Alguns constitucionalistas chamaram a atenção para a análise de Triepel, segundo a qual as relações entre o Estado e os partidos atravessaram quatro fases. As três primeiras corres- ponderam a períodos de hostilidade (até ao século XIX, com excepção do Reino Unido), des- conhecimento ou indiferença (Estado Constitucional liberal) e legalização (pós-I Guerra Mun- dial). A última fase, que se abre no pós-II Guerra, seria a da incorporação (Inkorporierung), ou seja, a da sua constitucionalização (Gouveia e Cabrita, 2001; Laguna, 2006). É esta que aqui interessa na vertente da militância.
O processo de constitucionalização dos partidos portugueses insere-se na 3.ª vaga de de- mocratização de que falava Huntington (Casal Bértoa et al., 2012: 5), ou na 6.ª vaga de Elster (1995: 369). Este facto não significa que em países inseridos na mesma vaga de constitucio- nalização a magnitude e intensidade do processo seja igual em todos eles (van Biezen e Broz, 2012: 337). Mas a inserção histórica poderá ajudar a compreender a extensão da recepção constitucional dos partidos em Portugal no confronto entre velhas e novas democracias e para as tendências demonstradas por Avnon (1995) e Müller e Siberer (2006:438) quanto à neces- sidade que os países saídos de regimes totalitários e autoritários sentem de enfatizarem o papel dos partidos nas suas constituições (vd. Capítulo VI).
Na CRP identificaram-se vinte e duas disposições directamente respeitantes aos partidos ou onde lhes são feitas referências explícitas, abrangendo 10 dimensões das 12 compiladas por van Biezen e Casal Bértoa (2014: 75). Este elenco espelha os diferentes espaços – (1)
democratic principles, (2) rights and freedoms, (3) activity and behaviour, (4) identity and pro- gramme, (5) extra-parliamentary party, (6) electoral party, (7) parliamentary party, (8) gover- namental party, (9) public/party finance, (10) judicial/external oversight, (11) secondary legis- lation e (12) media access – em que os partidos se projectam nas Constituições dos diversos
acolhimento constitucional102. Na CRP só ficam de fora as dimensões (8) e (12).
As referências apontadas, contudo, não esgotam a amplitude da sua influência, sempre presente em termos indirectos em tudo quanto diga respeito à intervenção do Parlamento face ao monopólio da representação parlamentar dos partidos. Considerando todas as dispo- sições, por outro lado, há somente quatro artigos com relevância e eventual influência directa na militância, a saber: 35.º/3 (protecção dos dados informáticos referentes à filiação), 51.º (proibição de bigamia partidária, direito a não ser prejudicado e princípios relativos à organi- zação interna dos partidos em matéria de transparência, organização e gestão democrática), 160.º (perda do mandato de deputado por inscrição noutro partido durante a legislatura) e 269.º (protecção do direito à filiação dos funcionários públicos). Quer isto dizer que em maté- ria de militância são as dimensões extraparlamentar e a dos direitos e liberdades aquelas que mais directamente lhes dizem respeito, assumindo preponderância face às restantes. É este aspecto, quanto ao acolhimento dos partidos, que sendo desenvolvido na CRP a afasta das suas congéneres europeias, quanto ao acolhimento dos partidos, mesmo daquelas colocadas no mesmo plano do Sul da Europa, em virtude dessa matéria não gozar de tão apurado trata- mento (Grécia, Espanha, Itália), ou nem sequer ser contemplado, limitando-se as referências existentes à vertente eleitoral/parlamentar/burocrática (Chipre, Malta). Numa perspectiva de análise e acolhimento, já não dos partidos mas da militância, reparar-se-á que a Constituição espanhola limita-se a referir no artigo 6.º a necessidade dos partidos terem estruturas e fun- cionamentos democráticos, a Constituição italiana apenas consagra no artigo 49.º o direito – subjectivo porque relativo aos cidadãos – de associação a um partido político, e o artigo 29.º da Constituição grega somente postula um genérico direito de adesão a partidos, acrescen- tando que a sua actividade e organização deverão servir o livre funcionamento democrático do governo. As constituições de Malta e Chipre nada desenvolvem a esse respeito.
De qualquer modo, tal como sublinhado por van Biezen e Casal Bértoa (2014) a respeito das democracias do Sul da Europa, aquilo que aproxima as Constituições portuguesa, grega e espanhola, mais recentes e inseridas em movimentos temporalmente distintos face a Itália, Chipre e Malta, é a circunstância desses textos não circunscreverem o papel dos partidos às arenas parlamentar e eleitoral, preocupando-se com a regulação de outras vertentes como as referidas aos seus princípios enformadores, regras de organização e funcionamento.
Importa recordar, para melhor se perceber a inserção e extensão das disposições cons- titucionais, que aquando da restauração da democracia103, a regulação dos partidos e da
102 Com esta perspectiva não se confunde a de Bravo de Laguna sobre o desdobramento em três ver-
tentes do controlo estadual sobre os partidos - ideológico-programático, externo ou negativo e interno ou estrutural-funcional (Laguna, 2006: 121)
103 Em Portugal, de acordo com Mackie e Rose, as primeiras eleições democráticas competitivas datam
de 1915 (Scarrow, 2015: 50), embora a origem dos partidos políticos remonte ao século XIX, ao período do constitucionalismo liberal, tendo emergido de grupos de notáveis, sem enquadramento constitucio- nal, com uma organização rudimentar, ausência de estruturas e fraca implantação nacional. Embora alguns tivessem depois continuidade na I República, praticamente desapareceriam com o golpe militar de 28/05/1926, só ressurgindo no pós-1974 (para mais desenvolvimentos vd. Sardica, 1997: 558-559, Sousa, 1983 e Antunes, 1982: 113).
militância precedeu o respectivo acolhimento constitucional (Decreto-Lei n.º 595/74, de 7/11). A explicação para este facto residiu na necessidade que o novo regime sentiu de preparar as condições de participação nas primeira eleições de onde sairia a Assembleia que iria elaborar e aprovar a Constituição de 1976 (neste sentido, Casal Bértoa, 2014), e de ser necessária uma legislação, ainda que embrionária, contendo as regras dessa participação. Também em Espanha isso se verificou com a LPP, de 4/12/1978, “formalmente anterior à Constituição,
ainda que discutida quando já era conhecido o texto constitucional” (Laguna, 2006: 132).
A nova ordem jurídico-política definiu a estrutura constitucional transitória logo na Lei n.º 3/74, de 14/05, que procurava articular-se com o Programa do MFA. Aí se previa que a escolha dos membros do Governo Provisório fosse feita de entre cidadãos representativos de grupos e correntes políticas, esclarecendo-se que o novo governo tinha de promover a liberdade de reunião e de associação, devendo neste âmbito ser permitida a constituição de “associações políticas”, futuro embrião dos partidos. Daí que não seja de estranhar que o Decreto-Lei n.º 595/74 tivesse conferido aos partidos políticos portugueses o relevo e as funções que desde há séculos lhes são apontadas no funcionamento dos sistemas de governo democráticos.
Esse diploma sobre os partidos políticos, antecessor da Constituição de 76, para além de conter uma primeira definição da noção de partidos e de um conjunto de normas versando so- bre os seus fins, constituição e princípios que deviam reger a sua actividade e a relação com o Estado, designadamente em matéria fiscal, fazia ressaltar do seu elenco algumas disposições pertinentes em termos da perspectiva de militância que se abria com o novo regime. Na sua essência, o que de substancial sobre os partidos foi então aprovado continuaria na legislação posterior e nos estatutos que em cumprimento da lei aprovaram.
Referimo-nos às exigências de só poderem ser filiados nos partidos os (i) titulares de direi- tos políticos (art.º 15.º, n.º 1) e ao (ii) princípio da filiação única (art.º 16.º), impeditivo da ins- crição simultânea em mais do que um partido. Mas, de igual modo, e não menos importante, ficava registada a salvaguarda de que a militância, designada como participação, implicava direitos pessoais mas não conferia direitos de conteúdo patrimonial (art.º 17.º, n.º 1).
Às referidas exigências acrescia a da necessidade dos partidos garantirem meios de re- clamação e recurso das decisões que afectassem os filiados (art.º 17.º, n.º 2), bem como a conformação da disciplina partidária às exigências constitucionais e legais (art.º 19.º).
A preocupação então manifestada levou à sua recepção constitucional (1976), onde a pri- meira referência feita aos partidos surge no art.º 10.º, no âmbito da chamada aliança com o MFA, visando enquadrá-los para o desenvolvimento pacífico do processo revolucionário. Esta norma viria a ser substituída logo na 1ª Revisão (1982), que mudando a sua epígrafe de “processo revolucionário” para “sufrágio universal e partidos políticos” vincou a normalização constitucional e democrática do seu estatuto, objectivando o papel dos partidos como entida- des que concorrem para a organização e expressão da vontade popular. Na versão originária, ao lado de um conjunto de disposições destinadas ao reconhecimento dos partidos, do sufrá- gio universal, da sua função mediadora e da conversão de votos em mandatos, referia-se no
art.º 46.º o direito dos cidadãos livremente e sem dependência de prévia autorização constituí- rem associações, proibindo-se no entanto as que perfilhassem a ideologia fascista. O regime da liberdade de associação completava-se no artigo seguinte (47.º), que tinha por epígrafe “Associações e Partidos Políticos”. Com esta norma assegurava-se a inclusão no direito de associação da liberdade de constituição e participação em partidos políticos, atribuindo-se- -lhes a função de democraticamente concorrerem para a formação da vontade política e a or- ganização do poder político. Ao mesmo tempo garantia-se a proibição de inscrição simultânea e o direito a não ser prejudicado no exercício de qualquer prerrogativa pelo facto de se ser membro de um partido. A utilização de expressões ou símbolos confundíveis com os símbolos nacionais e religiosos ficava igualmente vedada aos partidos.
Se até 1982 a acção dos partidos, e de certa forma a militância, esteve condicionada à tutela militar exercida pelo Conselho da Revolução (CR), a extinção deste órgão conduziu ao reforço do papel dos partidos (van Biezen e Casal Bértoa, 2014: 74). Não só as competências do CR sobre os partidos passaram a ser exercidas pelo TC, a partir de 06/04/1983, como se deu o esvaziamento da sua tutela. No texto originário, o CR era um órgão de soberania que se impunha ao Presidente da República (PR) até para nomear o primeiro-ministro em con- sequência de eleições legislativas. Isto é, antes da audição aos partidos, prévia à indigitação do primeiro-ministro, o PR era obrigado a ouvir o CR (art.º 190.º, n.º 1, versão originária). Na revisão de 1982 suprimiu-se a menção ao CR.
Mais tarde, a revisão constitucional de 1997 teria ainda maior impacto sobre os partidos, em especial sobre os poderes dos militantes, já que veio consagrar a extensão dos princípios da democracia representativa aos partidos, mediante o aditamento dos n.ºs 5 e 6 ao supra referido art.º 47.º, que após a revisão de 1982 passara a ser o art.º 51.º. Pelo referido n.º 5 ficavam consagrados os princípios da transparência, organização, gestão democrática e parti- cipação de todos os militantes dos partidos104, dispondo o novo n.º 6 sobre as regras de finan-
ciamento. Ao contrário do que aconteceu em Espanha, em que foi o combate ao terrorismo a determinar as mudanças constitucionais, em Portugal, na base de tais alterações terá estado a vontade de eliminar as votações de braço no ar, normalmente seguidas pelo PCP e o PEV, e terminar com as cíclicas purgas de militantes (van Biezen e Casal Bértoa, 2014; Casal Bér- toa, 2014). Como sublinhado pelo TC (Acórdão 304/2003, de 18/06) e já enfatizado por Revez (2007: 89), ao alargar-se em toda a sua extensão o princípio democrático aos partidos, na sua dupla vertente material, relativa aos direitos dos militantes, e burocrático-procedimental, o legislador quis conferir maior autenticidade e verdade ao voto dos militantes, acrescentando
genuinidade democrática à participação interna.
Ao contrário do que sucedeu noutros sistemas, caracterizados pela estabilidade das suas Constituições, com alterações pontuais e dilatadas no tempo (van Biezen e Casal Bértoa, 2014), a CRP foi alvo de sucessivas intervenções, que aprofundaram a intervenção estadual
104 Princípios estruturantes da democracia que são estendidos e impostos aos partidos em 1997 (Cano-
sobre os partidos, muito para lá do reconhecimento da sua importância e funcionalização
constitucional (Gomes Canotilho e Moreira, 2007: 692), somando ao controlo ideológico (art.º
46.º) a moldagem das condições em concreto de exercício da militância, através da imposição de apertadas regras desenvolvidas na legislação específica. Esta moldagem realizada por via estadual constitui uma das razões para a similitude substancial dos estatutos dos partidos portugueses, quer sejam estes catalogados como sendo de direita ou de esquerda, quer este- ja em causa o elenco dos direitos e deveres, requisitos de admissão, permanência e exclusão, ou, ainda, a organização interna e os processos de escolha dos seus órgãos de direcção.