Masteroppgave 2017 30 stp Fakultet for Samfunnsvitenskap Institutt for Landskapsplanlegging
Tilvisningsavtale:
Utleiers mulighetsrom
Kristin Alise Birkeland
Eiendomsutvikling
Forord
Dette er en avsluttende oppgave i masterstudiet Eiendomsutvikling ved Norges Miljø- og Biovitenskapelige Universitet. Oppgaven representerer 30 studiepoeng og markerer slutten min toårige mastergrad her på Ås.
Først vil jeg takke veileder Dag Einar Sommervoll for god veiledning underveis. Jeg vil også takke Berit Nordahl som stilte opp på møte, mail og telefon for å dele gode innspill og kunnskap om temaet. Takk til Utleiebolig AS som bidro med mye nyttig informasjon under intervjuet, og viste et utstrakt ønske om å bidra med hjelp også i ettertid. Takk til Husbanken og kommuner for informasjon jeg har fått tilsendt.
Som første store oppgave har dette vært en svært lærerik prosess. Det har vært et spennende tema å sette seg inn i.
Kristin Alise Birkeland Ås, 12. mai 2017
Sammendrag
Denne oppgaven omhandler tilvisningsavtaler. Et relativt nytt boligsosialt virkemiddel som per i dag kun er iverksatt i et fåtalls kommuner, men utforskes stadig av flere. Temaet går inn under boligsosial utvikling og har særlig relevans i vår tid med økt innvandring, økte boligpriser og allerede sprengt kapasitet på kommunale boliger. Det norske boligsystemet favoriserer eierlinjen i markedet og i kjølvannet av dette er det vokst frem et uprofesjonelt leiemarked kjennetegnet av dårlig standard og uforutsigbare leieavtaler som særlig rammer de vanskeligstilte i vårt samfunn. Oppgaven ser på tilvisningsavtale som et ledd i profesjonaliseringen av leiemarkedet og som et supplement til kommunale boliger. Formålet er å avklare handlingsrommet til utleier og se om modellen generelt er økonomisk bærekraftig, eller kun under bestemte forutsetninger.
En forståelse av den boligsosiale politikken og grunnleggende informasjon rundt modellens oppbygging og insentiver ligger som grunnlag for oppgaven. Monosentrisk byteori står sentralt for å forklare endringer i tomtepris. Det blir drøftet hvorvidt modellen kan lede til segregering i samfunnet som følger av begrensninger i hvor modellen kan fungere på grunn av tomtepriser, leieinntekter og dagens skattesystem for utleieboliger. Masteroppgaven ser på boligsituasjonen, samt saksbehandling gjennomført i Oslo, Ullensaker og Asker for å finne de bak omliggende årsakene til satsing på modellen i disse kommunene. Sammen med dybdeintervju av Utleiebolig AS som er den største boligaktøren innenfor dette feltet, utgjør dette empirien for oppgaven.
Funnene viser at grunnlånet med sine gode betingelser, finansiert av Husbanken, er avgjørende for modellen. Likevel har modellen noen svakheter som kan begrense aktørenes interesse for å gå inn i prosjekter, da særlig økonomiske aspekter ved at andre eiendomstyper er mer lønnsomme investeringer. I Oslo ser vi en tendens til utbygging i områder som i dag allerede er sosialt belastet, og en endring av dagens skattesystem kan være avgjørende for utbygging i alle bydeler. Det er differansen mellom innkjøpspris og utleiepris som avgjør om prosjektet er gjennomførbart. Utleiebolig AS hevder at tilvisningsavtale ikke er gjennomførbart i Oslos
’bedre’ bydeler på grunn av for høye tomtepriser i dagens marked, samt leieinntekter som er for lave til å kompensere for den økte innkjøpsprisen. Ullensaker og Asker opplever derimot ikke disse lokale prisforskjellene så sterkt, og tilvisningsavtale lar seg dermed gjennomføres i svært sentrale områder i disse kommunene.
Abstract
The Norwegian rental market is unprofessional and characterized by poor standard houses or flats and unpredictable leases. The rental market contains a disproportionate share of recent immigrants, young people and those on lower incomes. Due to population increase and rising housing prices this problem expand. Norway has no policy which obliges real estate developers to contribute to social housing. Municipalities have problems housing their disadvantaged citizens.
This master thesis examines a new social housing model tilvisningsavtale as a possible solution to the problem. The model has its purpose to provide the disadvantaged in our society equal rights in the rental market as the rest of the citizens. The purpose of this master thesis is to clarify the landlord’s opportunities within the model, and whether the model is generally economically viable, or only under certain conditions.
I initially present relevant theory within social housing, including today’s market situation, real estate development and governmental support mechanisms. Norwegian housing policy gets compared to England to reveal possible actions that can be resolved at a higher political level.
Tilvisningsavtale will be described by its incentive and requirements for use. Monocentric city theory is central to explain changes in land costs, and is used to illustrate the disparity between different areas in Oslo, Ullensaker and Asker. The finances of the projects were revealed by interviewing Utleiebolig AS.
The finding states that loan funded by Husbanken is essential to the model, because of its good conditions. Still, the model has some obstacles. It is the gap between property acquisition and rental income that make the model viable. Because of high land costs, lac of depreciation of housing rental and rental income based on old buildings, the model isn’t viable in every area in Oslo. A possible consequence is segregation, because the disadvantages must reside in less attractive areas. Smaller municipalities do not seem to have this problem.
Innholdsfortegnelse
1. Innledning og problemstilling ... 1
1.1. Tema... 1
1.2. Bakgrunn for valg av oppgave... 2
1.3. Problemstilling ... 3
1.4. Forskningsspørsmål ... 3
1.5. Avgrensning... 4
2. Metode og fremgangsmåte ... 5
2.1. Anvendt metode ... 5
2.2. Intervju ... 7
2.3. Validitet og reliabilitet ... 8
2.4. Utfordringer ved forskningen ... 9
2.5. Etiske utfordringer ... 10
3. Sosial boligpolitikk ... 12
3.1. Historie... 12
3.2. Sosiale elementer i utbyggingspolitikken... 14
3.3. Kommunens ansvar ... 15
3.4. Forholdet mellom kommunale myndigheter og det private ... 15
3.5. Internasjonalt perspektiv ... 16
3.6. Modeller for boligstøtte ... 19
4. Det norske boligmarkedet... 23
4.1. Hvem er de vanskeligstilte? ... 23
4.2. Dagens boligsosiale situasjon ... 23
4.3. Situasjonen i leiemarkedet ... 25
4.4. Eiendom som aktiva klasse ... 26
4.5. Boligpriser ... 26
4.6. Monosentrisk byteori... 29
5. Tilvisningsavtale ... 31
5.1. Bakgrunn for tilvisningsavtale ... 31
5.2. Hva er tilvisningsavtale ... 32
5.3. Hvorfor tilvisningsavtale ... 32
5.4. Kommunens prosess i avdekking av boligbehov... 33
5.5. Krav til utleier ved tilvisningsavtale ... 34
5.6. Hvordan sikre godt bomiljø? ... 36
6. Utviklers økonomi ... 38
6.1. Aktørenes forretningskonsept ... 38
6.2. Utviklers insentiver for tilvisningsavtaler ... 38
6.3. Motkrefter til modellen ... 40
7. Presentasjon av kommunene ... 44
7.1. Oslo kommune ... 44
7.2. Ullensaker kommune ... 47
7.3. Asker kommune ... 49
8. Intervju med Utleiebolig AS ... 51
9. Drøftelse ... 60
9.1. Lønnsomhet ... 60
9.2. Utfordringer med modellen ... 61
9.3. Hva om prosentsatsen endres? ... 63
9.4. Oppsummerende kommentar ... 63
10. Avrunding ... 65
Referanseliste ... 67
Vedlegg: ... 73
Figurer og tabeller: Tabell 1. Leieboliger etter eierforhold til bolig i leiemarkedsundersøkelsen 2016... 25
Tabell 2. Gjennomsnittpriser på leiligheter i Oslo ... 28
Tabell 3. Gjennomsnittpriser på leiligheter i utvalgte områder i Ullensaker ... 28
Tabell 4. Gjennomsnittspriser på leiligheter i utvalgte områder i Asker. ... 29
Tabell 5. Likviditet på innskutt egenkapital på ulike eiendomstyper... 39
Tabell 6. Likviditet på innskutt egenkapital på eiendomstypene, med avskrivning ... 40
Tabell 7. Markedsleie i Oslo og Akershus. ... 42
Tabell 8. Antall kommunale boliger per 1 000 innbyggere, etter bydel. ... 45
Tabell 9. Behov for kommunale boliger etter bydel ... 45
Tabell 10. Antall innvandrere per bydel oppgitt i prosent ... 46
Tabell 11. Prosjekter i Oslo ... 46
Figur 1. Den monosentriske byvekstmodellen. ... 30
1. Innledning og problemstilling
I dette kapittelet redegjøres det for valg av tema og bakgrunnen for valget i henhold til samfunnsmessig interesse. Problemstilling blir så presentert etterfulgt av de forskningsspørsmål som er satt for å besvare den. Videre presentere en nødvendig avgrensning som ble gjort for å holde oppgaven innen et fornuftig omfang.
1.1. Tema
Masteroppgaven tar for seg tilvisningsavtaler som et tiltak for å øke både kommunalt disponerte boliger og ordinære boliger på leiemarkedet. Tilvisningsavtale er en avtale mellom kommune og utleier. Her har kommunen, i det respektive prosjektet, til enhver tid rett til å disponere 40 prosent av utleieboligene til sine vanskeligstilte innbyggere, mot at utleier får gunstig finansiering fra Husbanken. Boligene er myntet på personer som på grunn av dårlig økonomi eller annen situasjon har problemer med å få leid boliger på det private leiemarkedet. Modellen har som formål å profesjonalisere utleiemarkedet, herunder å kunne tilby boliger med god standard, godt bomiljø og trygge, forutsigbare leieavtaler. Oppgaven utforsker hvilket mulighetsrom utleier har og hvor modellen er gjennomførbar.
Tilvisningsavtale er et relativt ferskt begrep innen eiendomsbransjen. Avtalen ble utviklet og presentert i 2009, og pilotprosjektet som ble gjennomført i et samarbeid mellom Oslo kommune og Utleiebolig AS stod først ferdigstilt i 2013. I ettertid har flere fått øynene opp for modellen og det er i dag hele 43 ferdigstilte eller igangsatte prosjekter fordelt på 18 kommuner (vedlegg 1). Flere kommuner er nå i prosess med fremtidige prosjekter og vi kan forvente å se en økning av dette i tiden fremover.
Tilvisningsavtale er et boligvirkemiddel og faller inn under temaet sosial boligutvikling. En redegjørelse av norsk boligpolitikk danner et viktig grunnlag for oppgaven. Norge har i motsetning til andre land ingen lovgivning som pålegger utviklere å bidra til sosial boligutvikling. Derfor blir norsk boligpolitikk satt i et internasjonalt perspektiv for å vise mulige tiltak som kan gjennomføres på et høyere nivå for å tilrettelegge for dette. Oppgaven ser på saksbehandling som er gjort i Oslo, Ullensaker og Asker kommune for å avklare avgjørende faktorer til at modellen er implementert i deres boligsosiale plan. Monosentrisk byteori står sentralt i å forklare hvordan tomtepriser endres på grunn av beliggenhet. Intervju
med Utleiebolig AS er en viktig del av oppgavens empiri og forklarer den økonomiske situasjonen i prosjekter med tilvisningsavtaler.
1.2. Bakgrunn for valg av oppgave
Den norske boligmodellen legger til rette for at alle skal eie sin egen bolig, og nesten åtte av ti gjør dette i dag (Statistisk sentralbyrå, 2016). Dette er en grunnpilar i den norske boligpolitikken som stimulerer eierlinjen i boligmarkedet. Baksiden er at det har vært lite lukrativt å drive med boligutleie. Årsaken til dette er sammenfattet, men grunner i hovedsak i at lønnsomheten av boligutleie er vesentlig svakere enn ved annen næringsvirksomhet. Som følge av dette er dagens leiemarked i stor grad styrt av privatpersoner som leier ut deler av egen bolig eller sekundærboliger på sine premisser, dog regulert av husleieloven. Det norske leiemarkedet kjennetegnes av dårlig utleiestandard, uklare leieavtaler og hyppig flytting (Johannesen, 2015).
Private utleiere kan være selektive i valg av leietakere og nekte å godta boligsøkere med NAV- garanti og usikker arbeidssituasjon. Dette for å begrense egen risiko. Vanskeligstilte møter derfor motgang på det private leiemarkedet, samtidig som de står på lang venteliste til kommunale boliger.
Det vil alltid være mennesker som ikke har råd til eller har ønske om å eie bolig selv. Mennesker som av en eller annen grunn oppholder seg på leiemarkedet i korte eller lengre perioder. Dette gjelder særlig unge mennesker med begrensede økonomiske ressurser i en tidlig fase av voksenlivet. Vanskeligstilte dominerer på leiemarkedet og det er viktig å kunne legge til rette for denne gruppen. Å profesjonalisere utleiemarkedet kan gi flere fordeler. Det kan gi alle boligsøkere like muligheter i leiemarkedet, trygge boforhold og stabile, forutsigbare leieforhold. Det vil i tiden fremover være relevant med både ordinære og kommunalt disponerte utleieboliger (Husbanken, 2016c).
Alle kommuner plikter å ha boliger tilgjengelige for sine vanskeligstilte innbyggere.
Kommunene Oslo, Ullensaker og Asker er alle i underskudd av kommunale boliger, samtidig som de opplever stor befolkningsvekst og stigende boligpriser som er med på å forsterke problemet. Kommersielle utviklere står primært for all boligutvikling i Norge og det er ikke lagt føringer for boligsosial utvikling. Tilvisningsavtale er en ny og lite utforsket modell som kan være et viktig redskap til at kommersielle boligaktører inkluderer sosiale elementer i sin boligproduksjon. Temaet fortjener derfor stor oppmerksomhet. Det er viktig å se på hvordan
man får flere aktører til å satse på modellen, samt å vurdere modellens styrker og svakheter for å se om den fungerer optimalt, eller om det er forhold som bør tilpasses for å oppnå den gode virkningen den er ment å ha. Prosjekter med tilvisningsavtaler er lokalisert i de bydeler i Oslo med høyest sosial belastning. For å skape integrering burde kanskje anleggene legges til mindre belastede områder, slik at man får en sosial utjevning på tvers av bydeler. Det er derfor interessant å se om det er utleiers mulighetsrom som setter begrensninger for modellens utbredelse.
1.3. Problemstilling
Denne oppgaven utforsker mulighetsrommet for utleier. Hva skal til for at modellen fungerer for dem? Det undersøkes om insentiver gitt av Husbanken er sterke nok til at modellen kan benyttes på alle beliggenheter, eller om modellen kun fungerer i de områder hvor det ikke er interessant å bygge ut flere boliger til sosialt formål på grunn av en allerede høy andel. Videre studeres hva som får en aktør til å satse på slike prosjekter da utleie av andre boligtyper er mer lønnsomme. På bakgrunn av dette lyder problemstillingen for oppgaven som følger:
”Hvilket mulighetsrom har utleier ved tilvisningsavtaler?”
1.4. Forskningsspørsmål
For å besvare problemstillingen er det formulert fire forskningsspørsmål som også er med på å underbygge oppgavens vinkling. De tre første omhandler økonomiske momenter, og det siste angår andelen boliger kommunen har disponibelt. Oslo kommune ønsker å øke prosentsatsen, det er derfor interessant å se hvordan dette vil påvirke modellen. Spørsmålene lyder som følger:
1) Hva får en aktør å satse på slike prosjekter når andre utleieobjekt er mer lønnsomme?
2) Er dette en økonomisk bærekraftig modell – generelt eller bare under helt bestemte forutsetninger? I så fall, hvilke betingelser?
3) Er insentiver for tilvisningsavtaler sterke nok til at modellen fungerer på alle lokasjoner?
4) Hvordan vil en endring av andelen boliger kommunen kan disponere (fra dagens 40 prosent) påvirke bomiljø, drift og økonomi i et prosjekt?
1.5. Avgrensning
Modellen blir mer utbredt i hele landet, og det er valgt en geografisk avgrensning. På grunn av befolkningsveksten i og rundt Oslo avgrenses oppgaven til å omhandle Oslo, Ullensaker og Asker. Det at Oslo har mange prosjekter gående er også med på å underbygge dette valget.
2. Metode og fremgangsmåte
I dette kapittelet blir anvendt metode og bakgrunnen for valg av metode presentert. Utfordringer knyttet til kildesøk, validitet, reliabilitet og etikk blir diskutert og vurdert i henhold til anvendte kilder. Det gis kommentar til den intervjuede og intervjuprosessen.
2.1. Anvendt metode
Fordi oppgaven ønsker å avklare mulighetsrommet for utleier ble det valgt en kvalitativ studie da denne har størst forutsetninger for å besvare problemstillingen. Å få uttalelse fra en profesjonell aktør er viktig for oppgaven og en forutsetning for å forstå det økonomiske bildet.
I tillegg var det viktig med et godt teoretisk grunnlag bestående av den sosiale boligpolitikken og monosentrisk byteori. Dermed ble oppgaven todelt bestående av én teoretisk del og én empirisk del. I den teoretiske delen presenteres sosial boligpolitikk sett i et internasjonalt perspektiv, boligsosiale virkemiddel, bolig- og leiemarkedet, samt faktaopplysninger om tilvisningsavtaler. Den empiriske delen består av dokumentstudier av kommunenes saksbehandling og et intervju med Utleiebolig AS.
Flere metoder ble vurdert som nødvendige for å besvare forskningsspørsmålene. Å kombinere flere metoder kan gi en synergieffekt som viser seg i styrket troverdighet av metodene (Everett og Furseth, 2016:128). Slik metodetriangulering ble vurdert som fornuftig for å få flere perspektiv på oppgaven, særlig med tanke på at oppgaven bygger på intervju med én aktør.
Gjennomføring av masteroppgaven ble gjort i fire faser:
1) Teoretiske rammer
2) Dokumentstudier og datainnsamling 3) Dybdeintervju
4) Analysearbeid
Teoretiske rammer
Litteraturstudie ble ansett som nødvendig for å få en solid innføring i hvordan boligsosial utvikling i Norge fungerer, hvoretter å videre kunne avklare utleiers mulighetsrom. Det var videre nødvendig å se på monosentrisk byteori og boligpriser som er fundamentalt i å forklare hvorfor prosjektene er beliggende der de er. Empiri er hovedmoment i denne oppgaven og er vektlagt tyngst, men de teoretiske rammene danner et viktig grunnlag. Det ble anvendt relevante
rapporter, tidsskrifter og én bok som teorigrunnlag. Veileder hjalp meg å finne relevant litteratur, ellers ble internettsøk hovedsakelig benyttet. Utleiebolig AS oversendte en rekke dokumenter om saldoavskrivninger. Gjennom hele arbeidet ble det holdt et bevisst forhold til kildekritikk.
Dokumentstudier
Som en del av oppgavens empiri ble kommunenes saksdokumenter behandlet. I utgangspunktet var det ønskelig å foreta intervju med fagansvarlige i kommunene, men dette ble avslått.
Saksbehandlingen er dermed benyttet som grunnlag for å avklare kommunenes boligbehov, holdninger til modellen og hvem som har fullmakt til å inngå avtale. Data for Oslo og Asker kommune er innhentet fra kommunenes postjournal. Ullensaker kommune sendte meg dokumentene per e-post. Innsamlet data er sett på som tilfredsstillende for masteroppgavens formål.
Datainnsamling
Kilder og data ble vurdert som skikket og troverdig før de ble benyttet. Mye informasjon er hentet fra Husbanken. Husbanken har laget en filmserie der de presenterer de fem fasene som tilvisningsavtaler går gjennom fra start til slutt, med flere aktørers uttalelser og holdninger til modellen. Filmserien er publisert på deres nettside og brukt i masteroppgaven. Som en
”salgsreklame” for modellen kan den tenkes å være positivt vinklet i deres favør, men som en kilde til faktaopplysninger og holdningspunkter er den vurdert egnet som kilde.
Det ble innhentet boligpriser fra Eiendomsverdi.no. Boligpriser for nybygg er basert på omsetning de to siste år. På grunn av dårlig datagrunnlag var det flere områder som ikke hadde omsett boliger i denne perioden. Derfor ble det valgt å legge inn en prisoversikt for bruktboliger det siste året. Bruktboliger ligger noe lavere i pris enn nybygg, men det ansees likevel som et brukbart supplement til oversikten, da det gir en pekepinn på hvilket nivå nybygg-prisen ligger på. Leieprisstatistikken som er benyttet er ikke ideell som datagrunnlag. For det første er det benyttet to forskjellige statistikker, én for Oslo og én for Akershus-kommunene. For det andre så gir Akershus-statistikken oversikt på fylkesnivå, så statistikk for Ullensaker og Asker blir ikke fremstilt alene. Disse faktorene gir noe avvik, men siden formålet med å presentere boligpris og leiepris er å avdekke et mønster på prisforskjell mellom områdene, er data vurdert som godt nok for dette formålet.
Dybdeintervju
Dybdeintervju ble benyttet som en del av en kvalitativ undersøkelse for innsamling av data.
Utleiebolig AS er største aktør på feltet og det var viktig for oppgaven å få uttalelse fra dem om hvorfor modellen er lønnsom. Intervjuet vektlegges særskilt i oppgaven. Arbeidet med å avdekke lønnsomhet og svakheter ved modellen beror på en undersøkelse av én aktørs uttalelser. Den økonomiske tilnærmingen de har til modellen må sees å være representativ da det er benyttet standardsatser for prosjektutvikling og disse forholdene gjelder for alle.
Utleiebolig AS har flere tilvisningsprosjekter i sin portefølje og har dermed grunnlag for å kunne uttale seg om hvordan de gjennomfører prosjekter. Å ha valgt en annen aktør som har gjennomført ett enkelt prosjekt, enten ved igangsetting eller ferdigstillelse, kan gi et mer
”tilfeldig” utfall da de ikke har høstet erfaringer med modellen. Fordelen med intervju er at mistolkninger kan ryddes unna da den intervjuede kan gi tilbakemeldinger på intervjuet. Faren er at den intervjuede svarer på det han tror at intervjueren forventer, og at den intervjuedes subjektive mening kan skinne gjennom. Informasjon rundt valg av informant, intervju-guide, bearbeidelse av funnene er nærmere beskrevet i kapittel 2.2.
Analysearbeid
Å utrykke seg med funnene som holdepunkt kan komme i konflikt med et ønske om at egne meninger skal skinne gjennom. Derfor er det viktig å ha en bevisst holdning gjennom hele analysen. Da noe innsamlet data kan være mangelfull, er det viktig å ikke trekke raske konklusjoner basert på funnene, men heller være kritisk til masteroppgavens materiale. Denne delen gir meg likevel mulighet til å stå friere i utforming og innhold, så her er det avgjørende å finne en god balanse.
2.2. Intervju
Intervju ble gjennomført strukturert basert på intervjuguide. Formålet med intervjuguiden var å skape en struktur på intervjuet med gode og konkrete spørsmål. Slik gjennomførsel bidrar til bedre informasjon for å besvare masteroppgavens problemstilling og forskningsspørsmål. Den intervjuede fikk intervjuguiden tilsendt i forkant av intervjuet slik at vedkommende hadde anledning til å forberede seg.
Valg av informanter
Det ble tatt en skjønnsmessig utvelgelse basert på aktørens erfaringer og størrelse på porteføljen av tilvisningsavtaleprosjekter. Ut i fra Husbankens oversikt (vedlegg 1) utmerket Utleiebolig AS seg som den største aktøren på feltet. Selskapet står for brorparten av prosjektene i Oslo, samt det ene prosjektet som er igangsatt i Ullensaker. Det var derfor naturlig å kontakte dem for en god diskusjon rundt temaet, så hvoretter deres posisjon ble betydelig vektlagt i utvelgelsen. Utleiebolig AS ble kontaktet via e-post og besvarte henvendelsen med en gang at dette var noe de gjerne ønsket å delta på.
Beskrivelse av informant – Utleiebolig AS
Utleiebolig AS er en langsiktig, profesjonell boligutleieaktør i det sentrale østlandsområdet.
Selskapet ble stiftet i 2013 med Selvaag-familien som majoritetseier, og har som målsetning å erverve nye boligbygg for utleie. De opererer fra Drammen i sør til Ullensaker i nord, med hovedvekt i Oslo. De vurderer nå også å utvide til Bergen. Den intervjuede er administrerende direktør og partner i selskapet. Han er utdannet siviløkonom, og har lang fartstid i arbeid med eiendom. Han startet i Selvaag i 2004, og var med på å etablere Selvaag Realkapital og Utleiebolig AS.
Bearbeidelse av funnene og gjennomføring av intervjuet
Intervjuet ble gjennomført tirsdag 28. mars 2017 i lokalene til Utleiebolig AS på Løren. Møtet tok i overkant av én time. Intervjuguiden ble brukt som mal for intervjuet, men ble ikke fulgt punktvis. Da begge var kjent med innholdet i intervjuguiden gjorde det ikke noe at det ble sporet av litt, men vi hentet oss inn et par ganger og sørget for å være innom alle temaene. Samtalen ble tatt opp slik at det ikke var nødvendig å ta notater underveis. Dette gjorde den intervjuede fikk anledning til å tale fritt. Det ble et vellykket intervju som tilførte masteroppgaven nyttig informasjon, samt interessante tanker og innspill fra hans side.
2.3. Validitet og reliabilitet Pålitelighet (reliabilitet)
En kvalitativ metode reiser et pålitelighetsspørsmål da det beror på hvilken mening hendelser og erfaring de som opplever den har for dem, og hvordan disse kan fortolkes eller forstås også av andre. Reliabilitet handler om pålitelighet og nøyaktighet i og under intervjuene. Likeledes må disse egenskapene være tilstede i den videre undersøkelsen og ikke minst i bearbeidelse av
intervjuene. Det ble vurdert at det ikke var mer representativt å intervjue mer enn én aktør under empiri for å avklare den økonomiske situasjonen. Det var den aktøren med mest erfaring på feltet og derfor kan informasjonen som kommer derfra være representativ. Det er også mangel på aktører i det utvalgte geografiske området, samt at andre aktører i andre kommuner er i startfasen på grunn av modellens unge alder. Dette er med på å støtte opp under valget av å intervjue én aktør. Samtidig var det ønskelig å balansere dette og dermed ble det sett på som nødvendig å koble dette opp mot teori og fakta. Egen opptreden og posisjon som intervjuer kan ha betydning for svarene man får, derfor forholdt jeg meg til intervjuguide og opptrådte profesjonelt og faglig. Det var i utgangspunktet ønskelig å foreta intervju i de tre kommunene, men de ønsket ikke å delta. I stedet for intervju ble saksbehandlingen i kommunene undersøkt.
Dette ble vurdert som godt nok for oppgaven, samtidig som saksdokumentene må sees på som en pålitelig kilde for å forklare kommunens ståsted.
Gyldighet (validitet)
Gyldigheten til den innsamlede empirien, både i form av intervju og dokumentstudier, må ansees å være tilfredsstillende for å komme til oppgavens konklusjon. I et intervju må de riktige spørsmålene stilles, og høy validitet er avhengig av hvor godt forberedt intervjuet er. Dersom flere metoder gir samme resultat oppnås det høy validitet, og dersom de gir ulike resultat oppnås det en utvidet teoretisk forståelse (Dalen, u.å.). Funn i anvendte metoder synes å peke i samme retning og empiriens validitet er dermed styrket.
2.4. Utfordringer ved forskningen
Masteroppgaven hadde i utgangspunktet en annen vinkling som undersøkte om modellen var økonomisk og sosialt bærekraftig. Da temaet for oppgaven er relativt ferskt, skapte det vanskeligheter på empiridelen. I utgangspunktet var det interessant å intervjue flere aktører.
Lille Oslo Eiendom AS som har prosjekt i Asker ble dermed kontaktet, men siden de akkurat var komt i gang med prosjektet takket de høflig nei til deltagelse. OBOS, som ikke har noen prosjekter, takket også nei. Kommunene takket også nei da de var i startfasen og ikke hadde noe stort å bidra med. Det ble dermed formulert en ny vinkling for at oppgaven skulle bli gjennomførbar. Å besvare forskningsspørsmål 4 viste seg å være vanskelig. Hva som blir avdekket ved intervju må sees å være et tak for hva som er mulig å finne ut, da det ikke er noe tidligere forskning eller undersøkelser som er gjort for å understøtte funnene. At masteroppgavens funn beror seg på én aktørs uttalelse gir ikke god nok bakgrunn for å svare på spørsmålet i sin helhet.
2.5. Etiske utfordringer
Etiske overveielser spiller en rolle i alle former for kvalitative studier, og det ble forsøkt å etterfølge tre viktige etiske retningslinjer (1) informert samtykke, (2) konfidensialitet og (3) konsekvenser av at informanten deltar i min studie (Everett og Furseth, 2012:136). Ved intervju av Utleiebolig AS ble lover og normer som garanterer personvern etterfulgt for å ivareta personvernet og sikkerheten til den intervjuede. Den intervjuede godkjente på forespørsel at jeg kunne publisere hans stilling i oppgaven. En slik gjenkjennelse utløste plikt om tillatelse fra Personvernombudet, så tillatelsen ble søkt om og innvilget. Vedkommende ble informert om at han kunne trekke seg fra undersøkelsen på ethvert tidspunkt. Intervjuet ble med tillatelse av intervjuobjektet tatt opp på bånd. I et intervju er det fort å glemme noen momenter eller ikke uttrykke seg helt som ønsket. Derfor ble transkripsjon oversendt intervjuobjektet i etterkant slik at vedkommende hadde anledning til å rette opp i eventuelle mistolkninger, og dermed bli korrekt gjengitt. Videre i oppgaven ble etiske hensyn overveiet ved bruk og formidling av innsamlet materiale.
Teori og
bakgrunn
3. Sosial boligpolitikk
I dette kapittelet presenteres teorien som ligger til grunn for oppgavens tema og problemstilling.
Først gis det et historisk overblikk og innføring i norsk utbyggingspolitikk, som settes i et internasjonalt perspektiv. Deretter presenteres de modellene for boligstøtte vi har til rådighet.
3.1. Historie Husbanken
Husbanken ble opprettet i 1946 for å stimulere produksjon av boliger i gjenoppbyggingsperioden etter krigen. Hovedvirkemiddelet var å tilby boligkjøpere rimelig finansiering med streng kostnadskontroll. Boligene ble utformet med nøkternhet og bygd for å holde rimelige boutgifter. Utover 1980-tallet ble boligstandarden betydelig forbedret som følge av et mer balansert boligmarked. Husbankens rolle ble da omdefinert. Fra 1996 falt rentestøtten knyttet til denne låneordningen bort og fra 2005 ble ordningen omdøpt til Husbankens grunnlån.
Låneordningen, slik som vi kjenner den i dag, har som hovedformål å stimulere til bygging av boliger med viktige boligkvaliteter knyttet til miljø, energi og universell utforming (Barlindhaug, m.fl. 2012:12).
Omlegging av boligpolitikken fra og med 1996 innebar en betydelig endring av Husbankens rolle. Deres hovedoppgave i dag er å bistå kommunene i arbeidet for at vanskeligstilte og eldre skal kunne skaffe seg og beholde en trygg og god bolig (Husbanken, 2016a). Subsidiene ble nå i større grad målrettet mot vanskeligstilte grupper på boligmarkedet og gjort uavhengig av hvorvidt husholdet finner en bolig i bruktmarkedet eller i nye bygg. Ordningene er nå etterspørselsorienterte. Det er ikke lenger snakk om å dekke et stort underliggende boligbehov, men å bistå boligsøkere med lav inntekt og i praksis ofte også andre utfordringer (Barlindhaug, m.fl., 2012:12).
Regjeringens visjon for boligpolitikken er at alle skal kunne bo trygt og godt. Husbanken er statens sentrale organ for gjennomføring av boligpolitikken. Ett av de tre hovedmålene i tildelingsbrevet fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet for 2017 som gjelder for Husbanken, er at vanskeligstilte skal kunne skaffe seg og beholde en egnet bolig (Husbanken, 2017b). For å nå dette hovedmålet har de satt seg to delmål. Det første delmålet er at de skal bidra til at vanskeligstilte skal kunne eie sin egen bolig. De viktigste virkemidlene til dette er
startlån, bostøtte og tilskudd til etablering. Det andre delmålet er å skaffe god tilgang til egnede utleieboliger. Tilskudd til utleieboliger og grunnlån er Husbankens viktigste virkemidler for å fremme dette (Husbanken, 2017b).
På tilbudssiden gir Husbanken tilskudd til anskaffelse av kommunale utleieboliger, som i praksis kun er et tilbud for de mest vanskeligstilte. På nybyggingssiden har Husbanken nå en svært begrenset rolle. På nasjonalt nivå har staten til oppgave å skape rammebetingelser for markedet slik at nybyggingen tilpasses en fluktuerende etterspørsel (Barlindhaug, m.fl.
2012:12). Husbanken bidrar hvert år med omlag 25 milliarder i boligmarkedet, med hovedvekt på grunnlån (12 milliarder), startlån (6,5 milliarder) og bostøtte (3 milliarder) (Husbanken, 2015).
Fra kommunal til kommersiell utvikling
I etterkrigstiden hadde mange kommuner etablert en modell rundt boligbyggingen. I modellen stod kommunene for tomteerverv og klargjøring av byggegrunn, herunder regulering og etablering av infrastruktur. Ulike typer boligbyggere stod for oppføring og salg av boligene og Husbanken stod for formidling av subsidiert finansiering til kjøpere av boligene. Under nedgangskonjunkturen på slutten av 1980-tallet gikk mange kommunale tomteselskap konkurs eller ble lagt ned. Da boligbyggingen tok seg opp igjen valgte mange kommuner å ha en mer tilbakeholden rolle i markedet, og den kommersielle utviklingen slik vi kjenner den i dag tok gradvis over (Barlindhaug, m.fl. 2012:14).
Det har gått fra å være kommunal til i dag å være kommersiell utbygging. Det aller meste av boligforsyningen skjer ved at private utbyggere står for grunnerverv og klargjøring av tomten.
De gjør også det meste av detaljplanarbeidet og de oppfører boligene som de så selger til markedspris (Barlindhaug, m.fl. 2012:9). Dette skaper problemer for sosial boligutbygging da utviklere bygger for profitt. Den enkelte kommune har fått en passiv rolle og har som oppgave å tilrettelegge for nybygging og forvalte boligøkonomiske virkemiddel for vanskeligstilte. Det vanlige nå er at utbygger sender inn forslag til regulering som kommunen enten godkjenner eller avviser. Det kan derfor sies at det er private utbyggere som styrer utbyggingen, og kommunen har en mer ”førende” rolle.
3.2. Sosiale elementer i utbyggingspolitikken
Utbyggingspolitikk er først og fremst knyttet til nybygging for allmennheten, og omfatter reguleringspolitikk, bruk av utbyggingsavtaler og kommunens praksis i forhold til tomtekjøp som virkemiddel. Den kan i tillegg ha sosiale elementer i seg ved at virksomheter bistår vanskeligstilte med å etablere seg i og beholde en bolig (Barlindhaug, m.fl. 2012:23).
Barlindhaug, m.fl. (2012:23) lister opp disse tiltakene:
1) Startlån og tilskudd til kjøp av brukte boliger og oppføring av nye boliger. Lån til nybygging utgjør i dag en mindre del.
2) Kjøp og bygging av kommunale utleieboliger. Her er nybyggingsandelen omkring 60 prosent.
3) Bostøtte som et bidrag til eieretablering. En svært liten del av rammen kan i dag sies å være et bidrag til etablering i nybygde boliger.
Kommune kan avtale utbygging med ”betinget salg” som innebærer at de erverver grunn til boligformål og spesifiserer ulike krav til for eksempel antall enheter, målgruppe og pris på det som skal bygges ut, før de selger grunnen til utbyggere (Barlindhaug, m.fl. 2012:9).
Kommunens handlefrihet til å utforme en sosial utbyggingspolitikk er begrenset, men det kan la seg gjøre ved utbyggingsavtaler. Kommunen kan ved regulering stille betingelser som må oppfylles for at et utbyggingsprosjekt skal godkjennes. Avtalen er i praksis et resultat av forhandling og bygger på frivillig aksept (Barlindhaug, m.fl. 2012:10).
Arbeiderpartiet uttaler at det er en sentral politisk oppgave å bidra til at det bygges nok boliger.
Da Norge har et av Europas minst regulerte boligmarkeder er det et paradoks at vi i et land hvor mye annet er et offentlig ansvar, ikke har en tydeligere politisk ansvarsplassering av det å sikre folk flest et sted å bo (Arbeiderpartiet, 2012:2). Boligforsyning virker direkte inn på Norges konkurransekraft og har samfunnsøkonomiske konsekvenser. Både nasjonalt og lokalt er det behov for en tydeligere plassering av det politiske ansvaret for boligbygging. Det er ingen som har et tydelig ansvar for boligforsyning (Arbeiderpartiet, 2012:4).
Da det er behov for flere boliger har Barlindhaug, m.fl. (2012:9) sett på mulighetene for å innarbeide en ny type sosial profil i nybyggingspolitikken. De tar videre opp alternativet om en løsning kan være å integrere lavinntektsgrupper utenom de mest vanskeligstilte i prosjekter som
vil være kostbare for denne gruppen, dersom de ble solgt på markedsvilkår. Det er derfor interessant å se på tilvisningsavtaler som en løsning for å bedre boligsituasjonen.
3.3. Kommunens ansvar
Det er kommunen som har hovedansvar for å hjelpe vanskeligstilte på boligmarkedet (Departementene, 2014). Kommuner må̊ ta større ansvar for å møte befolkningsutviklingen i egen kommune, men kommuner opplever at staten begrenser mulighetene til å ta dette ansvaret (Arbeiderpartiet, 2012:4). Boligforsyning gjøres av eiendomsutvikler på markedets premisser.
Samtidig har boligpolitikken målsettinger om en ”sosial profil” i nybyggingspolitikken. En
”helhetlig boligplanlegging” skal ifølge Husbanken være nøkkelen til gode boliger, gode bomiljøer og god byutvikling (Berghei, 2016).
Barlindhaug m.fl. (2015:9) deler virkemidlene som kommuner kan benytte inn i fire kategorier:
1) Kommunen som planmyndighet 2) Kommunen som grunneier
3) Bruk av statlige låne- og støtteordninger 4) Kommunal ressursbruk / subsidiering
Når kommunen står som grunneier kan den ved salg av tomtegrunn legge inn klausuler om for eksempel boligkvalitet, utsalgspris på boligene, leilighetsstørrelse og utforming, disposisjonsform og kommunal forkjøpsrett for en nærmere bestemt andel av boligene (Barlindhaug, m.fl. 2015:12). Klausulene kan være knyttet til de målsettinger kommunen har, og kommunen kan altså oppnå mer boligsosialt som grunneier, enn ved de begrensninger plan- og bygningsloven gir som planmyndighet (Barlindhaug, m.fl. 2015:9).
3.4. Forholdet mellom kommunale myndigheter og det private
Sosial boligutvikling må sees i klar sammenheng med det kommersielle. Modellen for tilvisningsavtaler hevdes å representere en ny måte å tenke samarbeid på mellom offentlige og private aktører (Johannesen, 2015). Kommunene har til nå ikke klart å løse problemet knyttet til underskudd av kommunale boliger alene, og et samarbeid mellom kommune og utbyggere kan være veien å gå. I en studie knyttet til fem store boligutviklingsprosjekter drøfter Nordahl (Barlindhaug m.fl., 2012:15) de tette relasjonene mellom kommunene som planmyndighet og de private utbyggerne. Hun finner at de kommersielle utbyggerne utgjør drivkreftene bak
prosjektene og er de som sørger for gjennomføring. Hun finner imidlertid også at de kommersielle aktørene er påfallende åpne for innspill fra kommunen, så fremt disse lar seg realisere innenfor en forsvarlig bedriftsøkonomisk ramme. Boligforsyningen følger en liberal linje med stor vekt på private, kommersielle aktørers bidrag. Det må sies å være et gjensidig avhengighetsforhold mellom private aktører og lokale myndigheter. En viktig faktor i samspillet mellom kommunale myndigheter og private boligutviklere knytter seg til EØS- avtalen. EØS-regelverket legger føringer på handlingsrommet for sosial boligbygging og skal sikre like konkurransevilkår for aktørene i markedet (Barlindhaug, m.fl. 2012:16).
Etter lov om offentlige anskaffelser (2016) skal alle leverandører behandles likt gjennom hele anskaffelsesprosessen. Ved anskaffelse av boliger gjennom tilvisningsavtaler skal bydelene gjennomføre en konkurranse. Kravet til likebehandling gjelder også i planleggingsfasen forut for en konkurranse, herunder i markedsundersøkelser. Ved tilvisningsavtaler kan det oppstå spørsmål om hvor langt bydelene kan gå i dialog med private aktører som henvender seg.
Dersom private aktører er først ute til å ta kontakt, kan de formidle informasjon om sine utleieobjekter. Likevel må bydelene påse at ingen aktør drar fordel av å ha kontakt med bydelene (Oslo kommune Velferdsetaten, 2014:1).
3.5. Internasjonalt perspektiv
Englands ’Section 106’
England har, i likhet med Norges plan- og bygningslov, en lov ’Town and Country Planning Act’ som skal balansere økonomisk utvikling med hensyn til miljø og sosial bærekraft. Paragraf 106 i denne loven regulerer hva slags ytelser kommunen kan kreve at en utbygger bidrar med for å få tillatelse til et byggeprosjekt. Dette kan sammenlignes med rekkefølgebestemmelser i reguleringsplaner i plan- og bygningsloven. Paragraf 106 åpner for å inkludere rimelige boliger blant betingelsene som myndighetene kan sette for å godkjenne et utbyggingsprosjekt (Barlindhaug, m.fl. 2012:25).
Den engelske loven åpner derimot for at kommunen kan stille betingelser om at utbygger skal bidra til affordable housing. Dette gir kommunen rett til å kreve at en utbygger som søker tillatelse til et kommersielt boligprosjekt skal bidra til at en andel av disse boligene kan tilbys boligsøkere med lav inntekt, til en pris som er lavere enn om husholdet hadde kjøpt eller leid boligen til markedsbetingelser (Barlindhaug m.fl. 2012:25). Slik lovgivning har vi ikke i Norge.
Affordable housing omfatter både varianter av rimelige utleieboliger og varianter av tilrettelagt
boligkjøp. Blant boligtypene kan det nevnes sosiale boliger der leien kan være helt nede i 30 prosent av markedsleie, og rimelige utleieboliger som leies ut til normalt 80 prosent av markedsleie (Barlindhaug m.fl. 2012:26).
Ved tilrettelagt boligkjøp finnes boligproduktene HomeBuy og FirstBuy, der boligkjøper deler byrden ved lånet med registered provider, altså utbygger. Boligkjøper betaler ned egen andel av lånet og tar gradvis over større deler av lånet. Målsettingen er at boligkjøper skal ta over og betale ned hele lånet på sikt. I England deles dette lånet mellom boligkjøper og den organisasjonen som forvalter de rimelige boligene, en såkalt Registered Provider, kommunen eller andre (Barlindhaug m.fl. 2012:26).
I England er byggegrunn i hovedsak i privat eie. De største boligsosiale utfordringene finnes i de større byene, der prisene er høye og myndighetene i liten grad har økonomisk evne til å kjøpe opp grunn i stort monn. Kombinasjonen av dette svekker muligheten for å bruke kommunalt eide arealer i forhandlinger med kommersielle boligutviklere. Britenes løsning på dette problemet er å påvirke boligforsyningens innretning i form av å kreve bidrag fra utbyggere som forutsetning for å få byggetillatelse (Barlindhaug, m.fl., 2012:28). Størrelsen på bidragene fra utbyggerne avhenger av behovet for rimelige boliger i området og størrelsen på prosjektene, og prisnivået på boliger i området. (Barlindhaug m.fl. 2012:10). Ordningen har eksistert i lang tid, og selv om den gir utbygger mindre inntekter er det en ordning som er blitt ’godtatt’ av utbyggere. Den bare er der.
Hvordan gjøres det i Norge?
I likhet med England er store deler av tomtene i Norge privateid, utbyggere kan fremme forslag til kommunen som kan avvise og godkjenne, de møter boligsosiale utfordringer i de største byene, og loven åpner for at kommune og utbygger kan inngå avtaler. Likevel er den engelske
’Section 106’ fjern for oss. Sammenlignet med andre europeiske land har Norge et institusjonelt tomrom i forhold til å fremskaffe og forvalte boliger for de økonomisk svake boligsøkerne, utover tilbudet om kommunale utleieboliger (Barlindhaug m.fl. 2012:22). I Norge har politikken frem til i dag vært rettet mot områdesatsing kombinert med individuelle ordninger der en opererer innenfor et deregulert marked. Dette har det fungert til nå, særlig i kombinasjon med en høy eierandel. Med større etableringsproblemer som følger av høye egenkapitalkrav, høy innvandring og manglende oppsparte finansielle ressurser, utfordres eierlinjen i et deregulert marked (Barlindhaug, m.fl., 2012:92).
Forfatterne Barlindhaug m.fl. (2012:93) stiller seg spørsmålet om utfordringene kan løses med en av disse tre tiltakene (1) et mer profesjonelt og målrettet leiemarked, (2) en større sosial profil i utbyggingspolitikken, eller (3) en forbedret innretting av de eksisterende virkemidlene.
Et fungerende nybyggingsmarked som gir boligpriser i samsvar med langsiktig likevekts- betingelser er imidlertid en grunnleggende forutsetning for målrettede boligsosiale tiltak.
At tilvisningsavtale ikke er lovbestemt kan medføre vanskeligheter for kommunen. I England kan man, i motsetning til Norge, stille krav om at utbygger skal bidra til utvikling av rimelige boliger for vanskeligstilte. Boligutvikling er som nevnt kommersielt styrt og da kreves det at insentivene for å gjennomføre sosiale tiltak er gode nok. Dersom utbyggere kunne pålegges å bygge ut for sosiale formål kan det antas at vi hadde sett en utbredelse av dette. Oslo kommune ønsker tilvisningsavtaler i alle bydeler (Vedlegg 1). De må gjerne fremme ønske, men det er til syvende og sist opp til utvikler å avgjøre da økonomien i prosjektet er den viktigste faktoren.
Sandlie og Sørvoll (2014:35) trekker blant annet frem seks momenter kommune og stat kan justere i boligpolitikken for å gjøre utleie mer attraktivt:
1) Utvide grunnlånet videre som virkemiddel.
2) Utvide støtteordninger, slik som BKB (bostøtte for kommunale boliger).
3) Utvide husbankens tilskudd til leieboliger og tomtesubsidier.
4) Likestilling av næringseiendom og boligeiendom i skattelovgivningen, ved å innføre MVA-fradrag og avskrivningsrett ved boligutleie.
5) Strategiske tomtekjøp og salgsavtaler. Ved å inngå salgsavtaler med utbyggere kan kommunen sørge for en viss andel utleieboliger på tomter de selger.
6) Fastsette en ”utleiekvote” i reguleringsplanene. I dag er det ikke juridisk adgang til dette. Hvis myndighetene hadde åpnet for dette kunne kommunene fremmet etableringen av et større profesjonelt utleiemarked uten å måtte opptre i den tids- og kostnadskrevende rollen som tomteeier og tomteselger.
3.6. Modeller for boligstøtte
Det finnes i dag en rekke boligvirkemiddel som kommune og stat kan benytte for å bedre bosituasjonen for de vanskeligstilte. Det er ønskelig at folk eier boligen de selv bor i, og derfor har de fleste tiltakene som formål å muliggjøre dette. Dette bunner i at boutgiftene på sikt vanligvis vil være lavere når man eier bolig enn mår man leier, særlig på grunn av gunstige skatteregler. Leiemarkedet i dag er ikke dimensjonert for at store grupper skal være varige leietakere. Mange av de som ønsker å kjøpe bolig har stabile inntekter, men klarer ikke skaffe egenkapitalen. Denne gruppen mennesker har lavere risiko knyttet til betjening, og det kan derfor være et godt alternativ å hjelpe de med boligkjøpet (Meld.St.17 2012-2013:77).
Kommuner kan hjelpe flere til å eie bolig, men dette forutsetter at de har kapasitet til å gi individuell rettledning og oppfølging, samt at de har kompetanse om låneforvaltning og privatøkonomi. Utfordringen er at dette koster penger, og endringer av tjenesteapparatet kan ta tid. Å utvikle eierstrategier må være et langsiktig arbeid som går for seg i takt med utviklingen av den kommunale kapasiteten og kompetansen. Dersom folk blir hjulpet på en god måte til å kjøpe bolig, kan det samtidig spare kommunene for kostnader i fremtiden (Meld.St.17 2012- 2013:76).
Felles for alle modellene er at bostabilitet og integrering er viktig. Dersom det er barn i husstanden, eller foreligger sosiale eller helsemessige utfordringer, skal kommunen også ta hensyn til dette. Tiltak for å redusere gjeldsveksten og motivere unge til å spare er viktig, ikke minst med hensyn til den finansielle stabiliteten. Det gjør det nødvendig å veie de boligsosiale gevinstene opp mot omsynet til den økonomiske utviklingen i samfunnet. Hvem som får støtte blir vurdert ut i fra dette (Meld.St.17 2012-2013:77). Det er viktig at vedkommende får riktig type hjelp, og det stilles naturlig nok ulike krav til vedkommende i alle støtteordningene. Støtten kan være kommunal, statlig eller kombinert, og det er dermed forskjell i hvem som bærer risikoen og kostnaden. Ulike tiltak må derfor vurderes i hver situasjon.
Bostøtte
Bostøtte er en ordning for de med lav inntekt og høye boutgifter, og innebærer en økonomisk støtte som skal redusere boutgiftene til husholdningen. Ordningen er regulert av Lov om bustøtte (2012) med tilhørende forskrift, og har som formål å sikre personer med lav inntekt og høye boutgifter en egnet bolig. Ordningen er behovsprøvd, og for å få bostøtte stilles det en
rekke krav til livssituasjon og boligen de bor i, samt en avregning mellom inntekt og boutgiftene. Det er en øvre inntektsgrense. Dette er et statlig tiltak og dermed er det staten som dekker utgiftene til bostøtte. Husbanken og kommunen administrerer bostøtteordningen, og kommunen må dekke sine egne utgifter til administrasjon etter lovens paragraf 7.
Bostøtte for kommunale boliger (BKB)
En leieboer i kommunal bolig kan også få rett til kommunal bostøtte. Denne ordningen er behovsprøvd og forbeholdt enkelte grupper mennesker med særlige utfordringer på boligmarkedet. Den har som formål å muliggjøre det å leie kommunal bolig for de med lave inntekter og høye boutgifter (Oslo kommune, u.d.a.). Det er kommunen som tar regningen for BKB. Forskrift om tildeling av kommunal bolig i Oslo kommune (2003) angir at forskriften gjelder for de boliger kommunen eier og de boliger som bydelen har inngått leiekontrakt for.
Boliger som er regulert av tilvisningsavtaler omfattes ikke av forskriften, og beboerne i disse boligene har ikke rett på BKB (Oslo kommune Velferdsetaten, 2014). BKB kan derfor forespeile seg som et hinder for tilvisningsavtaler da det blir bydelen som må ta merkostnaden for beboerne, ettersom de ikke får bostøtte fra kommunen. Dersom bydelen ikke ønsker å ta på seg merkostnaden, kan de motsette seg å inngå tilvisningsavtale.
Startlån
Startlån har som formål å hjelpe enkeltpersoner med å komme seg inn på boligmarkedet eller å kunne bli boende i sin egen bolig. Startlånet skal være et supplement til det private kredittmarkedet og korrigere for uheldige boligsosiale effekter, ved å gi lån til de som ikke får lån i vanlige banker. Startlån er behovsprøvd. Det boligsosiale omsynet veier tyngre for varig vanskeligstilte enn for unge lånesøkere som har vanskelig med å få egenkapital, men som har gode inntektsutsikter. Derfor rettes startlånet mot de med langvarig finansieringsproblem (Meld.St.17 2012-2013:77). Ungdom / unge i etableringsfasen som mangler egenkapital er ikke i målgruppen for startlån. Du kan få startlån til kjøp, utbedring og tilpassing, oppføring av ny bolig, samt refinansiering av eksisterende lån som du ikke klarer å betjene. Startlånet kan brukes til å fullfinansiere boligen eller som topplån der private eller Husbanken gir grunnfinansiering (Husbanken, 2014). Har man lav inntekt kan startlånet kombineres med tilskudd og / eller bostøtte (Husbanken, 2016b). Det er Husbanken som gir lån til kommuner for videre utlån av startlån til enkeltpersoner. Risikoen for tap på startlånet er delt mellom kommunen og staten.
Kommunen har tapsrisiko for de første 25 prosent av restgjelden, samt forfalte renter og
omkostninger før realisering av pant. Staten har tapsrisiko for de øvrige 75 prosentene, og kommunen er dermed sikret mot store tap.
Boligtilskudd
Boligtilskudd er forvaltet av Husbanken, og blir fordelt til kommunene. Kommunene tildeler tilskudd til enkeltpersoner til kjøp av ny eller brukt bolig. Ordningen er strengt økonomisk behovsprøvd og blir ofte benyttet sammen med startlån. Kommunene mener at ordningen treffer målgruppen rimelig godt, og at mange av de som får hjelp med tilskudd til etablering, klarer seg godt i eiermarkedet. Tilskudd til etablering vil trolig ofte lønne seg mer for det offentlige enn langvarig hjelp til å dekke husleiekostnader, bistand ved ustabile leieforhold og annet.
Etableringstilskuddet skal primært gå til varig vanskeligstilte, det vil si personer hvor en ikke forventer høy inntektsvekst. Tilskuddsmottakeren skal betale tilbake etableringstilskuddet ved flytting. Tilskuddet blir nedskrevet over en periode på 20 år (Meld.St.17 2012-2013:80-82).
Tilskudd
Husbanken kan gi tilskudd til kommuner, stiftelser og andre som bidrar til etablering av kommunalt disponerte boliger. Det kan gis tilskudd til kommunalt disponerte utleieboliger for vanskeligstilte ved (1) oppføring av nye boliger, (2) kjøp av boliger, (3) oppgradering av bolig som bidrar til økt livskvalitet og (4) etablering av utleieboliger ved at kommunen sikres tildelingsrett. Utmålingen skal være basert på økonomien i prosjektet (Husbanken, u.d.).
Grunnlån
Grunnlån er Husbankens viktigste virkemiddel for å fremme god kvalitet i ny og eksisterende bebyggelse, finansiere boliger til vanskeligstilte og bidra til nødvendig boligforsyning i distriktene. Grunnlån kan gis til både oppgradering av eksisterende bolig og til bygging av nye boliger. For å kunne få grunnlån må det innfris arealkrav og kvalitetskrav knyttet til universell utforming og miljøeffektivitet. Noen av disse kvalitetskravene er strengere enn gjeldende byggeforskrifter. Grunnlån har gunstige betingelser og gis av Husbanken. Alle kan søke om grunnlån. Det stilles krav om at søker ha fast inntekt og tilstrekkelig betjeningsevne (Husbanken, 2016e).
Fra leie til eie
Denne ordningen innebærer at leietakeren får rett til å kjøpe boligen på et senere tidspunkt, enten den kommunale boligen de selv bor i, eller en annen bolig. Kommunene kan ha mye å hente på å ha et langsiktig perspektiv på eieretablering allerede i en tidlig fase - både når de anskaffer nye boliger, og når de er i kontakt med leietakere og boligsøkere (Meld.St.17 2012- 2013:82). Dette er en relativt ny modell. Boligmeldingen utdyper ikke videre noe vilkår for eierstrukturen og hvem målgruppen er. Det kan være både økonomiske og praktiske årsaker til at kommunen og leietakeren ønsker å inngå en slik avtale, eksempelvis (1) at det innebærer en leasing-ordning, slik at deler av husleien blir avregnet og trukket fra ved senere boligkjøp eller (2) at det fungerer som motivasjon for leietakeren. Ved salg av kommunale boliger til leietaker kan kommunen reinvestere salgsinntektene i nye boliger, samt eventuelt tilskudd som er bunden opp i boligen må også reinvesteres eller betales tilbake til Husbanken. Man oppnår da at leietaker blir boligeier, og kommune får frigjort kapital og kan investere i nye boliger som vil komme kommunen til gode.
Tildelingsavtale
Ved en tildelingsavtale kan kommunen fremskaffe utleieboliger som et supplement til kommunens egne boliger, i samarbeid med private tilbydere. Boligene skal benyttes til de vanskeligstilte på boligmarkedet. Det kan gis grunnlån til hele prosjektet, men tilskudd beregnes kun med utgangspunkt i de boligene kommunen har rett til å tildele. Kommunens tildelingsrett knyttes til de konkrete boligene som er finansiert med tilskudd til utleieboliger. I de tilfeller hvor kommunen ikke benytter seg av sin tildelingsrett er eier ansvarlig for at boligen brukes i tråd med disse føringene. Dette innebærer at boligen kun kan leies ut til vanskeligstilte, også i de tilfeller hvor kommunen ikke benytter seg av sin tildelingsrett (Husbanken, 2016c).
Avtalen skal løpe i 20 år fra utbetalingsdato for grunnlånet (Husbanken, 2017g).
Sluttkommentar
Alle boligvirkemidlene benyttes til hvert sitt formål, og flere kan kombineres. Ordningene har som formål å hjelpe folk å kjøpe bolig og gi økonomisk støtte til de som trenger det. Det mangler likevel en støtteordning for ”lettere” vanskeligstilte med fokus på leiemarkedet, som også inkluderer unge i etableringsfasen. Modellen for tilvisningsavtale blir grundig forklart i kapittel 4, og utelates derfor i denne oppstillingen. Tilvisningsavtale er en ordning som avlaster den økonomiske og administrative rollen hos kommunen, samt reduserer risikoen. Ved tilvisningsavtale er det Husbanken som gir lån, og kommunen frigis den økonomiske byrden.
4. Det norske boligmarkedet
I dette kapittelet presenteres først en definisjon av hvem som er de vanskeligstilte på leiemarkedet, da dette er målgruppen for tilvisningsavtaler. Videre presenteres det norske leiemarkedet og hvordan den boligsosiale situasjonen er i dag, for å forstå bakgrunnen for problematikken de vanskeligstilte møter på leiemarkedet. Problematikken sees i lys av økte boligpriser. Til slutt presenteres monosentrisk byteori som er fundamentalt for å forklare forskjeller i boligpriser, og dermed står sentralt for argumentasjon i analysedelen.
4.1. Hvem er de vanskeligstilte?
Kommunal- og moderniseringsdepartementet definerer vanskeligstilte på boligmarkedet som
”personer og familier som ikke har mulighet til å skaffe seg og/eller opprettholde et tilfredsstillende boforhold på egen hånd”. Disse befinner seg i en eller flere av følgende situasjoner; (1) er uten egen bolig, (2) står i fare for å miste boligen sin og/eller (3) bor i uegnet bolig eller bomiljø (Departementene, 2014). Statistisk sentralbyrå definerer de som ’personer som bor trangt eller har en økonomisk situasjon som gjør at de defineres som vanskeligstilte’
(Vrålstad, 2014.). Statistisk sentralbyrå påpeker videre i artikkelen at det er særlig personer i husholdninger med barn som er utsatt, og jo flere barn i husholdningen, dess større andel er utsatt på boligmarkedet. 90 000 av de vanskeligstilte bor med barn. Videre er innvandrere overrepresentert blant de vanskeligstilte. Personer som bor i en husholdning som har mottatt sosialhjelp eller bostøtte er overrepresentert blant de vanskeligstilte.
Denne gruppen vanskeligstilte som her er definert er dem tilvisningsmodellen er myntet på, og kan ha gode muligheter for å komme seg ut av den vanskelige situasjonen med god hjelp.
Gruppen skiller seg fra de ”tyngre gruppene” vanskeligstilte som inkluderer rusmisbrukere, eldre, psykisk syke, funksjonshemmede og andre grupper med kommunale støttesystem.
4.2. Dagens boligsosiale situasjon
Befolkningsvekst og sentralisering presser ut de vanskeligstilte
De siste 20-30 årene har det foregått en sterk sentralisering av befolkningen i Norge. Noe skyldes innenlandsk flytting, men den viktigste faktoren bak sentraliseringen de siste årene er nettoinnflyttingen fra utlandet. I landets fem største byer vokste befolkningen i tidsintervallet 2002 til 2011 med 15 prosent, mot 7 prosent i resten av landet. I 2009 bidro 73 prosent av
nettoinnvandringen til befolkningsvekst i de fem største byene. På grunn av innvandring og sentralisering mot de største byene, øker boligprisene og det oppstår problemer med å bygge nok boliger i takt med befolkningsveksten. Dette kan videre føre til segregering både etter etnisitet og inntekt, da de mer vanskeligstilte blir presset ut fra sentrumskjernen og må trekke til de rimeligste delene av storbyene (Barlindhaug m.fl., 2012:18).
Et av de overordnede målene i den norske velferds- og boligpolitikken er at alle skal ha rett til å bo godt og trygt. Det grunnleggende er at alle som ikke klarer å skaffe seg bolig selv skal få hjelp. I Rom for alle (Norges Offentlige Utredninger, heretter NOU, 2011) ble det anslått at 150 000 regnes som vanskeligstilte, et tall som Statistisk sentralbyrå har oppjustert til å være mellom 177 000 og 282 400 personer. Deres anslag gir er et veldig vidt spekter, da den laveste satsen er de som er lavinntektshusholdning og den høyeste satsen også inkluderer de med høy gjeldsgrad. Dette ser ut til å være en forholdvis stor økning siden ’Rom for alle’ kom ut, men noe av økningen kan forklares av forskjellige produksjonstall som grunnlag for beregningene (Thorsen, 2017). Det er store forskjeller både på fylkes- og kommunalt nivå. Oslo skiller seg ut som det fylket med størst andel vanskeligstilte med 5,6 prosent. Dette henger sammen med at det både er en større andel med lavinntekt i hovedstaden enn i resten av landet, og at det er vanligere å være trangbodd (Vrålstad, 2014).
”Boligsosialt arbeid handler både om å skaffe boliger til vanskeligstilte på boligmarkedet og styrke den enkeltes mulighet til å mestre boforholdet”
(Departementene, 2014, s.8).
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (2017) definerer en person som fattig dersom
”vedkommende mangler ressurser til å delta i samfunnets aktiviteter og å opprettholde den levestandarden som er vanlig i dette samfunnet”. Det handler ikke om å måtte leve på eksistensminimum. Av Norges omlag 5,2 millioner innbyggere er 22 prosent barn. Tall for 2015 vise at det var 98 175 barn i husholdninger med vedvarende lav inntekt. Ifølge seniorrådgiver Harald Tønseth i Statistisk sentralbyrå har Norge de siste årene fått en «tyngre sosialhjelpsbefolkning». Antall personer med sosialhjelp som hovedinntekt har økt mer enn det totale antall mottakere. Det er denne gruppen som er tyngst å få tilbake i arbeidsmarkedet eller utdanning. 62 700 barn ble i 2015 forsørget av en sosialhjelpsmottaker. Antall sosialhjelpsmottakere har økt med seks prosent fra 2013 til 2015 (Skiphamn, 2017).
4.3. Situasjonen i leiemarkedet
Det er i Norge lagt til rette for at folk skal eie egen bolig. Det startet med at tidligere statsminister Trygve Bratteli ikke ønsket at man skulle tjene penger på andre sin bolig da det ikke var en legitim næringsvei (Sandlie og Sørvoll, 2014). Eierlinjen har et fordelingspolitisk utgangspunkt, der det å eie sin egen bolig blir sett på som et sentralt virkemiddel for å bekjempe fattigdom og motivere til sosial mobilitet (Sandlie og Sørvoll, 2017). Et velfungerende boligmarked er både en forutsetning og et mål i boligpolitikken (Meld.St.17 2012-2013).
Dagens boligmarked er stramt, og gjeldsbyrden i befolkningen øker. Særlig i hovedstaden og storbyer i randsonen av denne er høyt utsatt for stigende boligpriser. De økende boligprisene vil sammen med innstramminger i lånetilsagn og kapitalkrav fra banken gjøre det vanskeligere for de vanskeligstilte å komme seg inn på boligmarkedet.
Det er særlig et storbyfenomen at folk bor i leid bolig, og én av fire i Oslo bor i leid bolig. I Ullensaker bor 16,4 prosent i leid bolig og i Asker utgjør andelen 14,2 prosent. På landsbasis bor fire av ti husholdninger med lav inntekt i leid bolig (Statistisk sentralbyrå, 2016).
Konsekvensene av at det blir vanskeligere å kjøpe egen bolig kan være en fremvekst av en større gruppe langtidsleieboere. Som det fremkommer av tabell 1 er private utleiere og slektninger/venner overrepresentert som utleiere. Det at mange leier ut til slekt og venner skaper vansker for de som ikke har et utbredt nettverk eller referanser. De private småskalautleierne vil også ofte ha en fysisk nærhet til utleieboligen og et personlig og uformelt forhold til leietakeren. Dette gjør leietakerne til en sårbar gruppe (Sandlie og Sørvoll, 2017).
Tabell 1. Leieboliger etter eierforhold til bolig i leiemarkedsundersøkelsen 2016. (Statistisk sentralbyrå, u.d.e.)
I Bolig for velferd (Departementene 2014) fremkommer det at nyere forskning viser at barnefamilier flytter mye rundt i det private leiemarkedet på grunn av boliger med dårlig kvalitet og uforutsigbare leieforhold. En del barnefamilier bor i kommunale utleieboliger som oppleves utrygge for barn. Mange opplever problemer med støy, fukt, trekk og kulde.
4.4. Eiendom som aktiva klasse
Eiendom er en attraktiv investering da den gir diversifisering i forhold til andre plasseringer.
Eiendom kan deles inn i (1) næringseiendom; herunder kontor, lager/logistikk, handel og industri, og (2) bolig. Den profesjonelle kapitalen allokeres til næringseiendom på grunn av høyere løpende avkastning etter skatt; herunder høyere avkastningskrav og skattemessige avskrivninger (Selvaag Realkapital, 2015:11). Næringsbygg kan saldoavskrives med en sats på to eller fire prosent. Skatteloven åpner derimot ikke for avskriving av bygninger til bruk i næringsmessig boligutleie (Dimmen, 2015).
I Oslo er 94 000 boliger i utleie, og dette representerer ca. 30 prosent av alle Oslos boliger.
Samlet har de en verdi mellom 150 – 200 mrd. På tross av enorme verdier finnes det svært få langsiktige, industrielle utleieaktører, og dette er på grunn av dårlige rammevilkår (Selvaag Realkapital, 2015:5). Leieboerforeningen mener at innføring av saldoavskrivning på utleiebolig trolig vil ha en avgjørende betydning for profesjonaliseringen av utleiemarkedet (Selvaag Realkapital, 2015:20).
4.5. Boligpriser
Et boligmarked bestående hovedsakelig av privateide boliger gir et markedsstyrt boligmarked og det er forholdet mellom tilbud og etterspørsel som avgjør om selger og kjøper vil slutte en handel. På kort sikt blir boligprisene bestemt av etterspørselen på boliger i et område.
Etterspørselen blir påvirket av blant annet boligpriser, forventninger om fremtidige boligpriser, husholdningen sine inntekter, realrenten etter skatt og befolkningsvekst. På lengre sikt vil boligmassen endre seg gjennom oppføring av nye boliger. Forholdet mellom boligpriser og byggekostnaden vil være avgjørende for lønnsomheten til boligutbygger (Meld.St.17 2012- 2013:19). Prisdannelser i leiemarkedet er vesentlig forskjellig fra eiermarkedet. I leiemarkedet bestemmes prisen av beliggenhet og størrelse, i tillegg vil kvaliteter knyttet til standard, utsikt, tilgang på ytre fasiliteter, garasje og balkong spille inn. Prisen vil korrigere seg ved at folk flytter dersom den ikke er riktig fastsatt (Larsen og Sommervoll, u.d.).
Boligprisene har på landsbasis steget med 67,7 prosent de siste ti årene. Det er regionale forskjeller, og prisveksten har vært betydelig størst i hovedstaden. Her har boligprisene steget med 91,6 prosent i samme tiårsperiode (Eiendom Norge, 2017:3). Prisveksten har vist seg å være sterkest i nyere tid, og fra 1.kvartal 2016 til 1.kvartal 2017 steg prisene med hele 21
selv om prisveksten flater noe ut fra dagens skyhøye nivå (Huseiernes landsforbund, 2017).
Videre forventer Huseiernes Landsforbund at boligprisene kommer til å stige mellom syv og ni prosent på landsbasis i 2017. Størst prisøkning er det forventet å bli i Oslo med en oppgang på 12 – 13 prosent.
Prisstigningen har ført til at flere har problem med å komme seg inn på boligmarkedet. Stor gjeld gjør husholdninger mer sårbare for fall i boligprisene eller renteøkninger, og øker risikoen for at de senere må stramme inn på forbruket. Dette utgjør en risiko for norsk økonomi, og regjeringen har dermed satt tiltak til livs for å dempe denne trenden. Fra og med 1. januar 2017 ble det innført ny boliglånsforskrift som stiller krav til bankenes utlånspraksis. Forskriften er midlertidig og skal gjelde frem til 30. juni 2018. På grunn av en ekstra høy boligprisvekst i Oslo er enkelte tiltak rettet mot lån kun i hovedstaden. Bankene får begrenset fleksibilitet til å låne ut til mennesker som ikke oppfyller fastsatte krav. Det stilles strengere krav til egenkapital ved lån til sekundærboliger i Oslo, med 40 prosent. I resten av landet videreføres kravet om 15 prosent egenkapital også for sekundærboliger. Å stramme inn utlån til sekundærboliger er ment som et tiltak for å begrense hobbyinvestorsvirksomhet. I tillegg til dette stilles det krav om at kundenes lån ikke skal overstige fem ganger brutto inntekt, og mulighetene for avdragsfrihet begrenses noe (Finansdepartementet, 2017). Dette skal på sikt balansere markedet.
I tabell 2, 3 og 4 fremstilles boligpriser på frittstående leiligheter i nybygg og bruktmarkedet i kommunene Oslo, Ullensaker og Asker. Boligprisene for nybygg er basert på omsetting de to siste årene, og for bruktbolig er det for siste året. Denne fremstillingen viser forskjeller i priser innad i kommunene. Særlig i Oslo er det store forskjeller mellom bydeler med høyest og lavest pris. Forskjell i kvadratmeterpris mellom Frogner og Søndre Nordstrand er 40,83 prosent.
Prisforskjellen gjør seg også gjeldene i Asker og Ullensaker, hvor de sentrale områdene har høyest boligpriser. Nesøya er ett av Norges mest attraktive steder å bo, og er dermed en naturlig forklaring på de høye boligprisene som viser seg i Asker.
