Vários indivíduos e instituições podem fazer parte de uma unidade decisória, sendo relevante a pergunta sobre quais importam em um determinado tipo de decisão e em quais circunstâncias. Uma primeira consideração que devemos fazer é sobre a possibilidade de um único indivíduo ou agência do governo constituir a unidade decisória – ou seja, avaliar sozinho o grau de relevância, o tempo de resposta, o tipo de conhecimento demandado e tomar uma decisão. A primeira hipótese que podemos criar é que todos esses processos sejam controlados pelo Presidente da República. Ocorre que, mesmo se quisesse, o Presidente não conseguiria se ocupar com as tarefas de controlar todo o fluxo de informações, examinar a posição brasileira em todos os assuntos, tomar todas decisões e executá-las no plano multilateral – o Presidente carrega um pesado fardo, tendo que dividir responsabilidades em um conjunto mais organizado de sub-tarefas, dadas a uma ou várias unidades especializadas dentro do governo (George: 1980, 109). É inevitável, portanto, haver uma delegação de suas prerrogativas para algum sistema administrativo que cuide dessas tarefas – ficando ele somente com a arbitragem de conflitos e decisões de grande relevância.
Partindo dessa consideração, poderíamos prever que o Itamaraty fosse a única instituição a receber essa delegação. Em alguns episódios específicos, isso ocorre. No entanto, como veremos no decorrer do capítulo, esse é só um dos tipos de unidade decisória possíveis. Resultado, talvez, da dinâmica de ação burocraticamente fragmentada do governo, percebe-se que não há uma unidade administrativa com controle completo dos recursos estatais que possa atuar em todas as atividades, em todos os momentos; daí a necessidade de entender o processo pelo qual outros atores domésticos participam, isoladamante ou em conjunto com o Itamaraty, na definição e execução das posições brasileiras no GATT.33
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Para entender a razão do não monopólio do Itamaraty, convém desagregar as funções de formulação e execução. Quando fazemos isso, são visíveis as vantagens do Itamaraty em executar decisões no plano externo. Três argumentos dão suporte a essa afirmação: primeiro, ele é o único órgão brasileiro que tem uma estrutura permanente no exterior para acompanhar as negociações multilaterais e poder informar o aparato estatal e os grupos sociais relevantes das oportunidades de decisão; segundo, o órgão é o único que tem uma rede administrativa espalhada pelo mundo que possibilita o relevante trabalho de gestão e convencimento bilateral para avançar as posições do país; terceiro, o órgão tem um núcleo de recursos humanos treinado para desempenhar atividades de negociação e defesa dos objetivos do país no exterior.
Se, por um lado, o Itamaraty tem diversas vantagens no desempenho de atividades de execução, o órgão, por quatro razões, sempre padeceu de sérias deficiências na atividade de formulação. A primeira é que ele não tem o poder de ratificar domesticamente o resultado das negociações externas. Dessa forma, sempre tem muitos estímulos para internalizar no processo decisório os indivíduos e instituições que detêm essa competência – pode-se esquivar de grandes problemas na hora da ratificação dos acordos internacionais se os atores domésticos ratificadores forem levados em consideração na definição da posição do país (Elliott: 2000, 109). A segunda razão é que os assuntos que estão sob negociação são muito complexos e técnicos, de forma que o órgão, muitas vezes, não tem quadros adequados para identificar o interesse brasileiro que deve ser colocado na mesa de negociação. A terceira razão é considerarmos que, mesmo se quisesse lidar autarquicamente com todas as responsabilidades de decisão e execução, o Itamaraty tem uma capacidade administrativa limitada para lidar com todos os temas de uma complexa agenda de negociação. Há uma grande dificuldade de seus agentes processarem todas as informações pertinentes, interpretá-las, tomar as decisões e executá-las – inclusive em assuntos que possam ter grande conhecimento e tenham prerrogativas para agir unilateralmente.34 É natural que, além do Itamaraty, haja outros órgãos que tenham o monopólio decisório de um nicho de questões. Por fim, a quarta e mais importante razão é que o Itamaraty nunca teve a competência para administrar os instrumentos normativos de regulação do comércio exterior do país. O órgão nunca pôde modificar tarifas aduaneiras, nomenclatura de linhas tarifárias, aplicar subsídios para fomentar
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exportações, impor quotas, criar e emitir licenças de importação. Essas atividades, que formaram o arcabouço clássico da atividade de política comercial, foram, até a década de 1990, formuladas por outros órgãos, sem a influência do Itamaraty. Foi o Congresso Nacional, a CEXIM, a CPA, a CACEX, o Ministério da Fazenda, o Ministério da Indústria e do Comércio, e o Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento que tiveram a competência de formular e executar todas essas atividades após a década de 40 – e não o Itamaraty. O Palácio dos Arcos não poderia, portanto, definir a posição externa brasileira sem saber as preferências das áreas técnicas do governo, sob pena de que os resultados das negociações externas não fossem implementados de forma adequada. Mais, como veremos nos próximos capítulos, durante as negociações multilaterais, esses órgãos poderiam formular e implementar a política comercial brasileira de forma contrária à posição que se defendia durante as negociações no plano multilateral, diminuindo a credibilidade externa do país.35
Não é difícil de entender os problemas decorrentes da atividade doméstica dos órgãos. Por muito tempo, eles faziam reformas na legislação interna durante as negociações das Rodadas por simples ignorância. No período da Rodada Tóquio, na maioria dos casos, não havia consultas com o Itamaraty sobre como essas impactavam a posição externa do país. Na Rodada Uruguai, porém, já é possível ver o Itamaraty participando das definições dos marcos regulatórios domésticos, mas mesmo assim há problemas.36 Um exemplo é a atuação do IBAMA, em 1990, quando promulgou uma portaria especificando os procedimentos necessários ao registro para comercialização de pesticidas. Havia na portaria a exigência de realização no Brasil de testes já feitos no exterior e que, segundo práticas internacionais, não seriam normalmente exigidos, aceitando-se os resultados apresentados pelo fabricante no país em que foi realizada a pesquisa original. O Itamaraty não foi informado da medida, de maneira que só tomou conhecimento da portaria do IBAMA quando a delegação americana levantou o
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Há também um fator interessante – a pressão de órgãos que tem prerrogativas domésticas sobre a questão sob negociação para participar do processo decisório. De acordo com Robert Lovett, ao examinar o caso americano, “the idea seems to have got around that just because some decision may affect your
activities, you automatically have a right to take part in making it” (Destler: 1974, 60) – Lovett via essa
tendência de forma bastante crítica.
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Desptel 1563. GATT. Comitês Anti-dumping e de Subsídios. Revisão da legislação brasileira. Reunião. 17 de setembro de 1992. Telegramas recebidos e expedidos de Delbragen do ano de 1992. Do desptel 921 até 2000.1992.
problema em uma reunião do Comitê de barreiras técnicas do GATT.37 É, portanto, muito difícil o Itamaraty atuar de forma isolada.
Até agora, falamos somente dos casos em que uma unidade decisória é constituída por uma única instituição. Ocorre que, em muitos casos, o processo decisório é construído com a participação de múltiplos atores – diversos indivíduos, por intermédio de diferentes instituições estatais, interagem para tomar conhecimento de uma oportunidade de ação, agregam recursos para processar um assunto, tomar uma decisão e implementá-la no plano externo (Destler: 1974, 161). Isso poderia levar a um entendimento de que o prisma teórico da política-burocrática é fundamental para uma visão adequada do processo decisório nessas instâncias específicas. Com efeito, o foco de análise deve ser primariamente nos indivíduos dentro de instituições governamentais, e nas interações deles como determinantes das ações de um Estado na política internacional (Allison e Halperin: 1972, 43).38
Mas há sérios problemas na aplicação crua do modelo da política-burocrática – geralmente derivados do viés norte-americano da teoria.39 O primeiro está em ver as decisões como episódios ad-hoc, em vez de um conjunto de interações evolutivas (Kuperman: 2006, 537). O segundo está na tendência em tratar a política-burocrática exclusivamente como uma variável independente explicando resultantes (policy
outcomes). Assim, muitos analistas tenderiam a tratar a política-burocrática como um
fato invariável do processo decisório, em vez de um fenômeno contingente que varia em forma e intensidade de acordo com a situação, tópico e sistemas administrativos – como vimos, nem todas as decisões são feitas em um contexto de grupos, devendo-se, portanto, aceitar a política-burocrática como variável, tendo seu impacto sobre a resultante também de forma variável (Hart e Rosenthal: 1998, 236). Terceiro, a literatura tende a dar mais atenção a dinâmicas patológicas de processo decisório ou atuação em situações de crises, o que dificulta generalizações para os casos normais, que são bem mais numerosos (Hermann: 2001, 51). Quarto, há uma concepção muito mecânica na relação entre a posição institucional dos indivíduos e os papéis que representam (Hollis e Smith: 1986). Por fim, na definição do modelo da política- burocrática, os autores salientam que a resultante é o resultado da barganha entre
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Tel 735. GATT. Barreiras técnicas. EUA-Brasil. Pesticidas. Portaria IBAMA. 6 de maio de 1992. Telegramas recebidos (701 até o 1400) do ano de 1992 de Delbragen.
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Ver também (Destler: 1974, 52; Hudson: 2007, 75).
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“Indeed, “the U.S. bias” in the decision-making literature has made it difficult to generalize to other
countries and has given researchers blind spots regarding how decisions are made in governments and cultures not like the American” (Hermann: 2001, 49).
jogadores (players) posicionados hierarquicamente dentro do governo (Allison e Halperin: 1972, 43). Não há, outrossim, uma preocupação com as funções que os jogadores exercem dentro do processo decisório e como a especialização desses jogadores pode ser mais importante do que a posição relativa na hierarquia do aparelho estatal na determinação das relações de poder e das próprias características da unidade decisória (Kaarbo: 1998, 75). Na próxima seção, abordaremos essa questão de maneira mais pormenorizada.