Na mesma linha de desdobramento de todo o raciocínio desenvolvido até então nesse tópico, chega o momento de identificar e apontar o segundo pressuposto do controle de constitucionalidade: a parametricidade constitucional.
Todo o controle deve ter um parâmetro. No caso do controle de constitucionalidade, a regra é que toda a Constituição formal funcione como paradigma para o controle. Mas seria só a Constituição formal que poderia servir de parâmetro constitucional? E os princípios implícitos, tratados, e outras normas infraconstitucionais que, a despeito de não constarem na Constituição, tratam de matéria constitucional? Poderiam ser considerados parâmetro para o controle?
É por tais razões que se torna relevante compreender com exatidão o significado que emerge do conceito de bloco de constitucionalidade. Segundo lições precisas de Canotilho:
Todos os actos normativos devem estar em conformidade com a Constituição (art. 3.º/3). Significa isto que os actos legislativos e restantes actos normativos devem estar subordinados, formal, procedimental e substancialmente, ao parâmetro constitucional. Mas qual é o estalão normativo de acordo com o qual se deve controlar a conformidade dos actos normativos? As respostas a este problema oscilam fundamentalmente entre duas posições: (1) o parâmetro constitucional equivale à constituição escrita ou leis com valor constitucional formal, e daí que a conformidade dos actos normativos só possa ser aferida, sob o ponto de vista da sua constitucionalidade ou inconstitucionalidade, segundo as normas e princípios escritos da constituição (ou de outras leis formalmente constitucionais); (2) o parâmetro constitucional é a ordem constitucional global, e, por isso, o juízo de legitimidade constitucional dos actos normativos deve fazer-se não apenas segundo as normas e princípios escritos das leis constitucionais, mas também tendo em conta princípios não escritos integrantes da ordem constitucional global. Na perspectiva (1), o parâmetro da constitucionalidade (=normas de referência, bloco de constitucionalidade) reduz-se às normas e princípios da constituição e das leis com valor constitucional; para a posição (2), o parâmetro constitucional é mais vasto do que as normas e princípios constantes das leis constitucionais escritas, devendo alargar-se, pelo menos, aos princípios reclamados pelo <espírito> ou pelos <valores> que informam a ordem constitucional global. (CANOTILHO, 2002, p.911,
grifos no original)
Vale ressaltar que a ideia de bloco constitucional é devedora da decisão do Conselho Constitucional francês, que começou a dizer, a partir de 1971, que não só os 92 artigos da sintética Constituição de 1958 serviriam de parâmetro ao controle. Ora, o Conselho começou a afirmar que outras normas, dentre elas a Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, o preâmbulo da Constituição de 1946 e os princípios fundamentais das leis da República ali referidos, ricos sob o prisma principiológico, incorporavam-se à Constituição de 1958, devendo servir igualmente de parâmetro para o controle de constitucionalidade das leis. Com isso, o controle passou a ser realizado não mais apenas em face da Lei Maior, mas também em relação a um catálogo de normas constitucionais e supraconstitucionais de ambição e aceitação universais (GOMES, 2003, p.10; BARROSO, 2010, p.32). Os franceses elaborariam, assim, a doutrina do “bloco constitucional”, que na visão de Bidart Campos
(1995), consubstanciaria o conjunto normativo de normas que não estão formalmente na Constituição formal, mas que tratam de matéria constitucional.9
Sucede que, no nosso sistema constitucional, não é todo o bloco de constitucionalidade que pode funcionar como parâmetro de constitucionalidade, mas somente os princípios implícitos.10 Isso porque, nesse particular, é preciso lembrar, segundo escólio de
9 “Na Espanha, assim como em Portugal e na Costa Rica, o controle de constitucionalidade abrange não somente
o texto constitucional stricto sensu, mas também o „bloco de constitucionalidade‟ (Espanha), que abrange, no âmbito da distribuição de competências legislativas entre o Estado e as Comunidades Autônomas, além das pertinentes normas da Constituição, os Estatutos das diferentes Comunidades Autônomas. Em Portugal, são inconstitucionais as normas que violam preceitos da Constituição (normas-preceito, normas-disposição, ainda que programáticas) e os princípios constitucionais expressos (normas-princípio) ou apenas implícitos. Já na Costa Rica, a Constituição é apenas a fonte principal do Direito, que é formado pelas normas, princípios e valores consagrados, expressa ou implicitamente, pela Constituição formal, pela Constituição material, pelo Direito Internacional ou Comunitário aplicável àquele país, e ainda pelos precedentes e jurisprudência constitucionais.” (STRECK, 2004, p.364)
10 O Supremo Tribunal Federal já firmou entendimento que os princípios implícitos, juntamente com a
Constituição Formal, funcionam como parâmetro constitucional. A propósito, confira o teor da ADI 514/PI, em cuja decisão o tema do bloco de constitucionalidade é tratado pormenorizadamente. Nesse julgado ficou assentado o seguinte: “Sendo assim, e quaisquer que possam ser os parâmetros de controle que se adotem - a Constituição escrita, de um lado, ou a ordem constitucional global, de outro (LOUIS FAVOREU/FRANCISCO RUBIO LLORENTE, „El bloque de la constitucionalidad‟, p.95/109, itens ns. I e II, 1991, Civitas; J. J. GOMES CANOTILHO, „Direito Constitucional‟, p. 712, 4ª ed., 1987, Almedina, Coimbra, v.g.) -, torna-se essencial, para fins de viabilização do processo de controle normativo abstrato, que tais referências paradigmáticas encontrem- se, ainda, em regime de plena vigência, pois, como precedentemente assinalado, o controle de constitucionalidade, em sede concentrada, não se instaura, em nosso sistema jurídico, em função de paradigmas históricos, consubstanciados em normas que já não mais se acham em vigor, ou, embora vigendo, tenham sofrido alteração substancial em seu texto.É por tal razão que, em havendo a revogação superveniente (ou a modificação substancial) da norma de confronto, não mais se justificará a tramitação do processo objetivo de fiscalização concentrada de constitucionalidade. [...] A definição do significado de bloco de constitucionalidade - independentemente da abrangência material que se lhe reconheça - reveste-se de fundamental importância no processo de fiscalização normativa abstrata, pois a exata qualificação conceitual dessa categoria jurídica projeta- se como fator determinante do caráter constitucional, ou não, dos atos estatais contestados em face da Carta Política. - A superveniente alteração/supressão das normas, valores e princípios que se subsumem à noção conceitual de bloco de constitucionalidade, por importar em descaracterização do parâmetro constitucional de confronto, faz instaurar, em sede de controle abstrato, situação configuradora de prejudicialidade da ação direta, legitimando, desse modo - ainda que mediante decisão monocrática do Relator da causa (RTJ 139/67) - a extinção anômala do processo de fiscalização concentrada de constitucionalidade. Doutrina. Precedentes.‟(ADI 595/ES, Rel. Min. CELSO DE MELLO, „Informativo/STF‟ nº 258/2002). Cumpre ressaltar, por necessário, que essa orientação jurisprudencial reflete-se no próprio magistério da doutrina (CLÈMERSON MERLIN CLÈVE, „A Fiscalização Abstrata da Constitucionalidade no Direito Brasileiro‟, p.225, item n. 3.2.6, 2ª ed., 2000, RT; OSWALDO LUIZ PALU, „Controle de Constitucionalidade - Conceitos, Sistemas e Efeitos‟, p.219, item n. 9.9.17, 2ª ed., 2001, RT; GILMAR FERREIRA MENDES, „Jurisdição Constitucional‟, p.176/177, 2ª ed., 1998, Saraiva), cuja percepção do tema ora em exame põe em destaque, em casos como o destes autos, que a superveniente alteração da norma constitucional revestida de parametricidade importa na configuração de prejudicialidade do processo de controle abstrato de constitucionalidade, eis que, como enfatizado, o objeto do processo de fiscalização abstrata resume-se, em essência, ao controle da integridade da ordem constitucional vigente. Vê-se, desse modo, que a promulgação das Emendas Constitucionais nºs 19/98 e 20/98, ocorrida em momento posterior ao do ajuizamento da presente ação direta, importou em alteração substancial das cláusulas de parâmetro invocadas para justificar a instauração deste processo de controle normativo abstrato, ensejando, assim, o reconhecimento - tal como preconizado pelo eminente Procurador-Geral da República - de uma típica situação caracterizadora de prejudicialidade apta a gerar a extinção anômala desta causa. Resta verificar, agora, se se revela viável, processualmente, a impugnação genérica deduzida contra o art. 12 da Lei Complementar nº 04/90, editada pelo Estado do Piauí. O eminente Procurador-Geral da República, ao opinar pelo não- conhecimento desta ação direta quanto a referido preceito normativo, enfatizou, com razão, que o autor, ao deduzir a sua pretensão de inconstitucionalidade, „não expôs [...] os fundamentos jurídicos do pedido com
Maria Garcia, que o artigo 5º, §2º admite a existência de “outros direitos e garantias”, além daqueles expressos na Constituição, “decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados”, ou dos tratados internacionais firmados (GARCIA, 2000, p.99-106). E conclui a constitucionalista: “o termo decorrente (decursivo, derivado, conseqüente, segundo o Dicionário Aurélio) faz concluir, primeiramente, pela possibilidade de localização do preceito externamente à Constituição. Porquanto, se é decorrente da Constituição não deverá estar, necessariamente, contido na Constituição. Não expressamente” (GARCIA, 2000, p.99-106). Isso foi feito adrede para mostrar que a parametricidade constitucional, no Brasil, é formada pela Constituição Formal e por princípios implícitos.