As características do assunto que se está negociando no GATT impactam quais atores serão relevantes no tratamento decisório doméstico. Há, portanto, uma relação entre o assunto na mesa de negociação no plano multilateral e o processo decisório no plano doméstico. O reconhecimento das características desse relacionamento, no entanto, é bastante controverso. A principal razão é que a literatura de análise de política externa por muito tempo foi relutante em ver diferenças em processos de decisão de acordo com o assunto. No início, isso foi uma resposta aos primeiros teóricos que tentavam avançar a idéia de que em política externa “tudo dependia do assunto” (Rosenau: 1967, 11). A infinita variabilidade dos assuntos foi considerada uma das mais nefastas conseqüências para um campo que progressivamente acreditava que o rigor
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“(…) in the domestic policy environment of GATT member countries, short-term political imperatives
ensure that attention is focussed on the problems for domestic industries which are reluctant or unable to adjust to changes in the trading environment, not on the benefits for domestic industries and for the economy as a whole from doing so. The domestic debates on such issues are one-sided. Those who stand to lose from adjustment are usually well organised and vocal; and their arguments, which focus on the quite visible costs to them of adjustment, are politically persuasive. Governments tend to succumb to the pressures as a matter of political survival, despite their commitments under the GATT” (Carmichael:
teórico estava em encontrar padrões cada vez mais gerais de teorias abstratas. Assim, a idéia de que tudo dependia do assunto acabava com qualquer esforço de avançar o conhecimento, daí o abandono a iniciativas que levassem a variável a sério.
Essa reação paralisou os esforços dos teóricos em observar o impacto do assunto na política externa dos Estados – ignorava-se sistematicamente a relevância de sua flutuação ou assumia-se que seu impacto no processo político não era suficiente para necessitar atenção teórica. No entanto, com o tempo, começou a surgir abundante evidência de que preferências, atores e seqüências de interação não são constantes para todos os temas. Na verdade, até diferentes membros de um sistema político são ativados de acordo com um assunto, fazendo com que os padrões de interação que são produzidos por essas variações tragam diferentes tipos de resultados (Rosenau: 1967, 12-4). Mesmo com o reconhecimento desse relacionamento, os teóricos ainda não tinham consenso sobre os atributos definidores e se o conceito é melhor tratado como uma variável independente, dependente ou “mediadora”. A discussão, no início da década de 1980, só focava o trade-off entre o grau de riqueza de uma formulação estruturada por assunto e a conseqüente diminuição da parcimônia teórica, além de tocar em aspectos como clareza conceitual, mensuração e testabilidade empírica (Potter: 1980, 418-24). Mas, no mesmo período, começou-se a detectar um avanço na área. De um lado, havia crescentemente a percepção de que a cooperação internacional era variável com relação ao assunto sob discussão (Keohane e Nye: 2001, 21-3). De outro, percebia-se que o foco na questão dava grande importância aos fatores domésticos na formulação da política externa (Evangelista: 1989, 169). O próximo passo foi interagir esses dois níveis, e é isso que é relevante para a dissertação.
Quando trazemos uma perspectiva de assunto para a análise dos impactos das negociações do GATT no aparelho doméstico, é muito importante a caracterização das negociações comerciais. Primeiro, as negociações que envolvem temas comerciais tem direcionado cada vez mais as relações dos Estados para o gerenciamento de múltiplos temas técnicos (Winham: 1986, 365). Isso significa que sistemas decisórios domésticos estruturados em elites não familiarizadas com a complexidade dos assuntos sob discussão têm cada vez mais dificuldade em obter sucesso nas negociações internacionais. Segundo, as negociações comerciais são caracterizadas pela progressiva expansão de escopo – cada vez mais assuntos são introduzidos na agenda de negociação. No plano das negociações, a primeira implicação dessa grande variabilidade é que cada tema possui uma evolução própria (Sjostedt: 2002, 362). Não é
estranho, portanto, que os diferentes assuntos em um mesmo processo de negociação corram em ritmos distintos – em 1988, na Rodada Uruguai, por exemplo, enquanto a reforma do mecanismo de solução de controvérsias já estava praticamente terminada, tópicos como agricultura ainda estava na fase de delimitação dos contornos da agenda e métodos (Croome: 1995, 37-166; Landau: 2000, 3; Preeg: 1995, 84).
Essa multiplicidade de temas traz grande probabilidade de haver diversas ligações (linkages) entre assuntos, criando oportunidades de barganhas cruzadas (Odell: 2000, 37). Essas ligações, por seu turno, significam que uma negociação em um assunto possa não só influenciar, mas até determinar o processo ou o resultado em outros (Crump: 2007, 118). Por fim, as relações de forças entre países desenvolvidos e em desenvolvimento, ou a possibilidade de coalizões, também depende claramente das características dos assuntos em discussão (Kumar: 1993, 215).
Mas essa variabilidade não atinge só o processo negociador multilateral – ele atinge profundamente os contornos das unidades decisórias domésticas, sendo essa relação bem conhecida na literatura sobre instituições internacionais (Karns e Mingst: 1987, 455). A consideração não é restrita a esse campo. Ikenberry, ao analisar as diversas explicações sobre a política econômica externa americana, ressalta que cada área tem propriedades específicas, impactando as diferentes organizações do processo político de forma distinta (Ikenberry: 1988, 236). Para o autor, o assunto pode impactar de três formas os poderes do Estado e da sociedade em suas relações: primeiro, pela localização do processo decisório, que, por seu turno, influencia a atividade e a possibilidade de sucesso dos grupos sociais que tentam influenciar o Estado; segundo, a habilidade dos grupos sociais em definir que interesses eles têm é diferenciada; terceiro, os incentivos para a ação coletiva variam (Ikenberry: 1988, 236-7). Os três pontos de Ikenberry são relevantes, mas, para o propósito do capítulo, a primeira – localização do processo decisório – é crucial. A relação entre assunto e localização do processo decisório dentro do Estado parte da premissa que nem todos os assuntos necessitam do envolvimento dos mesmos indivíduos e organizações; assim, com uma variação do assunto, é comum haver uma variação do número e do tipo dos participantes que vão processar as informações pertinentes para tomar uma determinada decisão (Hermann, Prestonet al.: 2001, 83; Rosati: 1981, 247). Não há, portanto, o processo decisório da participação brasileira no GATT. Há diversos, dependendo do assunto a ser processado.
Seguindo nessa lógica, ao analisar o papel do assunto na interação das negociações do GATT com o processo decisório doméstico, podemos identificar duas relações.
Primeiro, geralmente o assunto nasce da agenda de negociação do GATT. Ele afetará a definição da unidade decisória e, conseqüentemente, as características do processo de decisão. Segundo, a natureza do processo doméstico vai afetar os constrangimentos colocados nos agentes que atuam nas negociações no GATT. Assim, a estrutura do processo decisório doméstico será afetada pelo assunto discutido no GATT e, por seu turno, afetará o espaço de aceitabilidade que um acordo internacional deverá preencher, definindo o espaço para o exercício de cooperação internacional. Para os familiarizados com a clássica teoria de Putnam, o assunto definido pelo Nível I afeta quais atores, preferências e processos serão relevantes para a decisão no Nível II, decisão essa que, por sua vez, define o winset que vai constranger o acordos possíveis no Nível I (Boyer: 2000, 188-208).
O assunto não tem um impacto direto na definição da unidade decisória – essa relação é mediada pela ação de indivíduos dentro e entre as instituições do plano doméstico. Por vezes, essa mediação é ancorada na experiência de negociações anteriores, tradição ou regras formais. Há vezes, no entanto, que se abre um conflito político sobre a definição do assunto e níveis de responsabilidade na decisão. Na análise de política externa, essa atividade é chamada de “representação de problemas”, e tem grande responsabilidade em filtrar o impacto de um assunto na definição da unidade decisória (Boyer: 2000, 193).
Um exemplo de como esse filtro opera é na forma pela qual o assunto é considerado rotineiro ou não – o que traz grande impacto nos atores e processos que deverão ser envolvidos. Assim, quanto mais rotineiro o assunto for representado, mais ele poderá ser delegado a especialistas por procedimentos padronizados de operação em níveis mais baixos na hierarquia estatal e menos a necessidade de dinâmicas intragovernamentais em altos níveis hierárquicos de decisão. Por seu turno, quanto menos rotineiro e mais importante for um determinado assunto representado, maior será a necessidade de decisões de alto nível e maior a probabilidade de vários órgãos terem que participar da decisão (Kingdon: 1995, 186).
O impacto do assunto no plano doméstico será observável de forma mais nítida na próxima seção. Contudo, já é necessário adiantar que o grau de poder dos diversos agentes e órgãos governamentais em determinar a posição brasileira variam de acordo com a responsabilidade que cada um venha a ter no controle de políticas domésticas relacionadas ao assunto sob discussão, além do grau de interesse que tenham na
questão.44 Considerando a influência dos intrincados assuntos negociados no GATT para o ordenamento regulatório doméstico, é natural esperar não só grande número de participantes como maior complexidade organizacional doméstica no processo decisório (Destler: 1980, 6-7). Por fim, o assunto também tem grande papel em identificar as preferências dos atores. Na literatura de economia política essa questão é bem presente. Milner, por exemplo, afirma que a estrutura das preferências domésticas difere por assunto – entendido dentro do conceito de issue area (Milner: 1997, 17).
A natureza substantiva do que é negociado no GATT, portanto, é tão importante que ajuda a definir como a questão é negociada no plano doméstico. As unidades de decisão variam com a natureza do assunto sob análise (Hermann e Hermann: 1989, 363). Isso significa, então, uma “importante limitação à capacidade dos teóricos em estabelecer proposições gerais sobre negociações que sejam ao mesmo tempo relevantes e específicas às situações” (Winham: 1986, 369).45