Em uma negociação internacional, assim como em vários processos decisórios domésticos, os decisores consideram os assuntos não como um todo, muito menos tomam todas as decisões na mesma hora; normalmente, como vimos, para cada assunto são necessárias centenas de decisões em um longo período de tempo (Destler: 1974, 59). Há, portanto, a necessidade de dividir o processo em diversas decisões em uma dinâmica seqüencial (Hermann, Steinet al.: 2001). Considerando a realidade do GATT, devemos apreender o processo das negociações que ocorrem no arranjo – desvendando, assim, quais os impactos que os padrões de interação nos diferentes estágios da negociação multilateral implicam para o funcionamento e localização da unidade decisória doméstica.46
Uma primeira informação sobre o processo negociador no GATT é que ele segue uma linha de comprometimento progressivo. Para se ter idéia precisa dessa característica, basta lembrar que as negociações geralmente trabalham com um texto base, que vai sendo aprofundado; no processo, todos os pontos em desacordo ficam em colchetes, sendo o exercício negociador posterior o de progressivamente retirá-los à medida que são reduzidos os pontos de conflito. Uma vez retirados, no entanto, é muito
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Idéia retirada de (Destler: 1974, 58).
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Minha tradução. A afirmação de Winham refere-se a outro contexto, mas pode ser aplicada nesse caso.
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Aqui, processo é entendido como um “conceito analítico que pode ser empregado para caracterizar todo um padrão de interação em uma negociação, de seu início ao seu fim” (Sjostedt: 2002, 363).
difícil serem recolocados. O segundo dado relevante é que o andamento das negociações significa um concomitante crescimento da complexidade técnica – cada decisão é um passo no exercício de aumento de precisão. Essa dinâmica de comprometimento progressivo e aumento de complexidade se dá dentro de um processo (Touval: 1989, 160; Winham: 1986, 212). Dessa maneira, há uma necessidade de entender os estágios do processo de negociação multilateral. Aqui não há muita dificuldade, pois há uma vasta literatura que lida com tipologias de fases de negociações. Utilizarei três autores que possuem tipologias semelhantes, compreendidas em quatro fases distintas (Berridge: 2002; Sjostedt: 2002; Touval: 1989).
Pré-negociação: nessa fase se define o que será negociado. É caracterizada por contatos informais entre as partes, definição da lista de participantes, aprendizagem e delimitação dos problemas. Aqui também já são analisados alguns pontos substantivos que possam contribuir na determinação preliminar do que vai ser negociado, como e de que forma. A fase de pré-negociação é crucial na criação do escopo de resultados possíveis de uma negociação – é um acordo sobre a necessidade de negociar. Já há nessa fase uma grande preocupação com a definição da agenda. Muitas vezes, a fase de pré-negociação pode durar anos – como foi o caso da Rodada Uruguai e da Rodada Doha.
Definição da agenda: nessa fase geralmente se tenta chegar a um acordo sobre quais assuntos serão negociados e como eles serão descritos e especificados. Também há um interesse em delimitar os objetivos da negociação, a organização do processo e um calendário de atividades. Em grandes negociações, o molde final do resultado é em grande medida produto da fase de agenda. Trabalhos que lidam com atores de veto em sistemas políticos domésticos tendem a salientar como a definição da agenda define que tipo de resultados uma negociação pode levar – o conhecimento do controlador da agenda leva a uma identificação da resultante (Tsebelis: 2000, 454-5). Nas negociações multilaterais, no entanto, como veremos a seguir, essa relação não é comum – na verdade, o controle da fase da agenda tende a ter uma participação de mais atores, enquanto as fases seguintes tendem a ser bem menos democráticas.
De qualquer forma, para o propósito do capítulo, esta fase é importante porque definirá que assuntos o aparelho doméstico terá que apreciar ao longo da fase de detalhamento e fórmula (Karns e Mingst: 1987, 460). Três notas de cautela, no entanto, devem ser emitidas. Primeiro, se determinado assunto não for discutido na fase de agenda não quer dizer que não será apreciado nas negociações. A idéia de se criar uma
organização internacional para abrigar os resultados da Rodada Uruguai, por exemplo, não foi discutida na fase de agenda; somente no meio da Rodada que foi introduzida e barganhada (Croome: 1995, 273-4; Preeg: 1995, 172-3; Winham: 1998).Segundo, nem todos os assuntos discutidos na fase de agenda serão processados nas fases seguintes – e se forem discutidos, nada garante que seguirão no mesmo ritmo e terão o mesmo escopo das negociações que outros assuntos. Um caso que ilustra bem essa situação foram as negociações agrícolas na Rodada Kennedy – o assunto foi discutido na fase de agenda, mas os resultados práticos ao final das negociações foram decepcionantes, se não nulos (Miles: 1968, 20-1; Preeg: 1970, 249, 58 e 67). Por fim, devemos tomar especial cuidado para não confundir agenda como fase de negociação e agenda como conjunto de assuntos que serão apreciados em um determinado momento.
Fórmulas e detalhamento: a troca de informações e as negociações sobre os termos do acordo ocorrem nessa fase. Os atores exploram diversos pacotes alternativos de textos. Em algumas áreas, fórmulas são desenvolvidas para detalhar como os assuntos serão endereçados. Muitas vezes, elas são simples passos indicando o direcionamento da negociação; em outros, são semelhantes a modelos científicos. Essa fase é bastante incremental. O exercício, aqui, é avançar retirando cada vez mais os colchetes e deixando os pontos controversos para os altos decisores políticos das capitais resolverem (Winham: 1986, 212-3).
Acordo: esta fase é a culminação das negociações, quando as partes envolvidas se comprometem a aceitar o que foi barganhado. É nesse momento que a fraseologia do resultado final é construída. Não raro há, por parte dos atores envolvidos, dúvidas e arrependimentos sobre o que foi acordado, além de a preocupação com a implementação do acordo aumentar consideravelmente.
A princípio, todas as fases ocorrem em qualquer negociação. No entanto, dependendo do assunto a ser negociado e de diversas variáveis contingentes, uma fase de um processo pode ser mais conspícua que as demais (Sjostedt: 2002, 363-4). Pode haver, portanto, uma grande variação na importância de cada fase no processo – tanto para o processo multilateral como para o processo doméstico.
No plano multilateral, uma nítida diferenciação encontrada é o fato de os atores que têm poder – inclusive de veto – na fase da agenda, não raro perdem esse poder no momento que a fase é ultrapassada.47 Essa diferenciação ocorre pela evolução do
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contexto legislativo do GATT durante as fases de negociação. Steinberg coloca bem essa questão quando afirma que as negociações no GATT ocorrem de acordo com duas modalidades de processos, uma estruturada no direito (law-based) e outra estruturada em relações de poder (power-based). No primeiro caso, os participantes levam a sério as regras procedimentais, tentando articular um consenso compatível com uma distribuição eqüitativa de abertura de mercados. Já no segundo, os participantes trazem instrumentos de poder para o processo decisório, aplicando-os para gerar resultados assimétricos. O autor, ao fazer uma leitura da natureza legislativa do processo decisório desde a Rodada Dillon, identifica que o processo de definição de agenda reflete uma modalidade de barganha calcada no direito, o que favorece a participação dos países mais fracos no processo decisório, enquanto que a parte final das negociações é estruturada em relações de poder, com a dominância dos estados mais poderosos (Steinberg: 2002). Os países em desenvolvimento, assim, teriam maior participação e poder no início das negociações, enquanto o andamento ulterior das negociações seria controlado pelos países desenvolvidos.48
Se a importância de um país é diferente de acordo com o estágio das negociações no plano multilateral, de forma semelhante, os contornos de uma unidade decisória também se diferenciam de acordo com os mesmos estágios. Uma proposição geral lançada por Gilbert Winham indica que o processo decisório doméstico tem grande relevância na abertura do processo e na decisão de aceitar ou não o resultado de uma negociação (Winham: 1986, 305). Mas a questão não é tão simples e genérica assim. Em todo estágio de negociação no plano multilateral, o processo decisório doméstico é engajado; há, porém, uma diferenciação na forma como ele é articulado.
Geralmente, a fase de pré-negociação é bastante política e sem grande complexidade, o que favorece unidades decisórias menos plurais e mais políticas. Progressivamente, os assuntos sob negociação vão sendo aprofundados e ganhando complexidade, o que exige um aprofundamento no processo decisório doméstico do trabalho técnico a ser desempenhado; com o aumento da complexidade, há a necessidade de se engajar atores que sejam familiarizados com o que se está negociando externamente, tanto de dentro como de fora do governo. Em fases de resolução de conflitos, os agentes domésticos mais políticos são chamados a se pronunciar sobre definições que os níveis hierarquicamente mais baixos e técnicos não conseguiram
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Na Rodada Uruguai do GATT, essa relação é nítida, principalmente após o primeiro encontro de Blair House (Croome: 1995, 340-75; Keeler: 1996; Webber: 1998).
resolver. Por fim, na fase de definição do acordo, aumenta a relevância da participação dos órgãos domésticos responsáveis pela ratificação – ou que tenham poder de veto sobre a implementação.
Essa variação no ritmo das negociações multilaterais indica, portanto, que, muito provavelmente, haverá uma variação das unidades decisórias domésticas em um mesmo assunto ao longo das negociações. Considerando o caso específico do GATT, onde as negociações demoram anos para serem concluídas, essa questão é ainda mais importante – não raro há mudanças dos indivíduos que atuam a frente das burocracias domésticas, as próprias instituições nas quais esses indivíduos operam mudam e, por fim e mais relevante, as regras que governam o processo decisório doméstico podem ser modificadas.
O impacto dos estágios da negociação multilateral no plano doméstico traz a conclusão lógica de que a utilização de um modelo explicativo que fixe como unidade decisória determinados atores para examinar todos os estágios de negociação acabará provavelmente levando a sérios equívocos, pois é possível uma variação dos atores em um mesmo assunto de acordo com o estágio. O mesmo vale se utilizarmos outras variáveis – a seqüência dos estágios tem grande impacto em termos de indicar os efeitos "causativos" dos agentes e variáveis. Assim, em um determinado momento, uma variável pode ter um efeito, enquanto em um segundo momento, já em outro estágio negociador, terá outro (Howlett e Reyner: 2006, 2-3 ).