O italiano Augusto Venturi é um teórico da especialidade previdência social, detém prestígio entre os doutrinadores brasileiros e espanhóis, sendo a sua obra prima, publicada em 1954, "I fondamenti scientifici della sicurezza sociale", editada pela Dott A. Giuffrè Editore, de Milão, contendo 819 páginas. No entanto, os seus conceitos foram amplamente disseminados com a tradução para o espanhol, de seu livro integrando a coleção de segurança social, publicação do Ministério de Trabajo y Asuntos Sociales de España, a última edição é de 1995, com o título de "Los fundamentos cientificos de la seguridad social".
Contemporâneo de teóricos europeus como Beveridge, Durand e Dupeyroux que influenciaram a construção das bases referenciais para a seguridade social no Brasil. Seus conceitos para acontecimentos comuns foram decisivos para a construção legislativa sobre previdência social, como especialidade desvinculada do direito do trabalho.
O autor faz uma digressão sobre o direito da segurança social, que tem como a legislação trabalhista, uma finalidade de proteção e um efeito igualitário. Para a segurança existe um plus a mais, inclui a redistribuição de renda. Daí se encontra a marca da sua natureza, o bem-estar social, o que leva a sua execução por meio de técnicas parcialmente diferenciadas.
A. Venturi leciona que intervenções individuais ou coletivas em favor de indivíduos em situação de penúria decorrem da própria índole humana, tanto assim que podem ser encontrados diversos registros de ajuda mútua nos tempos mais remotos, desde a época do antigo Egito. No entanto, em uma sociedade mais coesa, como a que surgiu após a revolução industrial, requer ações mais complexas como assegurar as probabilidades de perigos que podem impedir o homem de suprir suas necessidades elementares de sobrevivência71.
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FURUKAWA, Marcia Uematsu. O auxílio-reclusão no ordenamento jurídico brasileiro. São Paulo. 2006. 196 f. Dissertação (Mestrado em Direito das Relações Sociais) – Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC/SP), São Paulo, 2006. p. 4.
Os riscos sociais que devem ser cobertos são muitos, mas a velhice deve ser acolhida com especial atenção. Entendendo que o seguro vai garantir o benefício por idade representando tranquilidade por ocasião do descanso, como uma forma de indenizar o trabalhador que dispensou anos de sua vida a um ofício e que, na época em que reduziu ou cessou sua capacidade de ganho diante do inevitável desgaste físico e intelectual, tem direito a uma proteção. A ancianidade seria uma das formas de invalidez, com os mesmos efeitos, porém com causas diferentes, não predominantemente patológicas, mas fisiológicas72.
O primeiro passo para as análises fundamentadas que fez qualifica como formidável o talento do Chanceler Bismarck, para superar o obstáculo que é a partilha dos custos do seguro social, com o financiamento por meio das contribuições exclusivas de três fontes: dos trabalhadores, empresários e governo. Essa última fonte seria convocada com sua quota, somente se os aportes fossem insuficientes para pagar os benefícios. No entanto, o aperfeiçoamento veio com a introdução, em 1911, na Inglaterra, com a obrigatoriedade de pagamento para o seguro. A compulsoriedade veio completar o quadro geral da previdência social no que diz respeito a sua continuidade entre gerações73.
A. Venturi contribuiu, com aptidão inata, para o desenvolvimento da previdência social, no que diz respeito às condições e limites que expõe por meio de princípios. Foram selecionados os cinco fundamentais eleitos por Wladimir Martinez74:
a) principio da compreensibilidade: para todos os casos de desequilíbrio entre necessidade e rendimentos;
b) principio da universalidade: em favor de todos os cidadãos; num dado momento, relativo à clientela protegida e noutro referente às prestações a serem pagas aos beneficiários. Subdividindo em duas vertentes: i) horizontal − todas as pessoas −, enquanto o limite circunda a técnica de proteção social, menor na assistência social, maior na previdência social, mas, em ambos os casos, dependentes da infraestrutura econômica do país; chamado, também, como principio da abrangência; ii) vertical − todas as prestações −, no limite inferior dividiria espaço com o princípio básico da essencialidade quanto ao campo de aplicação;
c) Principio da igualdade: um mínimo igual para todos; que explica a concessão de benefícios de mesmo valor, oportunidades idênticas ao exercício do direito de exigir as mesmas medidas de prevenção, de reintegração e de obtenção de renda substitutiva, nos casos de cessação ou diminuição dos próprios rendimentos, nestes incluídos os salários; a concessão
72
LADENTHIN, op. cit., p. 52-53.
73
BARBA, Gerardo Ordóñez. Bienestar social y desarrolo. In: CALVO, José Luis (Coord.). Agenda para el
dessarolo: empleo, ingreso y bienestar. Universidad Nacional Autónoma de México. Ciudad de México: Porrúa,
2007. p. 17-39. p. 22.
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dos benefícios obedece à taxa uniforme, correspondente ao menor rendimento nacional que as exigências da vida imponham e as condições da economia permitem;
d) Princípio da solidariedade: em termos gerais quanto aos meios financeiros é o verdadeiro sentido da reciprocidade75;
e) Princípio da unidade: serviços administrados por um único órgão, reconhecendo a necessária gestão exclusiva do Estado.
Diante do exposto, torna-se indispensável que ao Estado seja confiada a gestão da segurança social, pelos seus próprios órgãos, que se atenda aos critérios de descentralização administrativa para serem atingidos os seus fins. Porém, a disseminação funcional para atender as atividades de diversas naturezas deve ser desempenhada por órgãos especializados; a distribuição territorial deve atentar para a maior demanda por certa atividade técnico- administrativa, até mesmo delegada a autoridades regionais ou locais.
Por sua vez, as decisões normativas, atitudes de grande amplitude e complexidade para os fins da segurança social, devem ser concentradas em uma administração central. Observando que não se pode sobrecarregar, atrasar ações ou paralisar o funcionamento dos serviços burocráticos em desfavor do segurado. Portanto, o poder decisório deve estar em um órgão com jurisdição nacional e a execução descentralizada para atender a demanda o mais próximo possível do domicílio do segurado76.
A unificação jurídica, administrativa e financeira permite uma maior racionalidade de custos que se traduzem em uma considerável economia de recursos, na eficiência da arrecadação e na concessão das prestações em espécie. Deve ser conduzida por uma administração geral, vindo a permitir ampla compreensão das regras, contribuindo para assegurar direitos iguais para os segurados, além de facilitar os estudos com vistas a um equilíbrio financeiro do sistema a longo prazo.
Outro quesito favorável é a possibilidade de menor pressão de influências políticas de grupos organizados por categoria que possam ser mais fortes do que outros, além dos interesses regionais. Desse ponto de vista, o patrimônio dos segurados fica resguardado da
75O princípio da solidariedade − por questões didáticas será dividido em duas vertentes: i) social − tributos a cargo da
coletividade; trata-se de um principio geral de Direito e guarda correlação com o fundamento da igualdade jurídica aplicável aos seguros sociais; ii) entre as gerações − a adoção da repartição e abandono da capitalização justifica que a geração atual assuma o ônus da antecedente e a futura seja compromissada com a presente, dispensando-se reservas técnicas próprias do regime de capitalização.
Ainda sobre o princípio da solidariedade entre gerações, o que caracteriza o regime financeiro da previdência social, do ponto de vista da durabilidade e longevidade, deve garantir a continuidade com o fluxo de despesas e a arrecadação de receitas. Uma vez que, após o período inicial de formação onde as contribuições são maiores que os desembolsos, mas, ao longo do tempo a tendência é o crescimento da demanda por benefícios. Portanto, o acompanhamento atuarial deve ser constante, no sentido de intervir com ajustes para o equilíbrio do sistema. Com o propósito de evitar reformas, que são mais marcantes e muitas vezes com prejuízos para uma parcela de segurados.
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interferência de autoridades mais vulneráveis a tratamentos diferenciados para o mesmo grupo de contribuintes. Além da aplicação de um único procedimento administrativo, uma mesma norma de concessão e apelação, assim, elimina os conflitos de competência entre diferentes agentes com atuação em diversas localidades do país.
Proporciona, também, a rapidez de decisão em consequência de eventual conflito sobre competência administrativa com maior facilidade de compreensão do funcionamento do sistema. Em suma, não se pode criar sensação de insegurança e que o Estado garanta a intervenção social por meio de organismo único e abolindo a dispersão das instituições com interpretação de princípios e de métodos que possam causar desassociação de aplicação de normas de âmbito nacional77.
O que não se pode conceber é uma descontinuidade das atividades de segurança social, como insuficiência de recursos para arcar com benefícios na terceira idade para aqueles que têm suportado as cargas das contribuições durante a vida ativa de trabalhador. É verdade que está vedado ao legislador, em qualquer país ou regime, inviabilizar o crescimento econômico e social no futuro, com normas demagógicas que torne inexequível o financiamento das despesas do sistema previdenciário.
Entretanto, existem laços mais fortes, embora não legalmente, para garantir a estabilidade e perpetuação das instituições universais que estão diretamente ligadas à existência digna da população. A continuidade deve ser flexível permitindo melhorias, realinhamentos, racionalizações e ajustes, mas é impossível a partir do zero, do salto no vazio, ou como tentar amenizar problemas que podem se tornar insolúveis no futuro78.
Como a previdência social foi criada inicialmente para atender os riscos do obreiro empregado, com o processo de generalização de cobertura, deve-se fazer justiça com a extensão da proteção pessoal e de seus dependentes econômicos para além dos limites do contrato de trabalho, sendo necessário o alargamento para os demais profissionais, como os autônomos e empresários. Com isso, corrige uma injustiça historicamente cometida a uma grande parcela da população, por meio da inclusão securitária, não só dos contribuintes obrigatórios, mas também daqueles que facultativamente desejem aderir ao regime público de previdência social. Então o sistema passa a ter conformidade com os princípios de universalidade, globalidade e igualdade onde o laborador alcança sua completa liberdade79.
77
Ibid., p. 162.
78
GONZALEZ, Fernando Suarez. Fundos de pensiones. Tribuna de ABC, Sevilla, p. 24, 28 abr. 1984.
79 BONETE, Aurelio Desdentado; ALONSO, José Ignacio Tejerina. La seguridad social de los trabajadores
Apesar de defender um sistema previdenciário com a possibilidade de regimes público e privado, o centro das preocupações de A. Venturi foi a criação e manutenção de, pelo menos, um conjunto de regras e disposições legais, que proporcionem uma garantia razoável contra necessidades básicas da família. Deve, também, levar em conta o peso percentual das contribuições, deve ter um valor mínimo e o máximo e que a grande maioria dos potenciais segurados possam suportar convenientemente. Devem-se levar em conta os problemas sociais e os custos envolvidos para não elevar demasiadamente os recolhimentos ou mesmo incidindo pesados impostos nas atividades produtivas, a partir de um determinado patamar que ameaça a prosperidade da economia nacional80.
A. Venturi foi genial ao conceituar os principais termos referentes à previdência social, sejam eles abstratos ou concretos, que se mostram como um instrumento fundamental do pensamento em sua tarefa de identificar, descrever e classificar os diferentes elementos e aspectos da realidade para designar as propriedades e características de cada termo. Basta observar a legislação previdenciária brasileira para encontrar os traços do autor. Com identidade nos princípios que, a partir de 1988, estão firmados na Constituição.
Um homem além de seu tempo indicava a segurança social como instrumento de redistribuição de renda vindo a ser confirmada com o empobrecimento dos Estados, após longos períodos de baixo crescimento econômico e processo inflacionário. Outra observação importantíssima é o cuidado com a racionalização dos custos da administração previdenciária, deve existir um órgão eficiente e não oneroso. Como deve haver um limite mínimo e máximo tanto para contribuições como para benefícios, com a finalidade de não inviabilizar o sistema protetivo com alíquotas fora da realidade econômica.
A seguir, o referencial teórico a ser investigado será a teoria keynesiana do bem-estar social. Para contextualizar os acontecimentos políticos e econômicos que, a partir de 1883, passaram a ter ligação direta com a formação da previdência social, no mundo e, sem dúvida o estado providência foi o mais importante fenômeno social no sentido de amparar e suprir as necessidades básicas das famílias. Foi um período circunscrito na história, do pós II Guerra até a crise do petróleo em 1974, anos tão marcantes que foram chamados de trinta gloriosos.