Recommendations for future work

Em seguida serão examinados os arranjos, as principais características e os objetivos das conferências, conselhos, fóruns e seminários instituídos nos três estudos de caso, anali- sando-se os interesses e principais aspectos que explicam seu funcionamento e a relação com a representação eleitoral. Também será tratada, nos três arranjos, a discussão sobre os editais públicos enquanto instrumentos de democratização e de distribuição de recursos.

4.1 INDUÇÃO DA PARTICIPAÇÃO PELO GOVERNO FEDERAL E OSISTEMANACIONAL DECUL- TURA

Com a finalidade de desenvolver as diretrizes contidas no Plano de Governo Imagi- nação a serviço do Brasil , projeto político do PT, a equipe do MINC, a partir de 2003, dese- nhou a estratégia de realizar o diagnóstico das necessidades do setor, de construir consensos através do debate e de fortalecer as instituições.

Passou-se então à articulação política e promoção de debates visando à implantação do Sistema Nacional de Cultura, do qual faria parte o Plano Nacional de Cultura, tendo como modelo a estrutura e o processo de coordenação, descentralização e democratização da gestão

da formação do SUS Sistema Único de Saúde. Dessa forma, o MINC buscava a descentrali- zação e articulação dos entes da federação, assim como a participação de representantes da sociedade civil do setor cultural, para se discutir as bases do Sistema, com previsão de finan- ciamento e distribuição planejada de atribuições e recursos.

A entrada do PT no governo federal reforçou o processo de descentralização e partici- pação social pois, a partir do governo Lula, a gestão compartilhada entre governo e sociedade foi considerada estratégica em diversas áreas, inclusive nas predominantemente técnicas, de- fendendo-se que a participação social poderia funcionar como importante instrumento de ges- tão e controle dos gastos públicos49.

Desde o processo de redemocratização do país as áreas de políticas sociais passaram a ser orientadas para o Estado de Bem-estar do tipo institucional redistributivista, caracteriza- do pela concepção universalista de direitos sociais . Pretendia-se combater a exclusão de grandes contingentes do acesso à cidadania social, incluindo os movimentos sociais e profis- sionais envolvidos na prestação de serviços públicos, como atores importantes na constituição da agenda de reforma (FARAH, 2001, p. 125).

Durante a abertura, a descentralização político-administrativa e a participação dos ci- dadãos nos processos decisórios eram apontadas como os principais vetores para alcançar a democratização e a equidade (NUNES, 1996; ARRETCHE, 1996, 2004; FARAH e JACOBI, 2000). Havia um consenso de que o processo de descentralização, pela proximidade com as esferas públicas de decisão, implicaria a democratização, participação, maior controle social, accountability, eficiência e superação de desigualdades inter e intra-regionais. Entretanto, a prática mostrou que o alcance desses objetivos depende de diversos fatores que extrapolam a ideia simplificada do automático fortalecimento do poder local.

Nunes (1996) e Arretche (1996) demonstraram que embora as ideias de descentraliza- ção e participação estivessem normativamente ligadas, nem sempre a descentralização enseja a democratização dos processos de formulação de políticas. Isso porque, principalmente no

49_{A Controladoria Geral da União, por exemplo, realizou em maio de 2012 a 1ª Conferência Nacional sobre}

Transparência e Participação Social (CONSOCIAL) para fomentar e tirar propostas visando ao controle social dos gastos e contratações públicas. Considera-se que o Estado deve aperfeiçoar e fortalecer continuamente os seus mecanismos de prevenção e combate à corrupção. No Brasil, devido às suas dimensões e à complexidade político-social dos mais de cinco mil municípios existentes, é indispensável o fomento permanente à participação social, a fim de que os cidadãos assumam o controle dos gastos públicos e a condição de co-autores da gestão pública . Disponível em <http://www.consocial.cgu.gov.br/a-consocial/>. Acesso em 12 de julho de 2012.

âmbito municipal, a relação entre Estado e sociedade civil continua em grande medida marca- da pelas gramáticas do clientelismo, da cooptação e do corporativismo, que acarretam a in- corporação excludente e seletiva dos interesses da sociedade civil e do mercado (FARAH, 2001).

No que se refere ao tema da coordenação federativa e especificamente da descentrali- zação de políticas sociais (como saúde, educação, saneamento, cultura), os autores recorrem a diversos fatores históricos e de ordem política e institucional, para explicar o maior ou menor grau de efetiva descentralização no território brasileiro.

O impacto do fator histórico, caracterizado pela centralização e pela desarticulação en- tre os entes da federação é premente. A tradição brasileira, desde a instituição da República, foi adotar o sistema federativo centralizador. Apesar de já na primeira Constituição o Brasil ser organizado juridicamente como uma federação na história republicana, foram mais fre- quentes os períodos centralizadores, nos quais os governos subnacionais são essencialmente agentes administrativos do governo federal, o qual detém o poder decisório e o controle sobre a arrecadação e alocação dos recursos (FARAH e JACOBI, 2000, p. 1).

Para Arretche (2004), além da origem centralizadora da federação brasileira, um fator importante que influi na descentralização em determinados programas sociais é a organização histórica das instituições de cada área social:

[...] no início dos anos noventa, a distribuição federativa dos entes na área social derivava [...] da forma como historicamente estes serviços estiveram organizados em cada política particular. A capacidade de coordenação das políticas setoriais dependeu em grande parte destes arranjos institucionais herdados (ARRETCHE, 2004, p. 22).

Embora em outras áreas como educação e saúde, logo após a promulgação da Consti- tuição, tenha havido a municipalização, na área da cultura a centralização da administração das políticas permaneceu até o final dos anos noventa. Durand (2001) traduziu a ineficiência e o desperdício de esforços, descrevendo a centralização e a falta de coordenação federativa na área cultural:

[...] é indispensável notar como é tênue e casuístico o relacionamento dos três níveis de governo nessa área, nos poucos casos em que algum intercâm- bio existe. É muito frequente as secretarias estaduais concentrarem recursos nas capitais dos Estados, sobrepondo-se às respectivas secretarias munici-

pais, enquanto faltam visão e vontade sobre o que fazer no interior. O pró- prio Ministério da Cultura sustenta algumas fundações que segundo se diz ficariam melhor na alçada municipal e que se vinculam a ele pelo simples fato de se localizarem na cidade do Rio de Janeiro, que um dia foi sede do poder federal, e não serem reivindicadas por nenhuma outra instância (DU- RAND, 2001, p. 67).

O movimento tardio da cultura na busca pela descentralização talvez possa ser expli- cado pela dificuldade prévia de se firmar como área de política social perene, de corresponsa- bilidade do Estado, e pela desconfiança dos setores artístico-culturais em relação aos gover- nos, decorrente do período militar. Ademais, os grupos socioculturais são marcados pela fra- gmentação e têm dificuldades para estabelecer coalisões que atuem num mesmo sentido. Ou- tro fator para a participação tardia é o aspecto histórico-institucional pois, o aparato de cultura em todos os níveis da federação padece da precariedade e da perda de recursos, como na oca- sião da criação do Ministério da Cultura. Até hoje existem poucos Municípios com órgãos gestores específicos de cultura, os orçamentos são insuficientes, há concentração de recursos em determinadas regiões e outros problemas de ordem institucional. Sob esse prisma, é paten- te a dificuldade de descentralização política da área, marcada pela marginalidade dentro do governo, pela intermitência e má-distribuição de investimentos.

Também impacta a descentralização de políticas sociais, o arcabouço jurídico estabe- lecido pela Constituição e legislação federal em relação às competências administrativas. A área de cultura, assim, como a de educação, saúde, meio ambiente e saneamento, está prevista na entre as competências comuns da União, dos Estados e dos Municípios50.

Apesar da inovação constitucional da previsão do Município com o status de ente fe- derado, alguns autores, entendem que o estabelecimento de competências comuns, não deli- mitadas de modo claro, é prejudicial para a efetiva descentralização das políticas sociais. Se- gundo Farah e Jacobi (2000) esse aspecto institucional dificulta a articulação, cooperação e coordenação entre os entes federativos:

[...] a própria definição das competências de cada nível de governo é um dos aspectos em que a nova Carta é pouco clara, persistindo ambiguidades e so-

50_{Os princípios norteadores, assim como algumas regras de competência relativas às políticas sociais, foram}

estabelecidos no Título VIII da Constituição Federal, que ao tratar da Ordem Social apenas cita as áreas de atuação comum dos entes federados, deixando a regulamentação das políticas, assim como da forma de articula- ção, de cooperação entre os entes federados para Lei Complementar.

breposição de competências em diversas áreas, [...] apesar de ocorrer um aumento dos recursos das unidades subnacionais, não se define claramente a distribuição das competências entre os entes federativos, agravando-se os desequilíbrios fiscais e aumentando as zonas de incerteza que impedem a distribuição de responsabilidades. Os estados e municípios passam a receber efetivamente mais recursos, mas isso não se fez acompanhar de uma efetiva transferência da autoridade decisória operativa e de encargos. As dificulda- des em definir atribuições precisas na área social geram ineficiência, regres- sividade, falta de racionalidade na definição de programas, serviços e clien- telas, descontinuidade e desperdício de recursos. Isto dificulta a eficiência e equidade nas políticas públicas, o que se acentua em virtude das amplas de- sigualdades regionais e das precárias definições de atribuições (FARAH e JACOBI, 2000, p. 3).

Em sentido contrário, outros autores consideram que o dispositivo permite a descentra- lização gradual, seletiva e negociada que, em países marcados pela forte desigualdade inter e intra-regionais, auxiliaria a melhor distribuição das políticas pelo território. Além disso, tal condição possibilita que a União desenvolva programas nos municípios e Estados mesmo que não haja alinhamento político-partidário com os governos federais e municipais. Almeida (2001) entende que a existência de competências comuns e concorrentes no federalismo coo- perativo e a falta de definição clara de competências conferem flexibilidade e abarcam o cará- ter negociado das relações intergovernamentais. De acordo com sua análise a flexibilidade das competências é positiva em países com amplas desigualdades como no caso do Brasil e con- clui que:

[...] o modelo cooperativo assegura a flexibilidade dos arranjos intergover- namentais, adequada às sensíveis diferenças de capacidades financeiras, administrativas e técnicas entre os municípios brasileiros. Pois, embora a municipalização seja a meta proposta para a maioria dos bens e serviços co- letivos que dão corpo às políticas de proteção, é muito provável que ela não se complete, tão cedo, de maneira uniforme em todo o país. Se isso é verda- de, não faz sentido imaginar que mais adequado seria completar o federa- lismo definindo com clareza as competências e atribuições das três esferas de governo. Por muito tempo ainda, no terreno da proteção social, o federa- lismo brasileiro será assimétrico no plano dos resultados e, como em outros casos de federação assimétrica, viverá uma situação de negociação frequente da divisão de responsabilidades entre esferas de governo (ALMEIDA, 2001, p. 24).

Outro ponto importante no processo de descentralização destacado por Arretche (1996) é o papel da União no processo de coordenação, também relevante para a diminuição das desigualdades. Ao analisar diversos programas na área social, a autora demonstra que a

coordenação federativa, que passa pela redefinição dos papéis do governo central, foi essenci- al nos casos em que a descentralização foi efetiva, de modo que:

[...] pode-se afirmar que o sucesso de reformas do Estado de tipo descentra- lizador supõe uma expansão seletiva das funções do governo central, mais especificamente o fortalecimento de suas capacidades administrativas e insti- tucionais na condução e regulação de políticas setoriais implementadas pelos governos subnacionais e do processo de descentralização. Essa função se torna ainda mais relevante em países caracterizados por disparidades intra- regionais muito significativas como é o caso do Brasil (ARRETCHE, 1996, p. 44).

A estrutura de competências comuns permite ao governo federal suprir, nos casos em que não seja possível por falta de estrutura ou recursos, a execução local de políticas culturais, atuando de forma a minorar as desigualdades regionais. Ou seja, é importante o fortalecimen- to da atuação do governo federal e não o esvaziamento de suas funções, para que este possa agir diretamente no âmbito local, desenvolvendo políticas de cultura até que seja desenvolvida a estrutura nos Municípios e regiões periféricas dos Estados com poucos recursos. Ademais, há programas destinados a grupos específicos e minorias que são elaborados e geridos apenas no âmbito federal pois, frequentemente, esses grupos não têm articulação e visibilidade no âmbito municipal ou estadual.

Não obstante a importância do papel da União no processo de descentralização, não se pode olvidar que arranjos político- partidários podem constituir barreiras ao processo de des- centralização. Nos casos em que não haja aliança, interesse político-partidário ou composição entre o governo federal e os governos subnacionais, a existência de competências constitucio- nais comuns preserva a atuação do Ministério da Cultura diretamente sobre determinadas lo- calidades.

Abrucio (2005) ressalta a importância da negociação política no federalismo coopera- tivo brasileiro. Entende que deve haver um equilíbrio que engendre a cooperação e a articula- ção dos entes federativos, garantindo, ao mesmo tempo, a autonomia conferida pelo sistema federativo. Apesar de a esfera federal exercer, de fato, poder hierárquico sobre os demais en- tes subnacionais, seja em termos legais, seja em virtude do auxílio e do financiamento às outras unidades governamentais , o autor explica que a interdependência federativa não pode ser alcançada pela mera ação impositiva e piramidal de um governo central, tal qual em um Estado unitário, pois uma federação supõe uma estrutura mais matricial, sustentada por uma

soberania compartilhada. e complementa que [...] a singularidade do modelo federal está na maior horizontalidade entre os entes [...] e que processos de barganha afetam decisivamente as relações verticais em um sistema federal (ABRUCIO, 2005, p. 43).

Analisado o problema histórico-institucional do federalismo e a discussão acerca das normas constitucionais, resta perquirir outros fatores que impactam a descentralização, como, por exemplo, a influência da legislação infraconstitucional elaborada na área da cultura. Sou- za (2004) aponta a importância do desenho institucional das políticas e estratégias de indução, para desencadear a adesão dos entes subnacionais aos programas, através de regras claras, universais e sistemas de recompensa e sanções para incentivar a descentralização, concluindo que:

[...] a experiência brasileira mostra que determinações constitucionais, nor- mas, interesses de grupos ou capacidade gerencial e financeira, embora im- portantes, não foram suficientes para deslocar a implementação de políticas universais para as esferas locais. O desenho institucional da política mol- dado em torno de mecanismos de recompensas e sanções, regras claras e universais e o apoio do Executivo federal na liberação regular dos recursos parecem ser as variáveis mais importantes para a transferência de responsa- bilidades de implementação para os governos locais (SOUZA, 2004, p. 37). O grande incentivo à adesão ao Sistema Nacional de Cultura e consequente descentra- lização, que o Ministério buscava implantar, seria o recebimento recursos financeiros51, com a condição de que os entes federativos elaborassem e gerissem, de modo participativo52, planos estaduais e municipais de cultura e instituíssem conselhos paritários e conferências periódicas. Tais elementos, centrais para o mecanismo de indução da descentralização e formação do SNC, foram denominados pelo Ministério de CPF da cultura : 1) conselhos de política cultu- rais e conferências de cultura (instâncias básicas de participação) 2) planos de cultura (elabo-

51_{Pelo item 1.5.2 do PNC é atribuição do Estado brasileiro Induzir à criação e à padronização dos fundos esta-}

duais e municipais de cultura, por meio da regulamentação dos mecanismos de repasse do Fundo Nacional de Cultura, estimulando contrapartidas orçamentárias locais para o recurso federal alocado.

52_{O Item 5.3.2. do PNC estabeleceu como atribuição do Estado estimular a realização de conferências estaduais}

e municipais como instrumentos de participação e controle social nas diversas esferas, com articulação com os encontros nacionais e o item 5.5 previu como atribuição do Estado Promover espaços permanentes de diálogo e fóruns de debate sobre a cultura, abertos à população e aos segmentos culturais, nas Casas Legislativas do Congresso Nacional, nas Assembleias Legislativas Estaduais, na Câmara Legislativa do Distrito Federal e nas Câmaras Municipais.

rados por meio das instâncias de participação) 3) sistema de financiamento através do predo- mínio de fundos públicos53.

Mesmo antes de se vislumbrar e propor a vinculação de percentual de recurso dos or- çamentos públicos para a cultura, o MINC procurou aumentar por outros meios a fonte de recursos, negociando com o Congresso o aumento de recursos para a Pasta e buscando o ali- nhamento das empresas beneficiárias de incentivo fiscal às políticas do Ministério. Assim, negociou com as empresas estatais como a Petrobrás, a Caixa Econômica Federal, o Banco do Brasil e o BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) a instalação de representações permanentes do Ministério em suas estruturas. Obteve apoio do Congresso para reforçar o orçamento do MINC e também para que as emendas de parlamentares pudes- sem ser aplicadas na área cultural. O Ministério procurou qualificar as emendas ao orça- mento, de forma a conjugar o interesse dos congressistas em aplicar os recursos em suas bases eleitorais, com as diretrizes traçadas pelos no Plano Nacional de Cultura e prioridades tiradas nas Conferências locais:

Ninguém dava bola para as emendas. [...] Quando estreitaram as relações com o legislativo, o Ministério da Cultura começou a entender que as emen- das eram formas de ampliar o orçamento, de qualificar a política, que as emendas podiam ser qualificadas se a gente oferecesse projetos. Porque al- guns deputados sabiam muito bem o que queriam, mas a maioria não sabia, queria investir recurso para a cultura na base dele, mas não sabia como fazer e aí a gente apresentava algumas possibilidades. [...] Assim, nos últimos anos, o Ministério foi para dentro do Congresso apresentar seus programas para convidar os deputados a colocar emendas em programas já existentes tentando conciliar os interesses deles, os compromissos deles com as suas bases, com a política cultural, para não ser descolada. Porque o Ministério tem que executar a emenda, então é um direito adaptar e então se tentou fa- zer com que esses interesses convergissem. E o Município eu acho que pode vir a seguir esse mesmo caminho. Agora isso é um trabalho lento de conven- cer o outro a qualificar essas emendas, a direcionar as emendas, respeitando que esses benefícios têm que ser nas suas bases [...] (gestor/a federal do MINC).

53_{O capítulo III do PNC trata do financiamento das políticas com a transferência de recursos da União, para os}

estados e municípios. Pretende-se criar mecanismos de financiamento público da cultura diversificados e articu- lados, com o objetivo de fortalecer os orçamentos destinados aos órgãos gestores, principalmente através de fundos (...) a serem implementados, de forma descentralizada, em regime de colaboração e co-financiamento, pelos Estados, Distrito Federal e Municípios (...) cujos recursos (...) serão transferidos fundo a fundo, confor- me critérios parâmetros estabelecidos pelas instâncias apropriadas para a respectiva política . (Sistema Nacional de Cultura, 2009, p. 29). Foi prevista inclusive a criação de um sistema de monitoramento e a criação do Sistema Nacional de Informações e Indicadores Culturais SNIIC, para, em termos gerais, subsidiar a criação de políti- cas e o acompanhamento da implantação.

Com o reforço do orçamento o MINC paulatinamente ampliou sua atuação, atraindo os grupos socioculturais para o debate, estimulando o engajamento no processo participativo. Editais públicos federais incorporaram subsídios e propostas tiradas das conferências e semi- nários e se convertiam em instrumentos de mobilização dos grupos socioculturais interessa- dos. A criação de mecanismos digitais, o desenvolvimento de redes sociais, como as teias do programa Cultura Viva , as articulações nas conferências e a implementação de programas, que chegaram aos municípios e comunidades, despertaram interesse e mobilizaram prefeitos e deputados federais.

No site do MINC há diversos relatórios e documentos54 que apresentam as instâncias de participação social, como conferências, fóruns e seminários, abertas a partir do processo de gestação do Plano e do Sistema Nacional de Cultura. A indução acarretou mobilização bastan- te significativa durante os dois grandes ciclos de debates, em que se realizaram encontros, seminários55 e duas conferências nacionais realizadas em 200556 e 2009. Da articulação que culminou na I Conferência Nacional, participaram aproximadamente 1.200 municípios e aproximadamente 50 mil pessoas, passando na II Conferência Nacional, à universalização de conferências estaduais e ao envolvimento de 3.216 municípios (aumento de 170%) e quase 230 mil pessoas57.

O primeiro ciclo foi bastante dedicado à qualificação do diagnóstico sobre o setor58, à disseminação do SNC e à articulação de alianças dentro do governo federal (com outros mi-

54_{Ver em < www.cultura.gov.br. Plano Nacional de Cultura , Diretrizes Gerais, primeira edição.}