Os objetos do controle de constitucionalidade podem ser tanto as leis e os demais atos normativos como os projetos de lei. Ao primeiro tipo de controle dá-se o nome de controle repressivo, enquanto ao segundo dá-se a denominação de controle preventivo.
76 Com propriedade, J. H. Meirelles Teixeira explica o controle misto: “[...] examinados já os sistemas de controle político e jurisdicional, passemos, finalmente, ao chamado sistema misto, o qual se caracteriza quando num mesmo sistema constitucional, por considerações que não vem ao caso examinar, a Constituição submete certas categorias de leis a um controle político, e outras categorias ao controle jurisdicional. É o que ocorre, por exemplo, na Suíça, onde as leis federais ficam sujeitas ao controle político da Assembléia Nacional, ao passo que as leis locais (cantonais, comunais), sofrem o controle jurisdicional do Poder Judiciário.”. Curso de
Se realizado o controle sobre projetos de lei em trâmite, no exemplo brasileiro, pelas comissões específicas do assunto no Poder Legislativo ou pelo Poder Executivo (por meio do veto “jurídico” do Presidente da República), será um controle preventivo (ou a priori).77
Já se realizado em atos normativos completos e em vigência, será tido como controle repressivo (ou a posteriori).
Em outras palavras, quando o ato normativo está em vigência e surtindo seus efeitos regulares, o controle é chamado de repressivo, haja vista que o que se pretende é retirar do ordenamento jurídico um ato perfeito e acabado.
Já o controle preventivo, também chamado de controle a priori, tem essa nomenclatura porque previne o ordenamento de possuir um futuro ato normativo inconstitucional.
Assim, quando o ato ainda não “nasceu”, mas é objeto de discussão parlamentar, sob a forma de um projeto (de lei ordinária, de lei complementar, de emenda constitucional, etc.), analisa-se a constitucionalidade do projeto de modo que, caso se vislumbre algum vício, alguma contrariedade formal ou material em relação à Constituição, o projeto será negado e consequentemente arquivado.
No Brasil, o controle preventivo é político, o que implica dizer que é exercido pelo Poder Legislativo, já que todos os projetos de lei são apreciados pelo Poder Legislativo até serem objeto de veto ou sanção presidencial para se tornarem leis.
77 O controle de constitucionalidade realizado pelo legislativo e pelo executivo é também classificado,
erroneamente a nosso ver, de controle político. De fato, também o Poder Legislativo, por meio de suas comissões de Constituição e Justiça, ou de Constituição, Justiça e Cidadania, analisa a juridicidade dos projetos de leis, e mais ainda, a sua constitucionalidade, de modo a evitar que uma lei inconstitucional adentre no ordenamento pátrio.
De fato, para analisar o controle preventivo de constitucionalidade, é necessário dissertar rapidamente acerca do processo legislativo. Tome-se como exemplo o processo legislativo ordinário, para identificar em que momento se dá o controle.78
Rege o art. 65 da Constituição que “o projeto de lei aprovado por uma casa será revisto pela outra, em um só turno de discussão e votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar”.
Essa é a regra geral do processo legislativo no Brasil, porque tanto o processo legislativo ordinário como o complementar (que cria leis complementares), ressalvado o quorum de aprovação, possuem o mesmo caminho: o projeto tem início em uma Casa, é votado e aprovado pelas suas comissões temáticas e pelo seu plenário, vai à outra Casa, é votado e aprovado pelas suas comissões temáticas e pelo seu plenário e só então vai ao Presidente da República para sanção ou veto.
Há diferenças, entretanto, quando os atos normativos em análise são outros como, por exemplo, as medidas provisórias, as leis delegadas e os decretos legislativos. Todos eles, guardadas as suas particularidades, possuem controle preventivo e repressivo de constitucionalidade.
Voltando a atenção à análise do controle preventivo sobre leis ordinárias, em cada uma das Casas do Congresso há uma comissão específica que analisa a constitucionalidade dos projetos de lei.
78 Preferimos dar como exemplo, no presente trabalho, o processo legislativo ordinário. Contudo, mesmo que
possuam diferenças formais, poder-se-ia utilizar qualquer outro procedimento legislativo, como aquele para a elaboração de leis complementares ou de emendas à Constituição.
Na Câmara dos Deputados, a Comissão de Constituição, Justiça e Redação cuida desse mister. O regimento interno dispõe, em seu artigo 32, III, a, entre outras atribuições, que cabe à Comissão de Constituição, Justiça e Redação analisar “os aspectos constitucional, legal, jurídico, regimental e de técnica legislativa de projetos, emendas ou substitutivos sujeitos à apreciação da Câmara ou de suas Comissões”.
Referida comissão poderá rejeitar o projeto de lei por razões de inconstitucionalidade, devendo o mesmo ser arquivado, ou, em caso de emenda (no caso de a Câmara dos Deputados ser a Casa Revisora), retornar à Casa iniciadora para a votação da emenda.
Da mesma forma, no Senado Federal há a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, a quem compete, de acordo com o artigo 101, I, do Regimento Interno do Senado, “opinar sobre a constitucionalidade, juridicidade e regimentalidade das matérias que lhe forem submetidas por deliberação do Plenário, por despacho da Presidência, por consulta de qualquer comissão, ou quando em virtude desses aspectos houver recurso de decisão terminativa de comissão para o Plenário”.79
Necessário consignar que embora haja as citadas comissões específicas tanto na Câmara como no Senado para analisar a constitucionalidade dos projetos de lei, o controle se dá em todo o processo e não somente pelas citadas comissões.
79 Dispõe o regimento interno do Senado Federal, em seu artigo 101, V e parágrafos primeiro e segundo, que
cabe à Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, “[...] V – opinar sobre assuntos de natureza jurídica ou constitucional que lhe seja submetido, em consulta, pelo Presidente, de ofício, ou por deliberação do Plenário, ou por outra Comissão. Parágrafo Primeiro: Quando a Comissão emitir parecer pela inconstitucionalidade ou injuridicidade de qualquer proposição, será esta considerada rejeitada e arquivada definitivamente, por despacho do Presidente do Senado, salvo, não sendo unânime o parecer, recurso interposto nos termos do artigo 254, Parágrafo Segundo: Tratando-se de inconstitucionalidade parcial, a Comissão poderá oferecer emenda corrigindo o vício”.
Por derradeiro, uma vez aprovado pelas comissões da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, o projeto de lei irá ao Presidente da República para veto ou sanção presidencial.
O veto presidencial manifesta a discordância do Presidente da República com o projeto de lei apresentado pelo Poder Legislativo, seja por motivo de inconstitucionalidade, seja por entender que referido ato normativo é contrário ao interesse público.80
O veto presidencial por inconstitucionalidade revela o controle de constitucionalidade em sua forma preventiva, haja vista que é exercido sobre um projeto de lei. Deve ser realizado pelo Presidente da República (competência privativa do chefe do Poder Executivo, de acordo com o artigo 84, V, da Constituição Federal), de forma motivada (art. 66, §1º, CF).
Em caso de veto, o Poder Legislativo apreciará os motivos deste podendo até mesmo rejeitá-lo, desde que o faça mediante votação da maioria absoluta de seus membros.
Como se pode observar, tomando-se como exemplo o processo legislativo ordinário brasileiro, o controle preventivo é exercido sobre projetos de lei e apreciado pelos Poderes Legislativo e Executivo, não havendo interferência do Poder Judiciário. Somente quando promulgada a lei (no caso, ordinária) caberá ao Poder Judiciário, e somente a ele, a análise de sua inconstitucionalidade.
80 Uma grande parcela da doutrina classifica o veto por razão de inconstitucionalidade como veto “jurídico” e o
veto por motivo de o ato normativo ser contrário ao interesse público de veto “político”. Com a devida vênia, não entendemos que esta seja a melhor classificação para as espécies de veto presidencial, uma vez que em ambos os casos de veto o Presidente da República deverá fundamentá-lo juridicamente.
Por sua vez, o controle repressivo (também chamado de a posteriori), como se disse, atinge o ato normativo concluído. No Brasil geralmente tem por objeto de análise os atos normativos constantes do art. 59 da Constituição Federal, não obstante seja possível o controle sobre outros atos normativos.81
Em outras palavras, o controle repressivo de constitucionalidade é aquele que ocorre após a promulgação da lei ou dos demais atos normativos, e é realizado pelo Poder Judiciário, pela via difusa ou concentrada.
Uma vez sancionada a lei pelo Presidente da República, caberá somente ao Poder Judiciário a eventual declaração de sua inconstitucionalidade, retirando-a do ordenamento jurídico no todo ou em parte.
É dizer que o controle repressivo tem por objeto retirar do ordenamento o ato perfeito e acabado, sendo que, no Brasil, tal controle é exclusivamente jurisdicional, exercido tanto por juízes singulares, como por tribunais, dependendo da competência do órgão julgador, o que será analisado no próximo tópico.82
81 O Supremo Tribunal Federal tem entendido que é cabível o controle repressivo e concentrado sobre outros
atos normativos além daqueles elencados no art. 59 da Constituição. São eles: decisões normativas dos Tribunais de Contas (ADIN 1.400-5/SP, Rel. Min. Ilmar Galvão), decisões normativas dos Tribunais de Justiça, referentes a vencimentos (ADIN 2.093-5/SC, Rel. Min. Marco Aurélio), decisões normativas de Tribunais de Alçada (a citada ADIN 1.400-5/SP, Rel. Min Ilmar Galvão), atos e tratados internacionais (Rp. 803/DF), atos normativos autônomos (ADIN 1.383-1/RS, Rel. Min Moreira Alves).
82 Importante trazer à baila a hipótese, no direito brasileiro, de controle repressivo exercido pelos Poderes
Legislativo e Executivo, mas em caráter de absoluta exceção. No dizer de Luís Roberto Barroso, “há alguns mecanismos de atuação repressiva pelo Legislativo (como a possibilidade de sustar atos normativos exorbitantes editados pelo Poder Executivo) e pelo Executivo (como a recusa direta em aplicar norma inconstitucional). Em qualquer caso, havendo controvérsia acerca da interpretação de uma norma constitucional, a última palavra é do Judiciário.”. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro, p.