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5.2.4 Tube tests by varying diameter of tube
No quadro institucional brasileiro, mesmo em contexto democrático, o Poder Executi- vo tem primazia na elaboração de políticas. O Chefe do Executivo no Brasil têm importantes prerrogativas em relação ao estabelecimento da agenda e à iniciativa da elaboração legislativa
(FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999). Entretanto, há grandes desafios para a governabilidade no presidencialismo de coalisão, que acarretam um complexo jogo político entre os Poderes Executivo e o Legislativo que precisa ser consultado para a aprovação do arcabouço legal necessário à estruturação de programas e políticas públicas, em decorrência do princípio da separação de poderes e das normas do Estado Democrático de Direito (PALERMO, 2000).
Ademais, os órgãos do Executivo (Ministérios e Secretarias) dotados de burocracias com relativa autonomia e independência, forjadas a partir do paradigma weberiano (WEBER, 1993), são, em grande parte, responsáveis diretos pela formulação de políticas. Campelo de Souza (1976) e Loureiro, Olivieri e Martes (2010) mostram que, desde a Era Vargas, a buro- cracia assumiu relevância e esvaziou a função governativa/programática dos partidos, em fun- ção do poder que acumulou em determinadas áreas, algumas marcadas pelo insulamento bu- rocrático. Nos casos de políticas setoriais, os agentes políticos e burocracia lotados nos Minis- térios acabam sendo os principais responsáveis pela gestação de políticas, transformando-se Ministérios e Secretarias no locus do debate, no ponto de contato com os diversos atores inte- ressados e um mediador da acomodação das demandas. Ademais, ao Executivo compete es- miuçar as diretrizes das políticas através do poder regulamentar, que tem reflexos importantes na própria formulação e não apenas na execução. Nesse quadro de prevalência do Executivo, para o entendimento da representação e elaboração de políticas públicas, a análise do aparato estatal é uma peça chave.
O aparato do Executivo na área de cultura, responsável pela formulação e execução de políticas no campo, por muito tempo esteve atrelado a outras áreas, principalmente a da edu- cação, situação que ainda perdura em diversos executivos subnacionais. Embora haja uma ligação visceral entre a cultura e a educação, a integração harmoniosa dessas áreas no Brasil nunca foi tarefa simples. As ações relacionadas à cultura eram vinculadas a pastas não especí- ficas dentro do Governo, como ainda acontece na maioria dos municípios e por muito tempo sofreram descontinuidade, não podendo ser consideradas verdadeiramente como políticas públicas autônomas.
Segundo Calabre (2005) e Durand (2000), a elaboração de políticas públicas culturais no Brasil teve início na gestão de Gustavo Capanema como Ministro da Educação e Saúde Pública no governo de Getúlio Vargas através da construção de instituições voltadas para setores onde o Estado ainda não atuava , em campos como preservação do patrimônio materi-
al, produção cinematográfica e mercado editorial. Neste período houve forte dimensão regu- latória e de construção institucional , sendo criados, entre outros, o Serviço de Patrimônio Histórico e Artístico, com o auxílio de Mário de Andrade, o Instituto Nacional do Livro, Insti- tuto Nacional de Cinema e o Serviço Nacional de Teatro. A própria construção da sede do Ministério da Educação e Saúde no Rio de Janeiro foi um marco fundamental na arquitetura modernista.
Porém, entre 1945 e 1964, houve período de descontinuidade, pois o Estado não exer- ceu ações diretas significativas na área cultural e o desenvolvimento do campo ocorreu por realizações da iniciativa privada (CALABRE, 2005). Durand (2000) exemplifica este tipo de atuação apontando que:
Tanto em S. Paulo como no Rio de Janeiro, o segundo pós-guerra foi próspe- ro de iniciativas culturais privadas de vulto, a exemplo do industrial Francis- co Matarazzo Sobrinho (Cia. Cinematográfica Vera Cruz, Teatro Brasileiro de Comédia, Museu de Arte Contemporânea de SP, Bienal Internacional de Artes Plásticas); do jornalista Assis Chateaubriand (Museu de Arte de São Paulo) e da família proprietária do Correio da Manhã, que criou o Museu de Arte Moderna do Rio de Janeiro. Esse período também foi de muito avanço nas indústrias culturais, em particular rádio, televisão, jornais e revistas (DURAND, 2000, p. 10).
Com o golpe militar de 64 a repressão e a censura acarretaram o desmantelamento dos projetos culturais perpetrados pela iniciativa privada. Contudo, no governo Castelo Branco, houve discussão sobre a necessidade do estabelecimento de uma política nacional de cultura, o que culminou com a criação do Conselho Federal de Cultura em 1966 e do Instituto Nacio- nal de Cinema. No governo Médici (1969-1974) foi elaborado Plano de Ação Cultural PAC que visava ao financiamento de eventos culturais. Durante o governo Geisel, foram criados novos órgãos como o Conselho Nacional de Direito Autoral (CNDA), o Conselho Nacional de Cinema, a Campanha de Defesa do Folclore Brasileiro, a Fundação Nacional de arte (FU- NARTE) e foi reformulada a Embrafilme, criada em 1969 (CALABRE, 2005).
Em 1976, na gestão de Ney Braga (governo Geisel) foi lançado um Plano Nacional de Cultura e realizado um encontro nacional de cultura com a presença de Conselhos e Secretari- as de todo o país e de outras instituições governamentais como TVE, FUNARTE, Arquivo Nacional, MOBRAL, Itamaraty e até a UNESCO. O objetivo era plantar as bases para a im- plementação de uma política integrada de cultura entre diversos níveis de governo (CA-
LABRE, 2005). Durand (2000) comenta que o citado Plano Nacional, lançado durante o go- verno Geisel, estimulou algo muito raro em termos de gestão das artes e do patrimônio no Brasil: uma visão articulada de princípios, objetivos e meios que, no seu conjunto, era passí- vel de ser chamada de política no sentido de policy (DURAND, 2000). No mesmo sentido Miceli expôs que:
[...] foi a única vez na história republicana que o governo formalizou um conjunto de diretrizes para orientar suas atividades na área cultural, prevendo ainda modalidades de colaboração entre os órgãos federais e outros ministé- rios [...] como secretarias estaduais e municipais de cultura, universidades, fundações culturais e instituições privadas (MICELI, S., 1984, apud DU- RAND, 2000, p. 13).
Ainda no período militar, em 1976, foi criado o Centro Nacional de Referência Cultu- ral (CNRC). Em 1979 a criou-se a Fundação Nacional Pró-memória e transformou-se o IPHAN em Secretaria do Patrimônio Histórico Nacional (CALABRE, 2005). Neste período, portanto, houve uma tentativa promovida pela União de criação e de articulação entre diver- sos órgãos federais e entre outros entes como as Secretarias Estaduais e Municipais de Cultu- ra, marcada, entretanto, pelo autoritarismo, censura e repressão da ditadura militar. Entre 1979 e 1985 foram fortalecidas algumas instituições de cultura e o governo federal a partir do MEC elaborou diretrizes para a operacionalização de políticas culturais.
No período final, com o abrandamento do regime militar e a abertura política, houve o fortalecimento do setor cultural e grande discussão entre grupos sobre a criação do Ministério da Cultura. Os que defendiam essa ideia acreditavam que, assim, a cultura seria colocada em destaque e os que defendiam a ampliação da estrutura da Secretaria dentro do MEC acredita- vam que a criação de um novo e fraco ministério poderia acarretar o recuo do processo de crescimento que estava em curso (DURAND, 2000, p.12).
Em 1985 foi finalmente criado o Ministério da Cultura separado do MEC, momento em que a maioria das verbas foi para a Educação o que comprometeu o futuro da área cultural como muitos temiam. Como explicita Calabre (2005) o estabelecimento do novo Ministério veio acompanhado de uma série de problemas tais como: perda de autonomia, superposição de poderes, ausência de linhas de atuação política, disputa de cargos, clientelismo, entre ou- tros . Isaura Botelho explicita que a criação do Ministério foi prematura e nefasta e que na
ocasião não foram repensadas as competências dos órgãos de cultura das administrações pú- blicas municipais, estaduais e federais (BOTELHO, I. apud, DURAND 2000, p. 22).
Além dos problemas que acompanharam a criação do Ministério da Cultura, houve um agravamento da situação das políticas culturais pela influência da onda neoliberal durante os anos noventa. Era questionada a própria necessidade de atuação do Estado na área cultural. A agenda centrava-se na redução dos gastos, na eficiência e na diminuição dos campos de atua- ção do Estado.
Nesta fase de tendências mundiais ditadas pela agenda neoliberal (EVANS, 1993)20, na tentativa de obter novas fontes de recursos, países como os Estados Unidos e Inglaterra acentuaram o financiamento privado da área da cultura. Segundo Botelho (2001), a França fez parte dos poucos países que não acompanharam esse movimento diante da crise econômica da década de oitenta e manteve a tradição de presença maciça do Estado no financiamento às atividades artísticas e culturais (BOTELHO, 2001, p. 77).
Tal conjuntura impactou a agenda da redemocratização no Brasil, como bem descrito por Farah (2001, p. 127), que expôs que ao mesmo tempo em que se aprovava a agenda de reformas na Constituinte de 88, já se via uma reformulação na agenda, com base nesses novos paradigmas . Na área da cultura, embora a Constituição Federal de 1988 tenha avançado em relação à Constituição Federal anterior de 1967, que trazia apenas um artigo sobre a cultura21, o conteúdo refletia falta de prioridade do campo na Assembleia Nacional Constituinte.
Diferentemente das demais áreas sociais para as quais foram expressamente previs- tos: a necessidade da criação de planos, o caráter democrático e descentralizado da adminis- tração , a coordenação e normas gerais à esfera federal , a participação da população , cri- térios de transferência de recursos, a elaboração de orçamentos de forma integrada, a criação de conselhos paritários, a colaboração entre entes, assim como atribuições específicas de esta-
20Evans (1993) aponta três ondas históricas de discussão sobre a atuação do Estado que puderam ser observadas
durante o século XX e que têm forte relação com as discussões sobre seu papel na provisão de serviços e na intervenção no domínio econômico. A segunda onda, à qual se faz referência, ganhou força nos anos 80, mas manteve adeptos em diversos períodos e permanece difundida por conservadores de matriz neoclássica e neoli- beral.
21CF/1967: Art. 180. O amparo à cultura é dever do Estado. Parágrafo único. Ficam sob a proteção especial do
Poder Público os documentos, as obras e os locais de valor histórico ou artístico, os monumentos e as paisagens naturais notáveis, bem como as jazidas arqueológicas.
dos e municípios22 para a área da cultura não houve previsão da existência de planos, muito menos bases para a sistematização, coordenação e articulação entre os entes federativos de políticas culturais ou mecanismos de participação na elaboração das políticas conforme se verifica da redação original dos artigos 215 e 216 da Constituição Federal.
Nos primeiros anos que se seguiram à promulgação da Constituição em 1988, na tenta- tiva de obter novas fontes de recursos, foi editada a primeira lei de incentivo à cultura (Lei nº 7.505, Governo Sarney, Ministro Celso Furtado) fundada em mecanismos de renúncia fiscal, mas as políticas culturais seguiram em declínio, como vinha acontecendo desde a criação do Ministério da Cultura.
Durante o governo Collor foram extintos diversos órgãos como a FUNARTE, o Pró- memória, a FUNDACEN (Fundação Nacional de Artes Cênicas), a FCB (Fundação do Cine- ma Brasileiro), a Fundação Pró-Leitura e a Embrafilme, todos ligados ao Ministério da Cultu- ra, o qual foi rebaixado ao status de Secretaria, interrompendo-se vários projetos. Suspende- ram-se os investimentos estatais em diversas áreas culturais, caracterizando-se o ponto crítico de declínio e ruptura das políticas. Conforme Isaura Botelho, o que Collor fez, em março de 1990, foi apenas jogar a última pá de cal em instituições que já estavam irremediavelmente debilitadas (BOTELHO apud DURAND, 2000, p. 22). Sérgio Paulo Rouanet, ao substituir Ipojuca Pontes como secretário de cultura, visando a recuperar a credibilidade com os setores intelectuais e artísticos, propôs nova legislação de incentivos fiscais visando a recuperar a credibilidade com os setores intelectuais e artísticos (Lei Federal 8.313/1991).
No governo Fernando Henrique Cardoso, os grupos socioculturais, menos articulados do que outros movimentos que se fortaleceram na transição democrática, começavam a se organizar para cobrar do Estado a reconstrução das políticas culturais. Porém, priorizava-se à época o ajuste fiscal e eficiência na gestão, de modo que o caminho para a retomada do setor foi o aprimoramento da Lei Rouanet para conferir maior agilidade na aplicação de suas dispo- sições, diminuindo-se os investimentos públicos na área cultural, delegando-se à iniciativa privada a decisão sobre os rumos da política cultural (CALABRE, 2005). Por outro lado, sob a direção de Francisco Weffort, o MINC realizou importantes levantamentos sobre o campo, com a edição de coleção de textos um olhar sobre a cultura brasileira e de um trabalho da
Fundação João Pinheiro, de Belo Horizonte, que culminou na publicação de pesquisa sobre economia da cultura.
Foi um período que embora predominasse a lógica de mercado e a tendência privatista, ideologia em voga à época, o desenvolvimento do marketing cultural representou, em alguma medida, a retomada de políticas culturais, que haviam sido extremamente fragilizadas no go- verno Collor. Porém, o predomínio dos mecanismos de renúncia fiscal agravou o problema das desigualdades regionais e da exclusão de diversos segmentos das políticas culturais23.
Através deste breve histórico, pode-se verificar a dificuldade da cultura se estabelecer como área autônoma e contínua de política pública, provida de órgãos e recursos públicos específicos, havendo retrocesso no início da Nova República, embora fosse o momento da redemocratização. Parece contraditório, mas, o que se observa é que as políticas de cultura, órgãos gestores foram herdados principalmente de períodos autoritários como a Era Vargas ou os governos militares. Nesses períodos, políticas e aparatos de cultura foram estabelecidos como forma de invocação de sentimento cívico e formação de uma identidade nacional ema- nada do Estado. Ademais, a atuação do Estado visava a controlar atividades dos setores cultu- rais considerados de alguma forma subversivos. Nesses períodos, a pretexto de regulamenta- ção, foram criados meios de mapear os transgressores, como, por exemplo, a exigência do registro da qualificação de artista na carteira de trabalho para o exercício da profissão (DRT), que permanece até hoje24.
Nesse sentido é o depoimento de um dos entrevistados que descreve a atuação do Es- tado na formação de políticas de cultura nos períodos autoritários e em períodos democráti- cos:
[...] A cultura teve momentos de interesse do Estado brasileiro, mas frequen- temente foi em períodos autoritários. No período varguista criou-se o
23 Embora os gastos públicos federais tenham diminuído, pesquisas verificaram que as verbas estaduais e mu-
nicipais (consideradas as 27 capitais) tiveram uma tendência inversa, passando a substituir o investimento antes feito pelo governo federal. No entanto, desses municípios somente um terço gastava quase 90% do total, o que representava uma enorme concentração. Quanto aos recursos das Leis de Incentivos Fiscais, mostrou-se que as duas leis federais juntas financiavam mais de quatro quintos de todos os projetos culturais, cabendo o restante a 12 leis estaduais e 17 municipais. (DURAND, 2000, p. 34).
24É do período militar a Lei Federal nº 6.533/78 que até hoje regulamenta a profissão de artista e de técnico em
espetáculos de diversões e exige para o exercício da profissão o registro prévio da condição de artista na Delega- cia Regional do Trabalho do Ministério do Trabalho e na carteira de trabalho. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6533.htm>.
IPHAN [...]. Em todas as cidades históricas eles costumam ter certo peso. A biblioteca nacional veio dos portugueses e no período militar que foram cri- adas várias instituições importantes do país, a FUNARTE e a EMBRAFIL- ME que depois foi desmontada. Mas os militares tinham uma visão muito es- tratégica da cultura. Claro, centralizada, autoritária [...]. O nacionalismo de- les acaba resvalando numa tentativa de ter essa cultura brasileira e tudo mais. Nos períodos democráticos a gente tinha pouco interesse do Estado. É quase como se fosse impossível sair de uma dicotomia assim: Estado autoritário e interessado na cultura, Estado democrático e ausente (gestor/a federal do MINC).
Outro aspecto de caráter histórico-institucional que dificulta o fortalecimento das polí- ticas de cultura é a dificuldade da área constituir aparato próprio e ter autonomia para a elabo- ração de políticas de forma específica, sem implicar o distanciamento e a desarticulação com o setor da educação. A partir do momento em que o aparato de cultura foi separado da área da educação, essa ruptura acarretou a dificuldade de se restabelecer processos de colaboração de parceria e a integração entre essas duas áreas. Esse problema é percebido nos espaços partici- pativos recentemente instituídos, de modo que a integração entre as áreas aparece como de- manda prioritária da sociedade:
Esse divórcio acontece no Brasil, você vê a força da burocracia, em grande medida como decorrência do ato administrativo, que foi o ato de criação do MINC, de desvinculação do MEC. Então, esse ato administrativo, que é um ato político gera esse divórcio. E aí claro, um Ministério que era o MEC dis- se: bom, se agora tem quem cuida da cultura, eu estou fora disso . E o ou- tro: eu preciso me afirmar enquanto cultura, preciso encontrar meu campo próprio [...]. Com isso, o que já era distante ficou mais ainda. Que também não vamos dizer que essa distância só foi fruto do ato administrativo. Se a gente olha, por exemplo, as Secretarias de Educação e Cultura nos Estados e Municípios é do mesmo jeito, a educação cuida das escolas e a cultura cuida da arte, do simbólico e as coisas não têm nada a ver, mesmo sendo o mesmo secretário, as coisas não têm relação. Isso é a vida real burocrática. A per- cepção da sociedade é que esse divórcio, mesmo quem está nos Ministérios também comunga da mesma percepção, é que esse divórcio é algo inadmis- sível. Mas a gente não consegue transferir esse quase estado de estupefação diante desse divórcio em coisas concretas. Fica sempre no campo das inten- ções e reivindicações. Das reivindicações, porque na primeira Conferência de cultura essa é uma das prioridades, a relação de cultura e educação está lá como demanda prioritária. Na segunda Conferência novamente isso aparece com muita força, na Conferência de educação idem. O Ministério na época do ministro Gil chegou a assinar um acordo com a educação, uma espécie de carta de intenções. Surgiu o Mais Educação e o Mais Cultura, os dois tenta- ram em vários momentos articulações, não foi bem sucedido, nenhum, nem outro. Não teve resultados, ficou tudo no campo das intenções [...]. E a gente não consegue fazer um programa, a cultura não consegue entrar no currículo escolar. Então não adianta a cultura se não entrar no currículo escolar ela
continua sendo algo supérfluo, que o professor enxerga que vai usar como ferramenta se puder, se tiver saco, se tiver tempo, porque ele não ganha mais por isso [...]. Ao mesmo tempo às vezes o professor quer, mas não está no projeto pedagógico, então ele não é reconhecido pela escola, pelo projeto. Então a gente hoje vive essa dificuldade, eu diria que esse desafio de como integrar (gestor/a federal do MINC).
No Estado de Pernambuco, também houve dificuldades em se criar uma Secretaria de Estado desvinculada da Secretaria de Educação. Apesar disso, o Estado desde 1975 dispõe da FUNDARPE - Fundação do Patrimônio Histórico e Artístico de Pernambuco, que pela legis- lação seria uma entidade meramente executora das políticas culturais do Estado, mas que aca- bou fazendo as vezes de uma Secretaria. A Fundação acaba formulando e criando as diretrizes da própria política, na medida em que, na prática, a elaboração e a execução se misturam, principalmente devido à falta de uma secretaria específica. A FUNDARPE é responsável pelo gerenciamento do FUNCULTURA, existente desde 1990, que foi totalmente reformulado a partir de 200025, passando a constituir um fundo público bastante avançado, para investimento direto do Estado em projetos e ações culturais. Apenas recentemente, em 2010, foi criada formalmente a Secretaria Estadual de Cultura, desvinculada da Secretaria de Educação, com formação de um gabinete enxuto visando ao planejamento do setor com maior autonomia.
O Estado possui um conselho de cultura criado em 1967 ainda ligado à Secretaria de Educação, formado por notáveis (médicos, escritores, jornalistas), que tem o seu valor reco- nhecido na cultura pernambucana26, mas de perfil elitista e conservador. Esse órgão tem gran-