak om spesialundervisning og særskild språkopplæring. Utøving av dette ansvaret berører dei partane som vedtaket gjeld, og ein må difor rekne med at forvaltninga har riktig forståing av lova, eller kontinuerleg jobbar med å tileigne seg det.

Manglande forvaltningskompetanse i avgjerder om særskild tilrettelegging av opplæringa kan føre til at elevane ikkje får sikra rettane sine. Det kan òg føre til at avgjerdene ikkje gjev gode faglege føringar for innhaldet i opplæringa. Elevane står da i fare for å få ei opplæring som ikkje gjev eit forsvarleg utbytte.

Fylkesmannen har som nemnt ingen grunn til å tru at systemet som heilskap ikkje er eigna til å avdekkje eventuelle brot på regelverket, eller at eventuelle brot ikkje vert følgt opp av skuleeigar. Likevel finn vi at det i framlagt dokumentasjon er formelle feil i

enkeltvedtaka som syner at systemet ikkje fullt ut fungerer slik intensjonen er, og at det gjer at fara for svikt er til stades.

Fylkesmannen finn at Vågå kommune har eit forsvarleg system for å vurdere om krava i opplæringslova med forskrift blir oppfylte. Fylkesmannen finn likevel at dette systemet ikkje fullt ut er eigna til å følgje opp at praksisen er i tråd med krava i lov og forskrift, jf.

opplæringslova § 13-10.

7. Frist for retting av brot på regelverket

Fylkesmannen konstater brot på regelverket. I denne rapporten får Vågå kommune frist til å rette brot på regelverket, jf. kommunelova § 60 d.

Frist for retting er 01.04.2017. Kommunen må innan denne datoen sende

Fylkesmannen ei erklæring om at brotet på regelverket er retta, og ei utgreiing om korleis brotet er retta.

Dersom brot på regelverket ikkje er retta innan den fastsette fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Eit eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og kan klagast på, jf. forvaltningslova kapittel VI.

Følgjande pålegg er aktuelle å vedta etter utløpet av rettefristen i denne rapporten:

Generelle saksbehandlingsreglar for enkeltvedtak

1. Vågå kommune må syte for at sakshandsaminga ved Vågå ungdomsskule oppfyller krava i forvaltningslova til førehandsvarsel, jf. forvaltningslova § 16.

Vågå kommune må i samband med dette sjå til at:

a. Skulen varslar elevar og foreldre før det blir gjort enkeltvedtak om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet

b. Førehandsvarslet gjer greie for kva saka gjeld c. Førehandsvarslet inneheld opplysningar om

- kva føresegner i lova vedtaket byggjer på

- kva forhold rundt eleven sin skulesituasjon som er grunnlaget for vedtaket

(22)

2. Vågå kommune må syte for at sakshandsaminga ved Vågå ungdomsskule oppfyller krava til enkeltvedtak i forvaltningslova, jf. forvaltningslova §§ 24, 25 og 27.

a. Enkeltvedtaket inneheld informasjon om - kva for omsyn som er vektlagde

b. Enkeltvedtaket (eller orienteringa om enkeltvedtaket) inneheld informasjon om - klageinstans

c. Enkeltvedtaket (eller orienteringa om enkeltvedtaket) inneheld informasjon om retten etter forvaltningslova til å sjå saksdokumenta

Enkeltvedtak om spesialundervisning

1. Vågå kommune må syte for at Vågå ungdomsskule ved behov for

spesialundervisning oppfyller opplæringslova §§ 5-3 og 5-4, jf. forvaltningslova § 2 og kapittel IV og V.

a. Skulen gjev eleven/foreldra moglegheit til å uttale seg om innhaldet i den sakkunnige vurderinga før enkeltvedtaket blir gjort.

b. Enkeltvedtaket inneheld opplysningar om

- fag/område og om eventuelle avvik frå LK06 i spesialundervisninga - organisering av spesialundervisninga

- kompetansekrav for dei som skal gjennomføre spesialundervisninga

Enkeltvedtak om særskild språkopplæring

1. Vågå kommune må syte for at Vågå ungdomsskule ved behov for og stans av behov for særskild språkopplæring oppfyller forvaltningslova § 2 og kapittel IV og V og opplæringslova § 2-8.

a. Enkeltvedtaket inneheld opplysningar om

- organisering av den særskilte språkopplæringa, medrekna om opplæringa skal gå føre seg på ein annan skule

System for å vurdere og følgje opp at krava blir etterlevde

1. Vågå kommune må syte for å ha eit forsvarleg system for å vurdere og følgje opp krava i opplæringslova og krava i forvaltningslova når det gjeld skulane si

forvaltning av enkeltvedtak, jf. opplæringslova §§ 13-10, 2-8, 5-3, 5-4 og forvaltningslova § 16 samt kapittel IV og V.

(23)

Vågå kommune må i samband med dette:

a) bruke informasjon om skulane sitt arbeid med elevane sitt utbytte av opplæringa til å vurdere om skulane sin praksis er i samsvar med opplæringslova og/eller forvaltningslova

b) bruke vurderingane av skulane sin praksis til å syte for at han samsvarer med opplæringslova og/eller forskrift til forvaltningslova

c) følgje opp at skulane har endra sin praksis slik at han er i samsvar med opplæringslova og/eller forvaltningslova

d) hente inn tilstrekkeleg informasjon ofte nok til å vurdere og følgje opp praksis ved skulane som ikkje er i samsvar med opplæringslova og/eller forvaltningslova

8. Kommunen sin frist til å rette

Som nemnt i kapittelet ovanfor, har kommunen fått ein frist for å rette dei brot på regelverket som er konstaterte i denne rapporten.

Frist for tilbakemelding er 01.04.2017.

Kommunen har rett til innsyn i saksdokumenta, jf. forvaltningslova § 18.

Heidi Marie Kragerud Mari Beate Kleiven

tilsynsleder

(24)

Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget

Følgjande dokument inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet:

 Eigenvurdering i motteken dokumentasjon – rektor ved Vågå ungdomsskule

 Eigenvurdering i ReFlex – rektor ved Vågå ungdomsskule

 Eigenvurdering i motteken dokumentasjon – skuleeigar v/ kommunalsjef

 Eigenvurdering i ReFlex – kommunalsjef i Vågå kommune

 Fire dømer på saker om spesialundervisning

 Fire dømer på saker om rett til særskild språkopplæring

 Organisasjonskart Vågå kommune

 Delegeringsreglement

 Referat frå rektor og styrarmøte januar 2016

 Referat frå møte 6K oppvekst 8. januar 2016

 Årshjul over PPT-dagar hausten 2016

 Info frå PPT NG i dokument 6K oppvekst 09 2016