Para o entendimento do tópico em questão, necessário se faz ter em mente que o poder de qualquer organização internacional decorre, necessariamente, da outorga de competências, previstas em seu tratado constitutivo, pelos sujeitos de Direito Internacional que a constituem.
Igualmente, exprime-se que não há uma classificação única sobre as organizações internacionais, e, de tal maneira, seria desnecessário elencar um amplo rol de classificações, uma vez que, para esse estudo em específico, utilizar-se-á apenas a diferenciação entre organizações intergovernamentais e supranacionais. Prova da situação em tela é o trecho elencado a seguir:
É de se advertir para o fato de que, pela sua diversidade e, ao mesmo tempo, pelas semelhanças estruturais, certas organizações possuem características múltiplas, podendo ser inseridas em uma classificação, e que a presente ordenação leva em conta o objeto principal de cada organização internacional, segundo a configuração jurídica dada por seu estatuto jurídico.72
Assim, as organizações internacionais intergovernamentais recorrem às bases de cooperação e coordenação entre seus membros, sendo que suas decisões dependem do aceite desses para que entrem em vigor, não possuindo qualquer órgão ou poder que esteja acima dos órgãos internos de seus membros. Fala-se, aqui, de uma situação horizontal entre os órgãos internos de seus membros e dos órgãos das organizações internacionais.
Já no condizente às organizações internacionais supranacionais, pode ser dito que estas atingiram graus elevadíssimos de cooperação e coordenação, com uma outorga cada vez maior de poderes. Nesse sentido, de acordo com a necessidade do mundo globalizado e com as pretensões dos sujeitos de Direito Internacional que lhes integram, surgiram, então, as organizações internacionais supranacionais,
materializando-se no próprio Direito Comunitário73 e tendo, como sua expressão
máxima, a União Europeia.
Brevemente, pode-se dizer que as organizações internacionais supranacionais é que gozam de competências além da própria cooperação e coordenação entre os Estados, vindo, em seus seios, desenvolverem regras cogentes para seus membros, possuindo órgãos próprios, desvinculados dos interesses e poderes de seus membros.
Combinados a esses entendimentos, necessário se demonstra elencar, brevemente, algumas das principais diferenças entre as organizações internacionais supranacionais e as organizações internacionais intergovernamentais.
O primeiro grande ponto diferenciador diz respeito ao grau de capacidade do exercício autônomo das competências recebidas pelas organizações, tendo em vista que as organizações internacionais supranacionais, diferentemente das intergovernamentais, possuem uma elevada efetividade para exercício autônomo de tais competências, sendo que um exemplo exponencial de tal é que as decisões judiciais de seus órgãos legislativos são aplicáveis de imediato no interior de seus membros, não necessitando nem mesmo do exequatur.74
Além disso, as organizações internacionais supranacionais, ainda, diferem-se por contar com órgãos, com poder de decisão, que representam a própria organização, e não qualquer um de seus membros e, ainda, que suas decisões sejam adotadas por maioria na maior parte das vezes.75
Por fim, discute-se que as organizações internacionais supranacionais contam com uma flexibilidade muito maior da soberania de seus membros do que as organizações internacionais intergovernamentais, uma vez que, nas primeiras, seus membros cedem, de maneira efetiva, parcela de sua soberania, abrindo mão de seu controle, no âmbito interno, de vários assuntos para vir, em um poder supranacional, com interesses próprios e desvinculados de seus membros, delimitarem limites e diretrizes comuns àqueles que dela fazem parte.
73 Não se pretende, nesse momento, enfocar de maneira precisa o Direito Comunitário, tendo em
vista todos os seus aspectos peculiares. Visa-se, apenas, elencar algumas das principais diferenças entre as organizações internacionais supranacionais – fenômeno recentíssimo no mundo globalizado – e as organizações internacionais intergovernamentais.
74 VASCONCELLOS, Ricardo Rocha de. O poder das organizações internacionais. Tese (Doutorado
em Direito) – Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2005. p.26
75 D'ARCY, François. União Européia: instituições políticas e desafios. Rio de Janeiro: Konrad
4 O PROCESSO DECISÓRIO DAS ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS
Um ponto de extrema relevância no estudo e entendimento das organizações internacionais é o aspecto de seu processo decisório, uma vez que é, através dele, que as organizações internacionais materializam-se seus atos internacionais.
Assim sendo, cabe fazer algumas ressalvas antes de se adentrar ao processo de tomada de decisão propriamente dito das organizações internacionais.
Um primeiro ponto de extrema relevância é a questão de que a tomada de decisão no interior da organização internacional sobrepõe-se à questão puramente técnica, alcançando o próprio jogo de poder, entre seus Estados-membros, presente nas relações internacionais. Ou seja, apesar do ideal das organizações internacionais ser, em tese, claramente diferenciado e independente dos presentes em seus membros, é impossível não haver uma determinada influência, no processo decisório, daqueles que detêm o poderio e a ideologia predominante num contexto internacional.
Como a imensa maioria das organizações internacionais encontra-se no plano intergovernamental, acaba por ser indiscutível a presença de maior relevância das opiniões e ideologias daqueles Estados que possuem maior influência no campo internacional. Ou seja, o processo de tomada de decisão, apesar de querer ser independente e neutro, insere-se na realidade ideológica dominante em seu momento. Em outras palavras, pode-se dizer:
Torna-se imprescindível distinguir claramente a ideologia da organização internacional como sujeito da decisão e a ideologia dos atores, particularmente os Estados membros. Contudo esta distinção não pode afastar a organização internacional do meio onde ela atua. Caso contrário, estaríamos admitindo a existência de uma ideologia supranacional, dominadora do conjunto do sistema das relações internacionais. Ora, mesmo a unidade ideológica que atualmente impera em grande parte do sistema internacional é mais aparente do que real; os conflitos interestatais prosseguem, somente se sustentando com menos vigor no discurso ideológico, mas não afastando o seu conteúdo. Portanto, para identificação dos contornos reais, além dos institucionais, eles devem ser inseridos no âmbito das relações internacionais e dos embates que aí ocorrem.76
Precisa-se, ainda, que o processo decisório, no interior de uma organização internacional, contou com a presença da influência desse jogo de forças entre os seus membros, até mesmo, no processo de votação, quando interferiu na passagem do princípio da unanimidade para a maioria, incluindo, aí, a passagem da importância do bilateralismo para o multilateralismo no jogo internacional, como bem explica Cançado Trindade:
O processo de tomada de decisões nos organismos internacionais está longe de ser uma questão meramente técnica. Pode refletir ou influenciar o próprio jogo de forçar prevalecente no sistema internacional ou regional. Assim por exemplo a evolução do princípio da unanimidade da política dor grandes poderes à regra da maioria – própria aos sistemas da ONU e da OEA – realçou o papel também dos pequenos Estados nos procedimentos de votação, contribuiu ao policentrismo e, de certo modo mitigou a importância da bipolaridade; e, por sua vez, a emergência e fluidez de novos grupos de votação, acentuaram a flexibilidade e o âmbito de interesses manifestados, por exemplo, nos órgãos da ONU, "sem transformar drasticamente os limites impostos pelo sistema internacional".77
Adentrando ao procedimento de tomada de decisões nas organizações internacionais, pode-se dizer, em um primeiro momento, que tais decisões materializam-se através de atos de naturezas diversificadas, podendo ser classificados como regulamentos, recomendações, resoluções, decisões, pareceres ou quaisquer outros atos que estejam determinados no seu pacto constitutivo.
Deve-se ter em mente que todos os atos produzidos, em caráter geral78,
através do processo decisório previsto na organização, tem caráter internacional e obrigatório para seus membros – especialmente aos Estados – sendo que, alguns – no que tange a temas pertinentes à paz e à segurança internacional – podem obrigar, até mesmo, Estados não participantes da própria organização, tendo em vista a sua indiscutível relevância no plano internacional.
Mas para que uma organização internacional tenha como legítimo seu processo decisório, é necessária a votação de seus membros, sendo que, ao longo de seu
77 CANÇADO TRINDADE, Antônio Augusto, Direito das organizações internacionais, p.235. 78 Segundo o entendimento doutrinário majoritário, diz-se que os atos de caráter geral de uma organização
internacional são aqueles que preveem a obrigatoriedade a todos os Estados-membros da própria organização, uma vez que alguns dos atos tomados por esta última têm alcance individual, ou seja, visam apenas um Estado ou uma categoria de Estados previamente identificados.
histórico, a forma de votação e adoção de decisões fora sofrendo alterações, adequando-se à realidade em que se encontrava.
Observa-se que a primeira forma de votação fora instituída por unanimidade, ou seja, todos os membros da organização internacional deveriam estar de acordo com os termos do processo e da própria decisão.
Uma vez que, com o passar dos tempos, especialmente após 1945 – que significou o surgimento das Organizações das Nações Unidas –, as organizações internacionais vieram a se desenvolver de forma estrondosa, com a consequente adesão de inúmeros Estados, o modo unânime de adoção de decisões se demonstrou um entrave ao seu desenvolvimento e, então, adotou-se o modo de votação por maioria, onde bastava que um número maior que a metade dos Estados-membros estivesse de acordo com o processo de tomada de decisão para que essa se demonstrasse legítima. Fica claro que alguns processos decisórios guardam resquícios da adoção por unanimidade, como é o caso do Conselho de Segurança, que só pode vir a adotar uma decisão caso os seus cinco membros permanentes – Estados Unidos, China, Rússia, França e Reino Unido – concordem com seus termos.
Em um momento mais presente o que se observa é a adoção da decisão por intermédio do consenso entre os Estados-membros, o que se traduz na busca por uma maior flexibilidade e na aplicação da negociação no processo de tomada de decisões no interior das organizações internacionais.
Não se pode perder de vista que o processo de tomada de decisões, no âmbito das organizações internacionais, acompanhou o seu próprio histórico e, também, todos os movimentos da sociedade internacional, visando, ultimamente, a maior efetividade na tomada e efetividade das decisões, como bem se observa na seguinte passagem:
No desenvolvimento histórico das organizações internacionais, foi particularmente significativa a passagem da regra da unanimidade à da maioria. A primeira, vigente na Liga das Nações, foi abandonada pelas Nações Unidas em face da paralisia que acarretara e por se ter mostrado inviável para foros multilaterais amplos [...]. O sistema de veto, no Conselho de Segurança da ONU, pode ser tido como um resquício da regra da unanimidade: reduzindo esta unanimidade dos "cinco grandes" para garantir a ação coletiva do Conselho, tornou-se nova fonte de paralisia institucional.
Em matéria de processo decisório, a evolução recente mais significativa, no entanto, é a gradual utilização da técnica do consenso [...]. O que aqui se busca é a solução global, negociada, não raro mediante acordos e acomodações de posições de blocos, como parte de um processo flexível e sem excessivo formalismo, levando à adoção de textos que refletem tão somente as soluções que se lograram alcançar e não fórmulas ideais.79
Evoca-se no processo decisório de uma organização internacional o princípio da máxima eficácia, o qual refere-se à questão que um Estado deverá, para fazer parte de uma organização, necessariamente, ter o mínimo de influência em seu processo decisório, não podendo, nesse ponto, ser discriminado.80
Acontece que, em alguns organizações internacionais, há a previsão da adoção de certas decisões sem uma votação formal, sendo determinadas pelo Secretário, Presidente ou Diretor Geral da organização, levando, sempre, em conta os aspectos, a importância e as convicções dos Estados-membros.
Essas decisões sem votações decorrem de três fatores: formal, material e funcional. No que condiz ao aspecto formal, observa-se a previsão de adoção de decisões, sem votação, no próprio estatuto da organização. Já segundo o fator material, leva-se em conta a assimetria das forças dos membros da organização, prevendo que fica impossibilitada a adoção de determinadas decisões caso alguns membros – considerados de relevância extrema no plano internacional – não concordem com tal. Por fim, no que tange ao aspecto funcional, diz-se que as organizações, por tomarem muitas decisões de cunho político, evitam sobremaneira o confronto entre seus membros quando adotam decisões sem a necessidade de votação, priorizando, então, o debate e a negociação sobre tais temas.81
Seja com ou sem votação, o processo decisório nas organizações internacionais tende a percorrer, teoricamente, cinco etapas, sendo assim descritas: 1) o nascimento propriamente dito da decisão, quando então os membros da organização acordam em discutir um determinado tema e solucioná-lo; 2) o surgimento do consenso entre esses mesmos membros; 3) a edição de um texto formal, respeitando o disposto na carta constitutiva da organização; 4) a consequente aplicação do texto da decisão entre os membros e, caso o tema seja de extrema importância – tangente, especialmente,
79 CANÇADO TRINDADE, Antônio Augusto, Direito das organizações internacionais, p.236-237. 80 CRETELLA NETO, José. Teoria geral das organizações internacionais, p.234.
à paz e segurança internacional –, em toda a sociedade internacional; e 5) a eficácia fática da decisão.82
Apesar de toda essa trajetória estipulada, pode ocorrer a supressão ou acréscimo de alguma etapa, mas fica evidente que necessário se faz, respeitando os objetivos da organização internacional, a implementação da decisão pelos membros dela.
Acontece que, muitas vezes, os membros de uma organização internacional – nesse caso, especialmente, os Estados – acabam por não respeitarem os termos de uma decisão e, dessa forma, ficam sujeitos às medidas previstas, para tal atitude, na carta constitutiva da organização internacional. Argumenta-se que essa atitude dos membros faz-se tornar possível, por parte dos órgãos da organização internacional, a suspensão de certos direitos àqueles que não respeitarem a decisão em questão. Tais suspensões podem materializar-se na suspensão do direito de voto, por exemplo, na suspensão de certas vantagens de caráter financeiro, ou a suspensão do direito de participação na organização e, até mesmo, a expulsão do membro que não acolher a decisão.
O problema que se vislumbra, na comunidade internacional, é que, muitas vezes, tais sanções previstas, quando do não acolhimento de uma decisão de uma organização internacional por um de seus membros, tornam-se difíceis de serem implementadas, sendo necessária, claramente, a participação e a pressão de todos os outros membros para que a sanção cumpra a sua devida finalidade. Para melhor esclarecer o tema, refere-se ao seguinte ponto descrito por Cançado Trindade:
As sanções no plano internacional têm sido examinadas à luz de distintos métodos de classificação. Exemplo de sanção direta ou imediatamente aplicada é fornecido pela suspensão geral de um Estado-membro de uma Organização internacional. Têm-se distinguido as sanções econômicas seletivas e globais, e, mais amplamente, as sanções voluntárias (recomendadas por órgãos internacionais) e mandatórias (a exemplo das ditadas pelo Conselho de Segurança da ONU sob o capítulo VII da Carta para lidar com uma ameaça à paz). Quaisquer que sejam, porém a função e o grau de intensidade de atuação de uma Organização internacional, as sanções não são self-
executing, e sua aplicação ou implementação – como o demonstram
claramente, e.g., as sanções sob o capítulo VII da Carta da ONU – conta em última análise com o indispensável concurso dos Estados; surgem aqui
prontamente dificuldades práticas, dados os distintos graus de resposta ou disposição em cumprir as sanções por parte dos Estados individualmente, a possibilidade de tentarem evitar ou adiar decisões quanto à implementação face aos riscos e custos envolvidos e possíveis desacordos quanto aos próprios métodos de implementação das decisões.83
Apesar de não ser medida corrente, por conta da pressão internacional, o Estado-membro que não concordar com a decisão, tomada de forma legal e prevista pela organização, e não querer adotá-la poderá, como meio legítimo para descumpri-la, retirar-se da organização internacional, como bem estima a seguinte passagem:
A única escapatória que resta a um Estado-membro que não queira conformar-se com o carácter obrigatório do acto regulamentar adoptado por maioria é a de se retirar da Organização. Mas esta escapatória é em geral pouco praticável no caso da OI que como verdadeiros serviços públicos internacionais asseguram a cooperação nos múltiplos domínios em que, na época actual, um Estado não pode dispensar sob pena de se ver posto à margem da convivência internacional.
Cada organização está em geral dotada dos meios de pressão indispensáveis para impor o respeito das normas que dita, nomeadamente através de sanções de natureza disciplinar (suspensão ou mesmo, eventualmente, exclusão do Estado prevaricador da sua participação na Organização).84
Finalmente, o que se prevê, no processo decisório de uma organização internacional, é a eficácia final de suas decisões, conformando-se com toda a sua regulamentação e, especialmente, com os demandes de todo o contexto internacional. Para que isso seja possível, indispensável se demonstra que seus membros – em especial, os Estados – estejam aptos a entender a importância extrema de uma organização internacional e, por consequência, de suas decisões, no contexto do mundo globalizado que demanda, cada vez mais, a credibilidade de tais instituições para a manutenção da ordem nos mais variados campos da vida em sociedade – especialmente, da sociedade internacional.
83 CANÇADO TRINDADE, Antônio Augusto, Direito das organizações internacionais, p.388-389. 84 CAMPOS, João Mota de. Organizações internacionais, p.141.