Measurements and operational definitions

Não há uma ligação direta entre as quatro variáveis apresentadas e a natureza da unidade de decisão, pois existe uma intermediação relacional de fatores institucionais e contextuais domésticos que vão delimitar o peso relativo das influências das negociações multilaterais na determinação da unidade decisória doméstica. O primeiro ponto a ser considerado é que o tipo de estrutura decisória dependerá do grau de importância perceptual da oportunidade de ação na qual um assunto se apresenta aos atores domésticos – principalmente se ele é crítico ou de rotina (Rosati: 1981, 248). Quanto maior for o reconhecimento de importância do assunto envolvido na oportunidade de ação, maiores as chances de vários atores políticos de alto nível serem envolvidos. Assim, a forma pela qual esses atores percebem a intensidade de uma oportunidade de ação tem influência na maneira como eles organizar-se-ão para respondê-la. Da mesma forma, a percepção de intensidade também influenciará os níveis de liberdade que os atores terão dentro do processo decisório doméstico para determinar os cursos de ação necessários (Boyer: 2000, 189-92).

Uma outra dimensão na qual o nível perceptual dos decisores é relevante relaciona- se com as crenças, expectativas e desejos que estes têm da capacidade de influenciar não só as negociações no plano multilateral como a definição da posição doméstica.52 Muitas vezes, em um contexto de pluralidade de oportunidades de ação em diversos assuntos distintos, alguns tópicos recebem prioridade sobre os demais para, em um momento posterior, serem substituídos por outros, considerados mais urgentes (Kuperman: 2006, 539). Uma explicação para esse fenômeno está nos trade-offs que os atores domésticos têm que enfrentar. Não raro, há pouco tempo disponível para resposta; outras vezes, há poucos recursos disponíveis para realizar as tarefas necessárias para a tomada de decisão – a única saída é fazer escolhas e definir prioridades que merecem atenção (George: 2006, 73). Quando há atores políticos no processo decisório, também se observa a questão prática de avaliar se os possíveis

52

ganhos valem o gasto de capital político que deve ser investido – talvez por essa questão os parlamentares brasileiros geralmente não façam questão de serem participativos no processo decisório doméstico, afinal, os possíveis ganhos do investimento de capital político são tão difusos e geram tão pouco retorno eleitoral que o esforço não é compensatório.

É importante considerar que quando tratamos de intensidade perceptual não trabalhamos com um modelo de processamento de informação racional.53 Os decisores não são capazes de engajar-se em um idealizado processo científico de percepção, análise e julgamento (George: 2006, 68; Jervis: 1976, 144; Odell: 1988, 308). Isso gera diversas disfunções no processamento de cognitivo de informações, famosos na literatura. Um desses problemas relevantes para a dissertação é que as percepções geralmente são influenciadas por preocupações imediatas – as informações que os indivíduos recebem são processadas em termos do que é importante para eles no momento que elas chegam (Jervis: 1976, 202). Isso significa que muitos marcos explicativos que utilizamos para entender as ações dos agentes podem ser equivocados se não considerarmos as predisposições cognitivas dos indivíduos no momento sob análise. Uma dimensão particular que deve ser examinada é o impacto do contexto na delimitação das predisposições desses agentes.

O exame do contexto é reputado como relevante por diversos autores, pois ajuda a explicar quais fatores contribuem, influenciam ou justificam a ação dos indivíduos

(Farnham: 2004, 443; Landau: 2000, 16; Rose: 1998, 147; Rubin: 2002, 97). Esse

contexto, no entanto, não tem impacto direto sobre as decisões – ele as afeta somente pelo mecanismo de filtro psicológico (Brecher, Steinberget al.: 1969, 81). Isso indica que, na análise de processo decisório, o contexto não é aquele existente na “realidade”, mas, sim, aquele que o tomador de decisão imagina. Dessa maneira, conclusões sobre como fatores ambientais impactam no processo decisório depende do que reputamos aos decisores (Sprout e Sprout: 1969, 42-9). Os trabalhos que examinam a posição brasileira no GATT estranhamente esquecem como são apreendidos os aspectos contextuais pelos decisores – quando não omitem aspectos contextuais relevantes, como mudanças do mercado doméstico e políticas domésticas.54 O exame dessa importante variável não é

53

“Policymakers are not free to move directly from estimating the consequences of policy alternatives to

selecting the policies with the most favorable consequences. They are constrained in their decisions by forcer in their environment. Some forces prevent options from being chosen while others help determine which policies have priority” (EdwardsIII e Sharkansky: 1978, 213).

54

fácil; depende de informação precisa sobre quais são os indivíduos que atuam em uma unidade decisória – um exercício que, como foi visto na introdução, não é feito.

Na literatura de análise de política externa, no entanto, há um núcleo teórico que trabalha não com o contexto em si, mas com o cálculo de aceitabilidade contextual que possibilita a cooperação internacional. Esses trabalhos lidam com a interação entre o plano doméstico e negociações internacionais geralmente salientando que uma das dinâmicas mais fortes atuam sobre os negociadores é a busca pela compatibilidade entre possibilidades de acordo aceitáveis no plano doméstico com as possibilidades que são aceitáveis no plano internacional. Os negociadores, então, observam o papel do contexto calculando simultaneamente as implicações de aceitabilidade domésticas e internacionais de suas ações (Landau: 2000, 15). Conseguir o balanço que atenda aos dois níveis simultaneamente é a tarefa primordial do negociador, principalmente na área de relações econômicas externas (Destler: 1980, 1). No entanto, há trabalhos que indicam que os decisores reagem de forma diferente com relação aos constrangimentos colocados no plano doméstico, se comparado com aqueles existentes na mesa de negociação externa.55 A indicação é que esses atores consideram fatores domésticos primeiro, antes de examinar os constrangimentos no nível internacional (Destler: 1980, 3-4; Farnham: 2004, 448).56 A natureza dos constrangimentos domésticos que os decisores experimentam, portanto, é de instrumental relevância para entendermos como países semelhantes, que sofrem constrangimentos internacionais similares, apresentam, muitas vezes, respostas distintas (Hwang: 2005, 54). Isso é visto tanto na maior atividade que é demandada pelos negociadores no plano doméstico (Landau: 2000, 13), como nos conflitos desse nível, geralmente bem maiores dos que os existentes no plano internacional (Rubin: 2002, 99).

Mas quais outros aspectos domésticos são relevantes para a definição da unidade de decisão? O primeiro é o tipo e características do regime de um Estado, que pode oferecer diferentes níveis de prerrogativas para as instituições públicas existentes, além

55

Uma voz dissonante é a de Hagan, afirmando que os decisores raramente são motivados somente por preocupações domésticas em suas decisões. (Hagan: 2001, 35).

56

Essa idéia vem das teorias poliheurísticas de processo decisório. Essas teorias buscam eliminar as lacunas existentes entre as teorias racionalistas e psicológicas de processo decisório utilizando um esquema de processamento de informação em dois passos. No primeiro, um conjunto de possíveis opções é eliminado aplicando um “princípio não compensatório” para retirar qualquer alternativa com retornos inaceitáveis. Depois, as alternativas aceitáveis que sobraram são processadas no segundo estágio, no qual os decisores utilizam dinâmicas analíticas mais sofisticadas para diminuir riscos e aumentar ganhos (Dacey e Carlson: 2004; Mintz: 2004). Pesquisas posteriores demonstraram que considerações de políticas domésticas são os fatores mais relevantes na eliminação do primeiro passo (Mintz: 1993, 606).

de criar constrangimentos sobre o controle que se possa ter da unidade decisória (Hudson: 2007, 38). Segundo, muitas vezes uma instituição pode ter muito poder, mas não está interessada em exercê-lo, delegando suas prerrogativas para outro agente ou instituição. Terceiro, situações de crise em assuntos importantes para a sobrevivência política de uma determinada instituição tende a aumentar a participação destas na unidade de decisão. Quarto, quando uma determinada unidade decisória tem legitimidade para agir, mas não consegue comprometer os recursos necessários para tanto – como constrangimentos orçamentários –, uma outra unidade decisória é chamada para exercer seu julgamento para que possa haver uma decisão. Quinto, se o órgão consegue ter o controle do fluxo de informação estratégico relacionado à substância do que será decidido, também aumentam suas chances de participação em um processo decisório que aprecie a questão. Sexto, haverá um grande impacto no desenho da unidade decisória não só a preferência que o Presidente dá a um determinado órgão, mas a organização administrativa já existente (Destler: 1980, 12). Aqui, as definições constitucionais, estatutárias e costumeiras que estabelecem as jurisdições entre os órgãos, delimitando prerrogativas e fronteiras ajudarão a definir quem terá importância, em qual atividade e sob quais circunstâncias em uma unidade decisória (Kingdon: 1995, 155). Sétimo, e mais importante para o capítulo, o nível que uma instituição tem de conhecimento e de controle na definição de políticas domésticas sobre um determinado assunto a ser negociado externamente dá grande poder a esses agentes na definição e funcionamento da unidade decisória.