Psychosocial and contextual factors related to perceptions of treatment and recovery

Não são somente as características, o assunto e o estágio da negociação multilateral que impactam o desenho da unidade de decisão doméstica. Quando analisamos as respostas dos governos nacionais à negociação multilateral, é nítido que essa interação nasce de uma oportunidade de ação – ou, em outros termos, uma ocasião para decisão (Hermann: 2001, 54). Essas oportunidades de ação nada mais são do que chances para se tomar uma decisão sobre um determinado assunto em um dado estágio de negociação (Newmann: 1998, 194). Na literatura sobre políticas públicas esse momento geralmente é chamado de janela de oportunidade – ensejos para ação na qual se apresentam problemas que necessitam soluções ou soluções para problemas determinados e pré-existentes (Kingdon: 1995, 165-6).

Uma oportunidade de ação pode nascer de diversas formas: uma proposta que é circulada na negociação multilateral que precise ser analisada, uma reunião que o país

deva participar, uma demanda a responder, um discurso a proferir. Dessa maneira, podem ocorrer em reuniões informais em Genebra ou em alguma capital importante, em encontros ministeriais, nos sub-grupos do Comitê de Negociações Comerciais que gerencia o trabalho da Rodada, no diálogo informal entre negociadores nas capitais – e outras (Cortell e Peterson: 1999, 185). Assim, uma oportunidade de ação mobiliza a burocracia nacional para uma resposta, ou até mesmo para uma opção deliberada de inação, podendo haver diferentes tipos de unidades decisórias domésticas de acordo com o tipo de oportunidade gerado pelo plano multilateral (Karns e Mingst: 1987, 457, 61).

O tipo de oportunidade de ação geralmente indica o nível de atenção que deve ser dado a um determinado assunto. As Reuniões Ministeriais, por exemplo, demandam grande participação política de altos dignitários do governo – níveis mais técnicos e inferiores da camada burocrática terão menos independência decisória que em reuniões de subgrupos de negociação do plano multilateral. Essa é uma particularidade interessante, pois no exame das negociações do GATT, não raro há a tendência de só se analisar o que acontece nas Reuniões Ministeriais – irrelevando a capacidade de outras oportunidades de ação na definição das posições domésticas. Talvez a origem desse foco excessivo esteja na visibilidade e no grau político envolvido nesse tipo específico de oportunidade.49

Mas, mesmo assim, essa limitação obscurece a percepção de que as negociações estão dentro de um marco processual mais amplo e, não raro, o foco em um tipo determinado de oportunidade de ação não traz nenhuma informação de como foi a definição da posição de um país em um determinado assunto, muito menos sobre a unidade de decisão envolvida (Winham: 1986, 58). Vamos tomar o exemplo da Reunião Ministerial de Tóquio, em 1973. Se partíssemos da premissa que essa oportunidade de ação foi central na definição da posição brasileira nas negociações, incorreríamos em grave equívoco, pois o evento teve mais importância cerimonial que substantiva – a posição brasileira foi definida meses antes da Conferência, nas informais reuniões preparatórias.50 O mesmo pode ser dito sobre a Reunião Ministerial de Marraqueche, em 1994 – evento cerimonial de assinatura dos resultados da Rodada Uruguai. Nos dois

49

Uma situação semelhante é o impacto do conceito de “batalhas militares decisivas” na historiografia ocidental. Essa tendência, porém, está mudando rapidamente, inclusive no campo da história militar (Harari: 2007).

50

Desptel 1258. GATT. Reunião Ministerial de Tóquio. 217 de setembro de 1973. Rolo 1801. Telegramas expedidos. Confidencial. Ano 1973. Delbrasgen.

casos, as oportunidades de ação que acionaram o processo decisório doméstico a determinar a posição brasileira devem ser procuradas nas semanas e meses anteriores aos eventos.

A oportunidade de ação também determina o tempo de resposta disponível para que uma posição sobre um assunto seja definida (Rosati: 1981, 248). Muitas vezes, é possível saber esse tempo pela agenda de reuniões (Kingdon: 1995, 165) – outras vezes, no entanto, o tempo de resposta surge de uma crise ou emergência. No último caso, o constrangimento temporal implica celeridade no plano decisório doméstico, demandando a constituição de unidades decisórias mais ágeis para lidar com os problemas multilaterais. A hipótese mais plausível aqui é que um menor tempo de resposta gera constrangimentos para processos decisórios domésticos, com a participação de poucos atores. Convém notar, no entanto, que o país não atua somente nas oportunidades de ação criadas pelo plano multilateral. Muitas vezes, há uma intenção deliberada de se criar ou barrar a criação dessa oportunidade, independente do que ocorre no processo de negociação internacional (Cortell e Peterson: 1999, 191) – caso da tentativa brasileira de se barrar a convocação de uma Reunião Ministerial em 1986.

A importância da oportunidade de ação para a constituição da unidade decisória doméstica está no fato de o aparelho doméstico não raro trabalhar com várias oportunidades de ação em diferentes assuntos. Um exemplo clássico foram as três conferências preparatórias para a Conferência Internacional de Comércio e Emprego de Havana, na qual foram realizadas mais de 600 reuniões para apreciar uma ampla gama de assuntos.51 Essas oportunidades implicavam diferentes tipos de mobilização do aparelho decisório em curto período de tempo – pois são diferentes tipos de assuntos que evoluíam em diferentes estágios de negociação. O alto número de oportunidades de ação, associado a características específicas do assunto e estágio de negociação, trouxe incentivos para uma maior divisão dos trabalhos entre os órgãos domésticos, levando a um sistema mais fragmentado de processo decisório.

Como ocorre nas características da negociação, no assunto e no estágio de negociação, os agentes domésticos são cruciais na determinação do impacto da oportunidade de ação na definição da unidade decisória. Isso porque uma oportunidade

51

Second session of the Preparatory Committee of the United Nations Conference on Trade and Employment. Verbatim report. Fifth meeting held on friday, 22 august 1947 at 2.30 P.M in the Palais des Nations, Geneva. E/PC/T/PV.2/5.

de ação tem que ser percebida por esses indivíduos para haver uma decisão – é necessário que esse evento externo se apresente para eles como demandando atenção (Hermann: 2001, 53). Assim, uma oportunidade de ação pode ser perdida se não for reconhecida ou aproveitada (Newmann: 1998, 194) – tendo os participantes que esperar até a próxima ocasião para poder manifestarem-se, ou partirem para tentar criar uma.