E-post: nve@nve.no, Postboks 5091, Majorstuen, 0301 OSLO, Telefon: 09575, Internett: www.nve.no Org.nr.: NO 970 205 039 MVA Bankkonto: 7694 05 08971
Hovedkontor Region Midt-Norge Region Nord Region Sør Region Vest Region Øst
Middelthunsgate 29 Vestre Rosten 81 Kongens gate 14-18 Anton Jenssensgate 7 Naustdalsvn. 1B Vangsveien 73
Postboks 5091, Majorstuen 7075 TILLER 8514 NARVIK Postboks 2124 Postboks 53 Postboks 4223
0301 OSLO 3103 TØNSBERG 6801 FØRDE 2307 HAMAR
Postboks 8148 Dep 0033 OSLO
Vår dato: 03.02.2016
Vår ref.: 200708328-140
Arkiv: 511 Saksbehandler:
Deres dato: Sissel Belgen Jakobsen
Deres ref.:
Oversendelse av klager på NVEs vedtak om avslag på konsesjonssøknad for Bremangerlandet vindkraftverk og ny 132 kV kraftledning
Bremangerlandet - Rugsundøy
Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) ga i vedtak av 01.12.2015 avslag på søknad fra Bremangerlandet vindpark AS om å bygge og drive Bremangerlandet vindkraftverk i Bremanger kommune, Sogn og Fjordane fylke. NVE har mottatt fire klager på vedtaket. Som følge av
avslaget ble også søknad fra SFE Nett om en ca ti km ny 132 kV produksjonsradial fra vindkraftverket til koblingsstasjon på Rugsundøy avslått. Dette vedtaket er også påklaget.
Klagene tilfredsstiller etter NVEs vurdering vilkårene for klagerett i forvaltningsloven § VI. Vi har forberedt klagene i tråd med forvaltningsloven § 33.
NVE kan ikke se at det gjennom klagene er kommet frem nye opplysninger som gir grunnlag for å endre eller omgjøre vårt vedtak av 01.12.2015. Klagene oversendes derfor til Olje- og
energidepartementet (OED) for endelig avgjørelse.
Bakgrunn for saken
NVE avslo den 01.12.2015 søknad fra Bremangerlandet vindpark AS (BVAS) om å bygge og drive Bremangerlandet vindkraftverk i Bremanger kommune, Sogn og Fjordane fylke. Søknad fra SFE Nett om å bygge og drive en ca ti km lang 132 kV produksjonsradial fra vindkraftverket til ny
koblingsstasjon på Rugsundøy ble avslått samme dag.
Konsesjonsbehandling etter energiloven er en avveining mellom tekniske og økonomiske forhold og miljø- og samfunnsvirkninger. Hvis et omsøkt anlegg anses å medføre større fordeler enn ulemper for samfunnet, kan det gis konsesjon etter energiloven. Alle vesentlige forhold som kommer frem gjennom konsesjonsprosessen vurderes ved skjønnsutøvelsen.
NVE har mottatt fire klager på vedtaket om avslag til Bremangerlandet vindkraftverk. Klagerne er BVAS, Sogn og Fjordane fylkeskommune, Knutholmen AS og vindkraftforum Sogn og Fjordane.
BVAS og fylkeskommunen klager også på vedtaket om avslag til 132 kV produksjonsradial
Bremangerlandet – Rugsundøy. I dette notatet har vi sammenfattet klagene og kommentert de vesentlige klagegrunnene som er fremsatt. Vi viser til notatet «Bakgrunn for vedtak» av 01.12.2015 for en
oppsummering av saksbehandlingsprosessen, sammenfatning av innkomne merknader og NVEs vurderinger.
Sammenfatning av klager
NVE har mottatt fire klager på vedtaket. Disse er sammenfattet nedenfor.
Bremangerlandet vindpark AS (BVAS) klager på vedtaket i brev av 17.12.2015. Klagen er basert på at NVE har lagt avgjørende vekt på potensielle visuelle virkninger dersom konsesjonsgitte prosjekter blir realisert. De stiller spørsmål ved grunnlaget for avslagskriteriet om visuelle sumvirkninger, særlig sett i sammenheng med andre vindkraftklynger i Norge. Videre mener de at det er vanskelig å forstå hvordan visuelle sumvirkninger legges til grunn i saksbehandlingen på en faglig fundert måte, da dette er en subjektiv størrelse.
BVAS viser til at NVE har vurdert Bremangerlandet vindkraftverk (BV) som et svært godt
vindkraftverk når det gjelder forventet produksjon og teknologiske forhold. De slutter seg til denne vurderingen, og har stor tro på at prosjektet kan realiseres innenfor rammene av det norsk-svenske sertifikatmarkedet. Videre viser de til NVEs vurderinger i «Bakgrunn for vedtak». Det er understreket i vedtaket at virkningene av BV alene ikke er så store at de er tillagt avgjørende vekt i
konsesjonsspørsmålet, men at det er samlede visuelle virkninger ved en eventuell realisering av alle konsesjonsgitte prosjekter i regionen som er avgjørende for avslaget. BVAS påpeker at topografien i de berørte områdene tilsier at vindkraftverkene vil kamufleres i en slik grad at det kan stilles spørsmål ved realinnholdet i begrepet «visuell sumvirkning».
Videre anfører BVAS at hensynet til visuelle sumvirkninger står i motsetning til samfunnets interesse i å samle energianlegg til avgrensede områder. Å samle anlegg i klynger vil gi gevinst med tanke på
samordnet bygging av infrastruktur og effektiv drift av anleggene. Aktive næringsklynger er også ofte arena for ny næringsutvikling. BVAS sin oppfatning er at energimyndighetene tidligere har vært opptatt av å samle vindkraft i klynger, som for eksempel på Fosen og i Bjerkreim. De påpeker videre at
investeringsbeslutninger i den aktuelle klyngen i ytre Nordfjord vil være tuftet på uavhengige
investeringsbeslutninger, i motsetning til på Fosen og i Bjerkreim hvor de kommersielle beslutningene er avhengige av mange aktører.
BVAS viser også til kartutsnitt fra NVEs hjemmesider som viser oversikt over utbyde og
konsesjonsgitte prosjekter i Sør-Norge, og påpeker at det er betydelig større tetthet av vindkraftverk, og større visuelle sumvirkninger, i andre regioner enn i ytre Nordfjord/Sunnfjord. De skriver at det dessuten er langt mellom vindkraftverkene langs kysten både nord og sør for Bremangerlandet.
Videre er det opplyst om at eier av BVAS, Vestavind Kraft AS (VK), har drevet med utvikling av vindkraftprosjekter langs vestlandskysten de siste ti årene. VK har jobbet ut fra en strategi om å opptre ansvarlig. Flere av deres planer som i en tidlig fase har vært vurdert som krevende å realisere er derfor blitt trukket fra sluttbehandling i NVE (Fedje, Eide på Sotra, Radøy, Ytre Sula, Folkestad, Staveneset og Sandvikhornet), mens noen få gode prosjekter er videreutviklet frem til konsesjonsstadiet. BV er blant disse, og det er investert store ressurser i å utvikle prosjektet mot konsesjon og realisering. Det er utført et omfattende vindmåleprogram i syv punkter i planområdet som angir en middelvind på 9,1 m/s i 80 meters høyde, og BVAS viser til NVEs omtale av dette i vedtaket: «Vi legger til grunn at tiltakshaver har gjennomført et omfattende vindmåleprogram, og at det foreligger god informasjon om
vindforholdene. Produksjonsberegningene er derfor sikre sammenliknet med mange vindkraftprosjekter NVE har hatt til behandling.» BVAS skriver også at de over lang tid, siden melding i 2006 og
konsesjonssøknad i 2008, har utformet et prosjekt med fornuftige tekniske løsninger i samråd med grunneiere, vertskommune, SFE Nett og NVE. En realisering av vindkraftverket vil blant annet medføre
opprustning av eksisterende veier i ytre Bremanger. Dette vil være et viktig samfunnsøkonomisk bidrag for kommune, lokalbefolkning og næringsinteresser i området. Inntekter og arbeidsplasser i både anleggs- og driftsfase trekkes også frem som verdifulle bidrag til Bremanger.
BVAS kommenterer også NVEs prioritering av vindkraftsakene i regionen for sluttbehandling. Med utgangspunkt i utsendt frist fra NVE, ble BV omsøkt samtidig som Guleslettene og Hennøy
vindkraftverk. Vågsvåg vindkraftverk ble omsøkt noe senere. BVAS påpeker at Guleslettene og Hennøy ble meddelt konsesjon tre år og to måneder etter innsendt søknad, at Vågsvåg fikk meddelt konsesjon to år og ti måneder etter innsendt søknad, mens søknad om BV først ble avslått fire år og fire måneder etter innsendt søknad. For BVAS virker det urimelig at uproporsjonal behandlingstid i NVE har medført at BV fikk avslag på bakgrunn av visuelle sumvirkninger fordi prosjektet ble sluttbehandlet sist i rekken blant vindkraftprosjektene i regionen. De understreker at de på sin side har lagt til rette for en rask og effektiv saksbehandling.
Når det gjelder realiseringspotensialet i de ulike prosjektene i regionen, skriver BVAS at dette er et åpent spørsmål. De påpeker imidlertid at ingen øvrige prosjekter har fått like gode skussmål fra NVE som BV: «NVEs beregninger viser at prosjektøkonomien er blant de aller beste av vindkraftprosjekter som er gitt konsesjon de siste årene.» BV mener at dersom OED velger å legge avgjørende vekt på visuelle sumvirkninger ved endelig avgjørelse av de tre sakene i ytre Nordfjord/Sunnfjord som ligger til klagebehandling, bør de sammenlikne oppdatert samfunnsøkonomi i hvert prosjekt og gi konsesjon til de prosjektene som har størst forutsetninger for å realisering innen 2021. BVAS fremhever at BV er en sterk kandidat i den sammenheng med en konkurransedyktig prosjektøkonomi og avklart nettløsning som ikke vil bidra til å øke regionalnettstariffen. BV har dessuten høy grad av arealutnytting ved relativt høy energiproduksjon per beslaglagt arealenhet. BVAS mener dette er et argument for konsesjon dersom myndighetene er opptatt av at energien bør produseres der ressursen er best og der minst mulig areal blir beslaglagt. BVAS viser også til regional plan for vindkraft i Sogn og Fjordane, der det er lagt frem en målsetning om realisering av 1000 MW effekt vindkraft innen 2025. Vindkraftprosjekter med konsesjon i fylket er begrenset til 475 MW, hvorav 334 ligger til klagebehandling i OED. De påpeker at under 50 prosent av ambisjonen vil realiseres dersom kriteriet om visuelle sumvirkninger legges til grunn.
Når det gjelder fylkesmannens innsigelse til prosjektet, skriver BVAS at de ikke oppfatter at NVE vurderer temaene som ligger til grunn for innsigelsen som særlig problematiske, med unntak av visuelle virkninger. BVAS påpeker at testområdet Stadt i dag benyttes til uttesting av bølgekraft, og at det ikke er relevant å la dette inngå i vurderingsgrunnlaget for samlede visuelle virkninger, slik NVE gjør i sitt vedtak.
Avslutningsvis påpeker BVAS at Statnett investerer milliardbeløp i nytt sentralnett mellom Ørskog og Sogndal med tilkoblingspunkt i Ålfoten/Bremanger, og at ambisiøse forutsetninger for ny produksjon av vind- og vannkraft ligger til grunn for samfunnsøkonomien i prosjektet. Nettet har kapasitet til ca 1500 MW, og det er ifølge BVAS samfunnsøkonomisk riktig å benytte kapasiteten til konkurransedyktige vindkraftprosjekter som BV.
BVAS mener at tiltaket utvilsomt vil gi større fordeler enn ulemper, og at vindkraftverket derfor bør meddeles konsesjon.
BVAS klager også på NVEs vedtak om å avslå konsesjonssøknad fra SFE Nett om å bygge og drive 132 kV produksjonsradial fra Bremangerlandet vindkraftverk til koblingsstasjon på Rugsundøy.
Sogn og Fjordane fylkeskommune klager på vedtaket i brev av 17.12.2015. Fylkeskommunen skriver at de gir sin fulle støtte til klagen fra Bremangerlandet vindkraftverk AS på NVEs vedtak om å avslå søknad om Bremangerlandet vindkraftverk og nettilknytning mot Rugsundøy. De viser til egne
høringsuttalelser i sakene der de anbefaler konsesjon til vindkraftverket og vurderer at omsøkte 132 kV kraftlinjer i ytre ring Nordfjord er fornuftige tiltak.
Videre viser fylkeskommunen til at de med bakgrunn i nasjonale mål om økt produksjon fra fornybar energi og påtrykk fra sentrale myndigheter, har utarbeidet regional plan for vindkraft i Sogn og Fjordane. Planen ble vedtatt i 2011. I retningslinjene som følger planen, er det spesifisert at fylket skal legge til rette for etablering av vindkraftverk med en samlet kapasitet på 1000 MW, tilsvarende en årsproduksjon på 3 TWh innen 2025. Så langt fylkeskommunen kjenner til er det gitt konsesjoner for etablering av 475 MW i fylket, hvorav 334 MW ligger til klagebehandling i OED. Det ligger ikke flere realistiske prosjekter innenfor fylkets grenser til behandling i NVE. Fylkeskommunen påpeker at det følgelig er langt igjen til målsetningen om etablering av 1000 MW innen 2025.
Knutholmen AS v/Svein Inge Fosse klager på vedtaket i brev av 18.12.2015. Fosse er eier og driver av Knutholmen i Kalvåg på Bremangerlandet. Knutholmen er en bedrift basert på reiseliv og turisme der mat og opplevelser i kystkultur og –natur er sentralt. Fosse opplyser om at Knutholmen fikk prisen for Årets reiselivsbedrift i Sogn og Fjordane i 2013, og at de i 2015 ble kåret til det mest opplevelses- og aktivitetsrike hotellet i Europa gjennom hotellnettverket Historic Hotels of Europe.
Fosse påpeker at grunnlaget for livet langs kysten alltid har vært bærekraftig bruk av fornybare
ressurser, og reiselivsbedriften fokuserer på å formidle denne historien. Kalvåg har i dag mottak av lokal fisk, og er en av de største og mest moderne pelagiske bedriftene som daglig sender 14 vogntog med fersk fisk ut av bygda på smale veier. Etter Fosses oppfatning, vil hans virksomhet ikke være truet av annen lokal aktivitet. Han mener derimot at lokalt og regionalt næringsliv og industri er en forutsetning for at Knutholmen kan driftes hele året, og at etablering av Bremangerlandet vindkraftverk vil gi økt etterspørsel etter reiselivsbedriftens tjenester. Vindkraftverket vil ifølge Fosse gi store positive
virkninger for samfunnet, spesielt i forbindelse med utbedring av fylkesveien, bedre strømforsyning og beredskap. Han mener at den eneste muligheten for oppgradering av veien til Oldeide er forbundet med etablering av vindkraftverket, da veien ikke er prioritert i fylkets planer for oppgradering av vei.
Fosse er på grunn av de nevnte forhold skuffet over NVEs avslag på søknaden, og ber om at OED snur NVEs vedtak og gir konsesjon til Bremangerlandet vindkraftverk. Han tror ikke at Knutholmen vil miste turister på grunn av vindkraftverket. Når det gjelder visuelle virkninger, mener Fosse at disse vil
nøytraliseres av topografiske og værmessige forhold i området, og påpeker at hans bedrift vil leve godt med alle vindkraftverkene som er planlagt i regionen. Han viser til at turistbrosjyrer fra Frankrike og Spania reklamerer med bilder av vindkraftverk, og påpeker at Bremanger har et stort areal.
Fosse opplyser om at bærekraft og klimanøytral virksomhet er en kjerneverdi for Knutholmen, og trekker frem at Knutholmen er Miljøfyrtårn. De planlagte vindkraftverkene i regionen vil ifølge Fosse gi muligheter året gjennom på grunn av økt tilgjengelighet i fjellene til aktiviteter som sykling, tur- og skigåing, aktiviteter han mener i dag bare er mulige for topptrente.
Vindkraftforum Sogn og Fjordane (VF) klager på vedtaket i brev av 21.12.2015. De skriver at det i store deler av næringslivet i Sogn og Fjordane har vært forventninger til utbygging av vindkraft i fylket.
De planlagte utbyggingsprosjektene har vært sett på som viktige vekstimpulser i et fylke som sliter med forgubbing og manglende næringsutvikling. Det har også vært stor interesse for VFs tiltak for å øke konkurransekraften til lokale leverandører.
VF skriver videre at troen på at Sogn og Fjordane kan bli en viktig vindkraftregion har blitt svekket etter hvert som antallet potensielle prosjekter har minket og frem til nå stoppet opp på grunn av
rettskonflikten rundt fremføring av 420 kV-linja gjennom Bremanger.
VF viser til at næringslivet langs kysten av Sogn og Fjordane for tiden sliter tungt på grunn av endringer i oljeindustrien. Verftene permitterer og sier opp folk, og oljevirksomheten i Flora kommune er rammet av omlegging av Statoils forsyningsvirksomhet. VF påpeker at det er behov for store
utbyggingsprosjekter i regionen.
Videre mener VF at det sett i lys av dagens rammevilkår for vindkraftutbygging er viktig å legge stor vekt på prosjektøkonomi i konsesjonsbehandlingen. De viser i den sammenheng til NVEs vurderinger:
«NVEs beregninger viser at prosjektøkonomien er blant de aller beste av vindkraftprosjekter som er gitt konsesjon de siste årene. Vi legger til grunn at tiltakshaver har gjennomført et omfattende
vindmåleprogram, og at det foreligger god informasjon om vindforholdene. Produksjonsberegningene er derfor sikre sammenliknet med mange vindkraftprosjekter NVE har hatt til behandling.
Middelvindhastigheten i planområdet er svært høy, og ising på rotorbladene vil ikke utgjøre et stort problem.» Sett i sammenheng med avslagskriteriet om samlede visuelle virkninger, er det vanskelig for VF å forstå vedtaket om avslag. Sumvirkningskriteriet er ifølge VF vagt, og de kan ikke se at de samlede visuelle virkningene er større enn i andre vindkraftklynger i landet, som for eksempel på Fosen eller i Bjerkreim. De argumenterer derimot for at topografien i området vil kamuflere vindturbinene og dermed bidra til at de samlede visuelle virkningene blir mindre enn andre steder i landet.
Etter VFs oppfatning står hensynet til visuelle sumvirkninger på mange måter i motsetning til
samfunnets interesse i å samle energianlegg til avgrensede områder. De argumenterer for at samling av energianlegg i klynger vil gi fordeler med tanke på samordnet bygging av infrastruktur og effektiv drift, og at aktive næringsklynger ofte er arena for ny næringsutvikling. Det er videre deres oppfatning at energimyndighetene tidligere har lagt vekt på å samle vindkraftverk i klynger, som på Fosen og i Bjerkreim. De påpeker at realisering av prosjektene i Nordfjord/Sunnfjord-klyngen vil være tuftet på uavhengige investeringsbeslutninger, i motsetning til i klyngene på Fosen og i Bjerkreim hvor
realisering avhenger av kommersielle beslutninger fra mange aktører. VF understreker at utbygging av en vindkraftklynge vil være svært viktig for næringsutvikling i regionen og i fylket.
Avslutningsvis viser VF til konklusjonene fra klimatoppmøtet i Paris, som er klare på at landenes arbeid med omlegging av energipolitikken skal følges opp. På bakgrunn av dette mener VF at det er fremstår som meningsløst å stoppe et av de mest lønnsomme vindkraftprosjektene som har vært fremmet de seneste årene, særlig med tanke på det vage kriteriet om visuelle sumvirkninger som ligger til grunn for avslaget. De påpeker at det med de gjeldende rammebetingelser for vindkraftutbygging kun er de beste prosjektene som blir bygget ut, og det derfor er usikkert hvilke prosjekter i regionen som vil bli bygget.
De mener derfor at Bremangerlandet vindkraftverk må meddeles konsesjon.
NVEs vurdering av klagene
NVE kan oppheve eller endre vedtak dersom vi finner at klagene er begrunnet, alternativt oversende klagene til OED for endelig avgjørelse, jamfør forvaltningsloven § 33. Etter forvaltningsloven § 33, 2.
ledd, skal NVE avvise en klage dersom vilkårene for å behandle klagen ikke er oppfylt. Klagene fra Bremangerlandet vindkraft AS (BVAS), Sogn og Fjordane fylkeskommune, Knutholmen AS og Vindkraftforum Sogn og Fjordane er gitt innen klagefristen og tilfredsstiller de øvrige vilkår for klagerett i forvaltningsloven kapittel VI. NVE har med bakgrunn i dette forberedt klagene i tråd med forvaltningsloven § 33.
NVE legger til grunn at avslagskriteriet om samlede visuelle virkninger er basert på skjønnsmessige vurderinger, og konstaterer at klagerne er uenige i NVEs skjønnsutøvelse. Etter NVEs vurdering er hovedvekten av klagegrunnene vurdert i «Bakgrunn for vedtak» av 01.12.2015.
Når det gjelder NVEs prioriterte sluttbehandling av vindkraftsaker i regionen, vil vi understreke at det har vært utenforliggende forhold som har vært avgjørende for at Bremangerlandet vindkraftverk ikke har vært ferdigbehandlet tidligere. Dette gjelder i hovedsak uavklarte forhold rundt ny 132 kV kraftledning i Nordfjord. Forholdene er i dag avklart gjennom konsesjon av 15.06.2015. Det er fortsatt usikkerhet rundt virkninger for Norkrings hovedsender i planområdet, og kostnader ved eventuelle avbøtende tiltak er foreløpig ikke kjent. Når det gjelder anførsel om vindkraftklyngens betydning for regional
næringsutvikling, har ikke dette vært særskilt vurdert i konsesjonsbehandlingen. Etter NVEs vurdering er det en mulighet for at realisering av flere prosjekter i nærhet til hverandre kan bidra til ytterligere løft i lokalt og regionalt næringsliv. Det vil likevel være en skjønnsmessig vurdering hvorvidt dette er forhold som kan bidra til at de samlede fordelene er større enn de samlede ulempene, herunder samlede visuelle virkninger av flere vindkraftverk i regionen. NVE slutter seg for øvrig til innspill om at dagens rammevilkår vil bidra til realisering av de beste prosjektene i teknisk/økonomisk forstand.
Vi viser til at Guleslettene og Vågsvåg vindkraftverk er til klagebehandling i OED. Det er derfor mulig å vurdere sakene i sammenheng med hverandre i klagebehandlingen.
Konklusjon
I vedtak av 01.12.2015 ga NVE avslag til Bremangerlandet vindpark AS på søknad om å bygge og drive Bremangerlandet vindkraftverk, og til SFE Nett på søknad om å bygge og drive 132 kV
produksjonsradial fra vindkraftverket mot Rugsundøy, i Bremanger kommune i Sogn og Fjordane. NVE har mottatt fire klager på vedtaket om avslag til vindkraftverket og to klager på vedtaket om avslag til produksjonsradialen.
NVE kan ikke se at det gjennom klagene er kommet frem nye opplysninger som gir grunnlag for å endre eller omgjøre vårt vedtak av 01.12.2015. Klagene oversendes derfor til OED for endelig avgjørelse, jf.
forvaltningsloven § 33. Alle sakens dokumenter gjøres tilgjengelige for departementet gjennom internettløsningen SeDok.
Med hilsen
Rune Flatby avdelingsdirektør
Arne Olsen seksjonssjef
Dokumentet sendes uten underskrift. Det er godkjent i henhold til interne rutiner.
Kopi til:
Bremangerlandet Vindpark AS Knutholmen AS
Sogn og Fjordane fylkeskommune Vindkraftforum Sogn og Fjordane
