Terrain Variation

ação estatal voltado para o atendimento das demandas e necessidades da educação escolar. Segundo Vieira (2007), não existem “políticas” sem política. As políticas educacionais são concebidas e delineadas em cenários e momentos históricos atravessados por inúmeras influências e contradições. As políticas públicas, ainda que tenham como base um projeto de dominação unilateral, refletem como arena de luta e como caixa de ressonância da sociedade civil, tensões, contradições, acordos e dasacordos políticos, muitas vezes de grande magnitude (TORRES, 2008, p. 104).

Aqui, é importante apreender alguns elementos, condicionantes ou preliminares que permeiam o espaço de existência e materialização das políticas públicas, em especial as políticas educacionais, aqui tratadas. Dessa forma, neste capítulo elegemos três eixos para a análise das políticas educacionais implementadas no Brasil nas últimas décadas.

O primeiro eixo de análise consiste em considerar o cenário econômico e político mundial, marcado pela globalização econômica do capitalismo ou mundialização, como define Carnoy (2002), que vem provocando, entre outras

mudanças, um intenso processo de redefinição das condições de soberania e hegemonia dos Estados-nações. Por ser a educação um fato cultural e histórico, a análise da formulação das políticas requer a princípio um olhar no mundo, no contexto da mudança, na busca de caminhos que, certamente, são provisórios e experimentais, mas que seguem intencionalidades (CAPANEMA, 2004, p. 40).

Para Ianni (1999), esse processo teve início com o fim da guerra fria, ou a desagregação do bloco soviético. A partir desse período ocorre uma transformação quantitativa e qualitativa do capitalismo como modo de produção e processo civilizatório. Segundo Ianni (1999), seria “uma transformação quantitativa e qualitativa no sentido de que o capitalismo se torna concretamente global, influenciando, recobrindo, recriando ou revolucionando todas as outras formas de organização social da produção e da vida”.

Apesar de serem incontestáveis as mudanças nas formas de organização social, Ianni (1999) ressalta que o capitalismo não anula nem a interdependência nem o imperialismo. Nesse sentido, organizações internacionais como o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial exercem suas atividades priorizando interesses de nações com maior poder econômico, político, militar e cultural.

Na medida em que se torna dominante, o modo capitalista de produção lança luz e sombra, formas e movimentos, cores e sons, sobre muito do que se encontra pela frente. (...) No curso da história da globalização do capitalismo, muito do que se encontra pelo caminho se altera, tensiona, modifica, anula, mutila, recria ou transfigura (IANNI, 1999, p. 172).

Carnoy (2002) assinala que a mundialização vem provocando grande influência sobre as estratégias de reformas educativas realizadas, tanto pelos países em desenvolvimento como pelos países desenvolvidos. Para esse autor essas reformas apresentam características que lhes permitem agrupar em três grupos principais: as reformas fundadas na competitividade, as reformas fundadas nos imperativos financeiros e as reformas fundadas na equidade.

Para o autor, as duas primeiras orientações reformistas guardam grande relação e organicidade com a conjuntura econômica proporcionada pela mundialização. Essas reformas são realizadas visando principalmente aumentar a produtividade econômica, aprimorando a “qualidade” da mão de obra e garantindo o acirramento da concorrência entre os Estados. Essas reformas objetivam em última análise a manutenção de um “clima econômico favorável” à mundialização do capital.

Nesse novo contexto surgem novos atores políticos que passam a influenciar e participar dos processos de definição das políticas públicas, como as multinacionais ou transnacionais e os movimentos sociais.

O segundo eixo de análise refere-se ao modelo de Estado que passa a ser requerido nessa fase de desenvolvimento do capitalismo. O Estado intervencionista ou Estado de Bem-Estar Social, garantidor do pleno emprego, de previdência pública, habitação e que atua nos setores da produção econômica, como mineração, petróleo, eletricidade e telecomunicações é questionado nas suas bases e passa a ser “considerado como uma ameaça letal à liberdade, não somente econômica, mas também política” (ANDERSON, 1995, p. 9).

O processo intensivo e extensivo de mundialização do capital necessita de uma atmosfera geopolítica que favoreça a maximização e a reprodução do capital continuamente. O Estado, nesse contexto, ganha novas configurações, sendo forçado a transmutar-se, tornando-se um guardião dos interesses do mercado, protetor dos contratos privados, tendo a função de promover mercados competitivos e a garantir a propriedade (COSTA, 2008, p. 13).

Essas mudanças que vêm sendo requeridas na estrutura e atuação do Estado pela globalização econômica alteram drasticamente o seu sentido e significado. Ianni descreve sinteticamente todo esse processo afirmando que:

Algumas das características “clássicas” do Estado-nação parecem modificadas, ou radicalmente transformadas. As condições e as possibilidades de soberania, projeto nacional, emancipação nacional, reforma institucional, liberalização das políticas econômicas ou revolução social, entre outras mudanças mais ou menos substantivas em âmbito nacional, passam a estar determinadas por exigências de instituições, organizações e corporações multilaterais, transnacionais ou propriamente mundiais, que pairam acima das nações. A moeda nacional torna-se reflexa da moeda mundial, abstrata e ubíqua, universal e efetiva. Os fatores da produção, ou as forças produtivas, tais como o capital, a tecnologia, a força de trabalho e a divisão do trabalho social, entre outras, passam a ser organizadas e dinamizadas em escala bem mais acentuada que antes, pela sua reprodução em âmbito mundial. (...) o aparelho estatal, por todas as suas agências sempre simultaneamente políticas e econômicas, além de administrativas, é levado a reorganizar-se ou “modernizar-se” segundo as exigências do funcionamento mundial dos mercados, dos fluxos dos fatores da produção, das alianças estratégicas entre corporações. Daí a internacionalização das diretrizes relativas à desestatização, desregulamentação, privatização, abertura de fronteiras, criação de zonas francas (IANNI, 1999, p. 59).

Para Carnoy (2002) o poder do Estado pode tanto ficar enfraquecido com os efeitos da globalização como não. No entanto, o autor esclarece que em síntese a

mundialização vem provocando grandes mudanças na estrutura e no papel do estado. Os Estados nacionais são cada vez mais obrigados a desempenhar um papel de promotores do crescimento em prol da economia nacional e não de promotores da identidade ou de um projeto nacionalista. A redução do Estado-nação acontece no preciso momento em que a mundialização marginaliza numerosos grupos que não estão preparados para o desenvolvimento econômico fundado no saber.

Como nenhum sistema se sustenta geopoliticamente e socialmente sem um corpo de idéias que o justifique e o viabilize social e politicamente, o capital internacionalizado, diante da falta de uma ideologia para o mundo globalizado, retornou ao estatuto ideológico do liberalismo do século XVIII, adpatando-o as novas condições da economia globalizada.

Dessa forma, o neoliberalismo, como corrente teórica e política, ganha forma e hegemonia com um conjunto de prescrições e orientações voltadas, entre outros aspectos para a estabilização monetária, controle e redução do gasto público, desregulamentação financeira e privatizações. Em resumo essas orientações expressam uma máxima do neoliberalismo segundo a qual “o melhor Estado é o Estado mínimo”.

Essa máxima do neoliberalismo revela uma opção clara dessa corrente teórico- política por um tipo específico de Estado, o que muitas vezes esconde os seus reais interesses quanto ao Estado ideal para os defensores do neoliberalismo. Nesse sentido, Costa (2008) esclarece que:

O núcleo estratégico da ofensiva neoliberal se voltou contra o Estado: o Estado regulador, o Estado como empreendedor, o Estado como promotor do bem-estar social. Muitos dos críticos da política neoliberal confundem a retórica dos neoliberais contra o Estado atual, com sua verdadeira opção sobre o Estado. Apesar do discurso os neoliberais não são contra o Estado em si, mas contra o papel que propicia o bem-estar social, o Estado que, na superestrutura, busca garantir direitos e garantias conquistados pela população. Na verdade, eles advogam um Estado forte e aparelhado para garantir os contratos, a lei e a ordem e para reprimir todos aqueles que contestam as normas da regulação privada ou que procuram uma ruptura ou renegociação dos contratos. Em outras palavras, os neoliberais querem um Estado mínimo, para os trabalhadores! E máximo, para o grande capital! (COSTA, 2008, p.49).

Ressalta-se que para muitos o termo neoliberalismo pode ter uma designação pouco precisa, ou até mesmo indefinida, todavia, o que é revelador de sua principal característica no momento atual, que tem sido a notável eficácia ideológica. Sobre esse aspecto Anderson (1995) ao apresentar um balanço do neoliberalismo afirma que:

Economicamente o neoliberalismo fracassou, não conseguindo nenhuma revitalização básica do capitalismo avançado. Socialmente, ao contrário, o neoliberalismo conseguiu muitos dos seus objetivos, criando sociedades marcadamente mais desiguais, embora não tão desestatizadas como queria. Política e ideologicamente, todavia, o neoliberalismo alcançou êxito num grau com o qual seus fundadores provavelmente jamais sonharam, disseminando a simples idéia de que não há alternativas para os seus princípios, que todos, seja confessando ou negando, têm de adaptar-se as suas normas (ANDERSON, 1995, p. 23).

O terceiro eixo de análise considera ser necessário compreender a atuação e a influência dos Organismos Internacionais na definição das políticas de educação no Brasil. Nos últimos cinqüenta anos, organismos como a Unesco e o Banco Mundial têm participado ativamente do apoio técnico e financeiro e da elaboração de projetos educativos para os países em desenvolvimento. A ação desses organismos, outras agências multilaterais articulam-se e convergem nos seus objetivos e estratégias de ação, como a OCDE, a Cepal, o PNUD, o UNICEF e o BID. No entanto, dada a amplitude e as várias iniciativas de cooperação internacional dos vários organismos internacionais, analisa-se aqui, com destaque especial, a atuação do Banco Mundial para a educação brasileira.

O Banco Mundial é composto por um conjunto de organismos8_{, dentre os quais} o principal é o Banco Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD), mais conhecido com Banco Mundial.

Fundado em 1944 na Conferência de Bretton Wods, após a Segunda Guerra Mundial, juntamente com o FMI, teve como principal função financiar projetos voltados para reconstrução dos países europeus devastados pela guerra. A partir da década de 1950 esse banco vem constantemente reformulando e reorientando a sua política de financiamento junto aos países credores, acompanhando as necessidades e as etapas de desenvolvimento do capitalismo. Nesse período o Banco teve como prioridade o apoio a projetos para a industrialização dos países do Terceiro Mundo. Na década de 1980, ganha ênfase nas ações do BIRD um discurso mais recorrente com a questão da pobreza, aumentando os créditos para o setor social, entre eles a educação.

Torres (2008), assinala dois aspectos importantes para a compreensão das singularidades do Banco Mundial que o diferencia das outras agências de cooperação

8 _{O Grupo Banco Mundial é composto de cinco outras agências: a IDA (Associação Internacional de}

Desenvolvimento), a IFC (Cooperação Financeira Internacional), o ICSID (Centro Internacional para a Resolução de Disputas sobre Investimentos), a MIGA (Agência de Garantia de Investimentos Multilaterais) e o GEF (Fundo Mundial para o Meio Ambiente).

multilateral. O primeiro aspecto refere-se a própria natureza institucional do Banco Mundial. Como banco, trata-se de uma agência de empréstimos, não uma agência que oferece doações. O segundo ponto é que o Banco Mundial não se limita a responder solicitações de empréstimos, mas toma a iniciativa de estimulá-los. Como banco, seu negócio é emprestar capitais e receber juros pelos empréstimos, juros estes que geralmente são os de mercado (TORRES, 2008, p. 116). Nesse sentido Fonseca (2008) ressalta que os financiamentos do BIRD para o setor social seguem o mesmo modelo dos empréstimos e créditos comerciais, caracterizados pela rigidez dos prazos e das condições financeiras.

Além de uma grande quantidade de condicionalidades9_{, que promovem uma} verdadeira reforma educacional nos sistemas de ensino, a política institucional do BIRD é marcada pela vinculação direta ao Fundo Monetário Internacional (FMI) e mais recentemente com a Organização Mundial do Comércio (OMC). Como afirma Torres (2008), sem o aval do FMI não há possibilidade de se estabelecer negociações com o banco.

A intervenção externa do Banco Mundial na definição e implementação das políticas educacionais brasileiras é aqui considerada não apenas pelo financiamento de projetos, mas pela capacidade política e institucional do BIRD em orientar a agenda educacional dos países, estabelecendo diretrizes e induzindo e pressionando por reformas de acordo com as suas diretrizes.

O BIRD tem produzindo uma série de documentos que constituem um verdadeiro corpus de análise, com as estratégias, concepções e diretrizes da instituição para a educação. Esse banco também vem tendo grande destaque na realização de grandes eventos internacionais como a Conferência Mundial de Educação para Todos que aconteceu em Jomtien na Tailândia, em 1990, da qual o BIRD foi um dos co- patrocinadores, estabelecendo uma agenda comum de educação para os países em desenvolvimento.

Para educação, as estratégias e orientações do Banco Mundial priorizam a educação básica, principalmente no nível primário, como estratégia para o alívio da pobreza, o ensino profissionalizante, com o objetivo de contribuir para o desenvolvimento econômico e o assessoramento aos órgãos de educação (Ministério e secretarias) visando melhorar o planejamento e a gestão das escolas.

9 _{Segundo Silva, Azzi e Bock (2008) os projetos financiados pelo Banco Mundial trazem uma média de}

Apesar do apoio do Banco a projetos com uma gama variada de ações, predomina na política do banco, no que se refere à educação básica, a ênfase na garantia de insumos como livros e outros materiais didáticos, mobiliário, padrões mínimos de funcionamento das escolas e recursos tecnológicos. Os indicadores e parâmetros do banco para a qualidade da educação não contemplam questões como a valorização dos profissionais da educação e a gestão democrática do ensino.

Atualmente está em execução um macro-projeto voltado para a educação básica no Brasil, com significativo aporte financeiro do Banco Mundial. Trata-se do Fundo de Fortalecimento e Desenvolvido da Escola (Fundescola), executado pelo FNDE. Concebido no horizonte de focalização das ações e com base na estratégia de “alívio da pobreza”, esse programa abrange as regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, que possuem os menores indicadores de desenvolvimento humano. Implementado em parceria com as secretarias estaduais e municipais de educação, o Fundescola promove um conjunto de ações10 para a melhoria da qualidade do ensino, tanto no âmbito dos sistemas (secretarias) como nas escolas de Ensino Fundamental atendidas pelo mesmo.

No tocante à gestão educacional sua principal ação é o Plano de Desenvolvimento da Escola – PDE- Escola ou simplesmente PDE. O PDE-Escola é uma ferramenta gerencial utilizada com o propósito de auxiliar a escola a realizar melhor seu trabalho. Por meio do PDE - Escola, a escola identifica seus valores, sua visão de futuro, sua missão e seus objetivos estratégicos (BRASIL, 1999).

Fonseca (2003), com base em pesquisa sobre esse programa no Estado de Goiás, assinala que:

[...] percebe-se que este imprimi uma organização do trabalho escolar que se aproxima da racionalidade taylorista. Na medida em que se recupera princípios e métodos da gerência técnico-científica, fragmenta as ações escolares em inúmeros projetos desarticulados e com “gerências” próprias, facilitando a divisão pormenorizada do trabalho, com nítida separação entre quem decide em quem executa as ações.

Ainda segundo Fonseca (2003), ao contrário do que preconizam os objetivos estabelecidos no programa, que sinalizam para a autonomia da escola e modernização

10 _{O Fundescola contempla 15 subprogramas, são eles: Planejamento Estratégico da Secretaria (PES),}

Sistema de apoio à elaboração do plano de carreira do magistério público, Sistema Integrado de Informações Gerenciais (SIIG), Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE), Projeto de Melhoria da Escola (PME), Escola Ativa, Programa de Gestão e Aprendizagem Escolar (Gestar), Programa de Apoio à Leitura e à escrita (Praler), Programa de Melhoria do Rendimento Escolar, Microplanejamento, Espaço Educativo, Padrões Mínimos de Funcionamento das Escolas (PMFE), Levantamento da Situação Escolar (LSE), Projeto de Adequação do Prédio Escolar (Pape) e Mobiliário e equipamento escolar.

da gestão escolar, é a proposta burocrática que vem se fortalecendo nas escolas, visto que o Plano de Desenvolvimento da Escola se sobrepõe ao Projeto Político-Pedagógico da Escola (PPP), instituindo uma forma de gestão que descarta a base política inerente ao PPP e fortalece o viés tecnicista do PDE (FONSECA, 2003, p. 313). Dessa forma o programa contribui para que:

(...) dentro da mesma esfera governamental, convivem duas concepções antagônicas de gestão educacional, provenientes de diferentes matrizes teóricas. Uma de caráter burocrático, que internaliza modelos concebidos por agências financeiras internacionais e outra sinaliza a aspiração da comunidade educativa por uma escola mais autônoma e de qualidade e que conhecemos como “Projeto Político-Pedagógico” (OLIVEIRA; FONSECA & TOSCHI, 2005, p. 143).

É nesse contexto de globalização das relações políticas, econômicas e culturais, na maioria das vezes revelando assimetrias e expressando a hegemonia política e econômica dos países desenvolvidos, que são formuladas e implementadas as política educativas, com forte participação dos organismos internacionais, principalmente as agências do Sistema ONU e o Banco Mundial. Esses organismos vêm constantemente e de forma sistemática influenciando e impondo uma agenda de reformas para os países em desenvolvimento, sobretudo na América do Sul, imprimindo uma lógica empacotadora para as políticas de educação. No Brasil, encontram “terreno fértil” no governo de Fernando Henrique Cardoso.

2.2 A POLÍTICA DE GESTÃO EDUCACIONAL DO GOVERNO FERNANDO