O acolhimento constitucional dos partidos constituiu um elemento matricial do sistema po- lítico português, aí se encontrando as normas gerais relativas à militância. No entanto, o di- ploma que contém o maior acervo de disposições atinentes à militância é a Lei n.º 2/2003, de 22/08 (LPP), actualmente com a redacção que lhe foi dada pela Lei Orgânica n.º 2/2008, de 14/05, que procedeu à republicação e renumeração daquela. Esta lei substituiu a legislação constante do Decreto-Lei n.º 595/74, de 7/11, acima referida105. Será sobre a Lei Orgânica n.º
2/2008 que se focará agora a análise.
A importância dada à militância mereceu na LPP um capítulo exclusivo para os filiados (art.º 19.º a 23.º), onde se procedeu a uma enfatização expressa do princípio democrático. Seja em matéria de participação, seja quanto à natureza do estatuto que cada um dos filiados goza, como corolário de um princípio de liberdade (art.º 19.º) e igualdade de direitos (art.º 5.º, n.º 2), o legislador conferiu pertinência axial a todo o regime disciplinador da sua actuação a partir do momento em que pensou os partidos como organizações de cidadãos titulares de direitos políticos (art.º 7.º). Na sugestiva linguagem do TC, constante do aresto acima referido, os partidos apresentar-se-ão como associações privadas de interesse constitucional. Este entendimento não é aquele que no presente se afigurará mais correcto face à magnitude da intervenção legal sobre os partidos portugueses, pois os partidos são mais do que isso, pare- cendo bem mais consentânea com o figurino legal a posição dos que os vêem, e não apenas em Portugal, como bens públicos da democracia (van Biezen, 2004).
A natureza individual e cívica da militância, assente num feixe de direitos e deveres ge- rados no pressuposto da cidadania, acaba por ser o elemento originário da formação dos próprios partidos, na medida em que a sua existência e reconhecimento destes por parte do Estado vai depender da recolha de um número mínimo de assinaturas individuais106.
105 Esta lei viu serem-lhe introduzidas alterações pelos Decretos-Leis n.ºs 126/75, de 13 de Março,
195/76, de 16 de Março, e pela Lei n.º 110/97, de 16 de Setembro, e do Decreto-Lei n.º 692/74, de 5 de Dezembro e a Lei n.º 5/89, de 17 de Março, agora todos revogados.
106 Este é o regime constante do artigo 15.º da LPP que, ao referir as condições de natureza processual/
formal cujo cumprimento se impõe no momento pré-fundacional da organização, determina que as assinaturas dos signatários proponentes da respectiva constituição serão individualizadas, devendo ser acompanhadas do nome completo, da indicação do número do bilhete de identidade e do cartão de eleitor.
Os diversos números do art.º 19.º, que tem por epígrafe “Liberdade de filiação”, dão corpo às vertentes em que o princípio da liberdade se concretiza, contraponto do estatuto de cida- dania que se manifesta no momento da formação do partido, da adesão e da saída do filiado. Em circunstância alguma poderá o militante ser coagido a permanecer na organização, com o que se afastam eventuais pressões de natureza física, moral ou psicológica. Deste modo se protege a liberdade – neste caso a liberdade negativa de pertença ou participação (Laguna, 2006: 135) –, verdadeira essência da militância.
O princípio de liberdade, que tenderá a ser considerado como genético ao estatuto de filia- do, apresenta diversas vertentes e compagina-se com a afirmação constitucional da igualda- de e da não discriminação em razão do sexo, da origem, da raça, da língua, da opção religiosa de cada um ou do respectivo percurso educacional (n.º 2, do art.º 5.º). Tal sucede na linha do que com carácter geral ficou consagrado em matéria de direitos e deveres fundamentais no art.º 13.º da CRP (princípio da igualdade). Este princípio de liberdade tem inclusive reflexo no modo de exercício dos mandatos para que o filiado seja eleito (art.º 23.º). Sendo axial ao estatuto da militância possui, contudo, uma atenuação de carácter excepcional de natureza restritiva: a limitação decorre da especialidade do exercício de algumas profissões ou acti- vidades relativamente às quais o legislador entendeu dever ser contraposto um conjunto de restrições em matéria de filiação, de alcance variável em função da profissão ou actividade que se tenha em vista e, inclusivamente, do seu exercício efectivo.
Paralelamente à proibição de não discriminação surge a garantia de que tão relevante quanto aquela é a afirmação de que ninguém poderá ser privilegiado ou prejudicado em razão do estatuto que a filiação lhe confira. A filiação partidária não será motivo de prejuízo para o cidadão, mas também não servirá para a aquisição de benefícios ou a isenção de deveres a que a generalidade dos cidadãos esteja sujeita (art.º 19.º, n.º 3).
O n.º 4 do artigo 19.º da LPP dispõe sobre o direito de estrangeiros e apátridas legalmente residentes em Portugal se poderem filiar nos partidos. Os estrangeiros beneficiarão dos di- reitos de participação que constem do respectivo estatuto político. Tratar-se-á de uma conse- quência dos efeitos do alargamento das fronteiras entre os Estados, de uma maior liberdade e da admissibilidade de uma cidadania que não fica confinada às fronteiras do estatuto pessoal decorrente da nacionalidade individual107. Relativamente ao espaço europeu onde Portugal se
107 Um estatuto de igualdade política recíproca já tinha sido objecto de reconhecimento entre a Repúbli-
ca Portuguesa e a República Federativa do Brasil. Inicialmente esse estatuto decorria da Convenção Sobre a Igualdade de Direitos e Deveres entre Brasileiros e Portugueses, celebrada em Brasília em 7 de Setembro de 1971, entretanto objecto de revogação e substituição pelo Tratado de Cooperação, Amizade e Consulta, assinado em Porto Seguro em 22 de Abril de 2000, objecto do Decreto 3927/2001, do Presidente do Brasil, na sequência da sua aprovação pelo Decreto Legislativo n.º 165, do Congres- so Nacional, e que em Portugal foi objecto da Resolução da Assembleia da República n.º 83/2000, de 28 de Setembro, depois ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 79/2000, de 14 de De- zembro. Há, todavia, uma diferença de vulto entre o estatuto de igualdade política recíproca conferido ao abrigo deste Tratado entre Portugal e o Brasil e aquele que resulta para os cidadãos europeus dos documentos da União Europeia. É que enquanto aquele fica dependente de um pedido formal nesse sentido e sujeito a despacho da entidade competente – em Portugal o Ministro da Administração Inter- na, no Brasil o Ministro da Justiça, o segundo é automático”.
insere, a consideração dos direitos de participação dos estrangeiros representará actualmen- te, mais do que uma concessão, um corolário108 da afirmação da cidadania europeia109. Este
é justamente um dos pontos que na maioria dos estatutos dos partidos políticos portugueses encontrou recepção.
Constitucionalmente concebida na perspectiva do cidadão atomizado, e resultado de um acto que emana da liberdade individual, a filiação é reafirmada no quadro legislativo vigen- te como pessoal e insusceptível de transmissão a terceiro, de onde ressalta a perspectiva eminentemente ética como é vista e deve ser entendida. Esta visão manifesta-se em termos concludentes na forma como é expressamente afastada pelo legislador, na esteira daquele que foi o entendimento desde o Decreto-Lei n.º 595/74, a sua associação à concessão de quaisquer direitos de natureza patrimonial (art.º 20.º). O apelo à responsabilidade individual manifesta-se, igualmente, na reafirmação da proibição de dupla filiação simultânea (art.º 21.º). A maioria verá aqui uma repetição do que já constava do artigo 51º da CRP, mas que o legis- lador entendeu dever ser reafirmado na LPP.
Assim, estabelece-se uma proibição absoluta de carácter genérico em matéria de filiação no que respeita aos militares, agentes militarizados dos quadros permanentes em serviço efectivo e agentes dos serviços e forças de segurança em idêntica situação (art.º 21.º, n.º 1). Esta proibição encontrará compreensão na necessidade de se protegerem as instituições em que aqueles exercem funções do risco da sua partidarização, funções que pela sua natureza e condições em que são exercidas estão directamente vinculadas ao poder coercitivo do Es- tado e aos meios de que este dispõe para impor a sua vontade. De outro modo, o exercício de tais funções por parte desses profissionais seria incompatível com o estatuto de filiado, atentos os direitos e obrigações de que este é titular e a conflitualidade que resultaria de uma afirmação paralela de estatutos quando ambos estivessem em situações de confronto. É que, por um lado, teríamos as necessidades de interesse público e de afirmação da autoridade do Estado, contrapostas à defesa de interesses político-partidários. E, por outro lado, a suscep- tibilidade da defesa destes últimos poderia colocar em risco a isenção e a independência do exercício de tais funções exigida para a prossecução dos interesses superiores da comuni- dade.
Já no que a magistrados e diplomatas se refere, sendo que para os primeiros é abso- lutamente indiferente o facto de pertencerem a uma ou outra das magistraturas – MP ou Judicatura –, aceitou-se que aqueles pudessem solicitar a sua admissão aos partidos políti- cos e adquirissem um estatuto de filiados. Essa admissibilidade genérica sofre, porém, uma
108 Casal Bértoa vê em tal disposição uma resposta clara de Portugal à integração na UE (2014: 22). 109 Também Canotilho e Moreira lhe fazem referência (2007). A chamada cidadania comunitária ou da
União foi formalmente consagrada no título I, B, do Tratado de Maastricht de 1992, acabando depois por ser acolhida pelo artigo 17.º (antigo artigo 8.º) do Tratado que instituiu a União Europeia (Amester- dão, 1997) com a seguinte redacção: “1. Citizenship of the Union is hereby established. Every person
holding the nationality of a Member State shall be citizen of the Union. Citizenship of the Union shall complement and not replace national citizenship” (OJEC, 1997, 186).
compressão com a proibição da prática de actividades político-partidárias sempre que estas tenham carácter público (art.º 21.º, n.º 2). Deste modo, ficará aberta a participação em todas aquelas actividades partidárias que não se revistam de publicidade.
A formulação encontrada pelo legislador é, aliás, assaz questionável, sendo-se levado a pensar que o impedimento à participação nas actividades de “carácter público” deverá ser entendido como um lapso legislativo que em momento oportuno merecerá correcção110.
Uma terceira categoria de restrições de carácter mais ligeiro afecta responsáveis da Admi- nistração Pública, de institutos públicos e de entidades administrativas independentes. Quan- to a todos estes apenas lhes ficou vedado o exercício de funções dirigentes em órgãos de direcção política dos partidos que possuam natureza executiva (n.º 3 do art.º 21.º).
A lei acautela as situações em que a sujeição dos filiados à disciplina interna dos partidos redunde num eventual conflito com o exercício de direitos e deveres consagrados constitu- cional e legalmente, situação em que os primeiros deverão ceder perante os segundos (art.º 22.º). Categórica é, igualmente, a imposição aos partidos de que o exercício dos poderes de natureza disciplinar sobre os seus membros far-se-á no quadro de garantias de defesa e de respeito pelo princípio do contraditório, a que se juntam os direitos de reclamação e de recur- so. Desta forma se procura afastar o arbítrio do procedimento e da punição interna.
No que poderá ser visto como uma excessiva intromissão do Estado na liberdade de or- ganização interna de cada partido, a LPP consagrou uma ossatura organizativa que implica a obrigatoriedade dos partidos políticos possuírem um órgão com vocação nacional, de cariz deliberativo, representativo de todos os seus filiados, que será apoiado por um órgão de tipo executivo e por um órgão jurisdicional interno, todos escolhidos de acordo com o já referido princípio democrático (art.ºs 24.º a 27.º).
Importa ainda dar nota da existência de condicionamentos indirectos do exercício da mili- tância e que resultam de preocupações do legislador que excedem o mero interesse enqua- drador e regulador. A este nível pressupõe-se a existência de opções de princípio às quais os partidos deverão ater-se e que embora não tenham reflexo imediato no exercício da mili- tância, nem de algum modo a condicionem, acabam por ter repercussão nos actos eleitorais internos, na apresentação de candidaturas externas e na temporalidade do exercício de car- gos (respeito pela igualdade de género no acesso aos órgãos partidários e na apresentação
110 A explicação para que deva ser considerado como um lapso é imediatamente perceptível perante a
impossibilidade, salvo melhor opinião, de articulação do princípio da transparência no funcionamento e organização dos partidos políticos, princípio que hoje constitui uma pedra de toque da própria legi- timidade dos sistemas demoliberais perante os cidadãos, com o exercício de actividades político-par- tidárias que não sendo públicas só poderiam ser sigilosas, reservadas ou secretas. Mas neste caso necessitando de ser conduzidas na obscuridade, longe dos olhos dos cidadãos e correndo o risco de não ser possível a respectiva accountability, a exigência de prestação de contas perante os filiados do partido em que estejam inscritos e a generalidade da opinião pública. Quanto a esta última seria de difícil compreensão a aceitação do exercício de actividades que, à semelhança do que sucede com os militares e agentes de forças de segurança dos quadros permanentes, fossem susceptíveis de belisca- rem o exercício da função, lançando sobre esses profissionais uma névoa de suspeição e desconfiança aos olhos dos destinatários e credores da sua actividade.
de candidaturas111, proibição de ocupação vitalícia de cargos112 e subtracção aos órgãos
jurisdicionais internos do poder de julgamento em última instância dos conflitos que oponham filiados ou outros órgãos do partido ao seu órgão jurisdicional113.
Finalmente, refira-se que a vocação profissionalizante da política, patente em Weber (2000: 27), obteve reconhecimento autónomo na LPP ao nível da estrutura organizativa dos partidos, em virtude de se admitir a existência de relações vinculativas laborais, às quais se aplicarão as disposições das leis gerais de trabalho. Aqui com o aditamento de uma causa específica de rescisão de contratos estabelecidos neste âmbito, vertida na determinação de ser tida como justa causa de despedimento a circunstância de um funcionário se desfiliar, fazer propaganda contra o partido – entidade patronal – ou apresentar-se a um acto eleitoral numa candidatura concorrente (art.º 38º).
Fica assim claro como é que o quadro constitucional e legal conformador da actuação dos partidos políticos se articula com o substracto pessoal representado pelos filiados, que é o que lhes confere existência física e sem o qual a organização se mostraria inviável.