A cidade se justifica enquanto organização social, política e jurídica quando cumpre adequadamente as funções sociais. Além de ser, como assente na doutrina, um princípio de Direito Urbanístico, a garantia do pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade é uma norma jurídica de caráter constitucional que reforça a aplicação do sistema dos direitos fundamentais na política urbana.
A doutrina e a legislação infraconstitucional, sobretudo de natureza municipal, consubstanciada nos planos diretores, conferiram interpretações variadas a respeito do significado das funções sociais da cidade, notadamente porque não consta sua definição na Constituição Federal, tampouco no Estatuto da Cidade.
Com efeito, no que diz respeito à política urbana, não se encontra na sistemática constitucional definição específica sobre as funções sociais da cidade, diversamente do que ocorre com relação à função social da propriedade urbana (artigo 182, parágrafo 2º) e rural (artigo 186).
Quanto à função social da propriedade, não há dúvidas de que o legislador constitucional condicionou o direito às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. Há, nesse caso, direta vinculação entre a propriedade urbana e a ordenação da cidade.
85 DI SARNO, Daniela Campos Libório. Elementos de Direito Urbanístico. São Paulo: Manole, 2004, p. 47
A propriedade urbana que não cumpre sua função social sujeita o proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado a ser instado para promover, de forma compulsória, o aproveitamento dele sob pena de parcelamento ou edificação compulsórios, imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo e finalmente desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública.
A obrigatoriedade do cumprimento da função social da propriedade é dirigida tanto ao proprietário do solo urbano, assim como ao do imóvel rural. O artigo 184 da Constituição Federal também prevê hipótese de desapropriação, por interesse social para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo a sua função social.
O artigo 186 da Constituição Federal prescreve que a função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, aos requisitos de aproveitamento racional e adequado; utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; observância das disposições que regulam as relações de trabalho; exploração que favoreça o bem estar dos proprietários e dos trabalhadores.
O conceito das funções sociais da cidade é propositadamente vago e impreciso, de conteúdo variável, porque deve ser preenchido pela dinâmica social e segundo o contexto histórico em que esteja inserido.
O Direito, no Estado Social, deve assumir função promocional de valores fundamentais. Não se limita à proteção da ordem pública, mediante o exercício do poder de polícia, de caráter repressivo. Os institutos jurídicos devem ter sua existência justificada por uma finalidade-utilidade no meio social, diferentemente do que preconizava a teoria kelseniana do puro positivismo, que não se ocupava da função, mas dos elementos estruturais do direito, integrantes da conhecida pirâmide normativa.
Segundo Norberto Bobbio, “o que caracteriza o momento atual dos estudos sobre o direito é o fato de que os juristas estão saindo de seu esplêndido isolamento”, invocando a necessidade de estabelecimento de novos contatos com as ciências sociais:
Hoje, observando bem, a crise do primado do direito é ainda mais ampla: não se trata apenas de colocar em dúvida a sua capacidade de influir na mudança social, mas também de destacar os seus limites naquela que é a sua função específica, qual seja, servir como instrumento de controle social (no sentido mais estrito da palavra).86
A cidade, historicamente, teve justificada a sua existência e formação por necessidades conjunturais variadas. Uma das primeiras funções da cidade, segundo pensamento filosófico clássico, era a garantia da felicidade. Maria Garcia define que a cidade era, sobretudo, a polis, a sociedade política, tratada por Aristóteles em “A Política”.87
O homem é um ser social e sempre buscou, ao longo do tempo e da história, a felicidade e a vida em paz, atesta Lefèbvre. O autor aduz que as necessidades sociais têm um fundamento antropológico, que compreendem paradoxalmente a necessidade de segurança e a de abertura, a necessidade de certeza e a necessidade de aventura, a da organização do trabalho e a do jogo, as necessidades de previsibilidade e do imprevisto, de unidade e de diferença, de isolamento e de encontro, de trocas e de investimentos, de independência e de comunicação, de imediaticidade e de perspectiva a longo prazo.88
Maria Garcia, com base em Munford, aponta que a missão final da cidade é:
[...] propiciar a participação consciente do homem no processo cósmico e no processo histórico – o engrandecimento de todas as dimensões da vida humana, „mediante a comunhão emocional, a comunicação racional e o domínio tecnológico e, acima de tudo, a representação dramática (que) tem sido na história a suprema função da cidade. E permanece como a principal razão para que a cidade continue existindo.89
Sobre o sentido das funções sociais da cidade, ainda, consta em norma técnica para elaboração de planos diretores, editada pela Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT que:
86 BOBBIO, Norberto. Da Estrutura à Função. Novos Estudos de Teoria do Direito. Barueri,SP: Manole, 2007, p. 33-35.
87 GARCIA, Maria (Coord.). A cidade e o Estado. Políticas Públicas e o Espaço Urbano. A cidade e seu Estatuto. São Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2005, p. 28-29.
88 LEFEBVRE, Henri. O direito à cidade. 5 ed. São Paulo: Centauro Editora, 2001, p. 105.
89 GARCIA, Maria (Coord.). A cidade e o Estado. Políticas Públicas e o Espaço Urbano. A cidade e seu Estatuto. São Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2005, p. 40.
a cidade cumpre suas funções sociais quando estão asseguradas as condições gerais para o desenvolvimento da produção, do comércio e dos serviços e, particularmente, para a plena realização dos direitos dos cidadãos, como o direito à saúde, ao saneamento básico, à educação, ao trabalho, à moradia, ao transporte coletivo, à segurança, à informação, ao lazer, à qualidade ambiental e à participação no planejamento.90
Newton Callegari sustenta que faltou na explicitação da ABNT a indicação expressa, entre as funções sociais da cidade:
[...] de ser a sede do Poder Público e local de viver; os direitos sociais relativos à proteção à maternidade e à infância, à assistência aos desamparados e à previdência social, que, uma vez incluídos, completam o rol dos direitos mencionados no artigo 6º. da Constituição Federal. Tem-se completa, então, uma explicitação das funções sociais da cidade e das condições básicas necessárias ao bem-estar dos seus habitantes, para melhor entendimento do que está colocado como objetivo da política de desenvolvimento urbano, da qual o plano diretor é o instrumento básico (CF, art. 182, parágrafo 1º.).91
A definição completa proposta por Callegari vai além da problemática físico- territorial e remete para as atividades econômicas e condições sociais, que devem estar presentes nos objetivos fundamentais do Município.
Nelson Saule Júnior e Daniela Libório di Sarno defendem que as funções sociais da cidade têm característica de princípio constitucional, norteador da política urbana, na medida em que devem pautar toda e qualquer atuação política urbanística, assim como decisão judicial em que se analisem conflitos baseados na realidade urbana. Segundo Saule Júnior, caso a cidade não atenda a sua função social, estará configurada inequívoca lesão à ordem urbanística, passível de tutela por meio da ação civil pública.
Como garantia constitucional da supremacia do interesse social, o desenvolvimento das funções sociais da cidade redunda na obrigação do Poder Público em promover a gestão democrática e a participação popular e,
90 Apud CALLEGARI, Newton. Planejamento Municipal
– O papel do plano diretor. Debate sobre Plano Diretor Municipal. Revista Cepam, Ano I, n. 2, abr/jun 1990, p. 17.
consequentemente, de se concretizarem direitos fundamentais. Encerra a ideia de que a oferta, bem como o uso e o desfrute dos serviços e bens públicos por seus habitantes, devem sempre atender ao interesse coletivo.
José Carlos de Freitas acentua que as funções sociais da cidade são:
um conceito jurídico de ampla latitude, que abrange o planejamento, a política do solo, a urbanização, a ordenação das edificações (tamanho em sua projeção horizontal e vertical, recuos, volumetria), a racionalização do traçado urbano, o bom funcionamento dos serviços públicos, a correta distribuição da concentração demográfica, a criteriosa utilização das áreas públicas urbanas e a localização das atividades humanas pelo território da polis (moradia, trabalho, comércio, indústria, prestação de serviços, lazer), tudo para viabilizar o conforto da coletividade, mantendo a equação de equilíbrio entre população e ambiente, assim como entre área, habitantes e equipamentos urbanos, enfim, as relações entre Administração e administrados e o conjunto de medidas estatais técnicas, administrativas, econômicas e sociais que visam organizar os espaços habitáveis e propiciar melhores condições de vida ao homem no ambiente artificial ou construído.92
Importante destacar que funções sociais da cidade não coincidem com as funções da cidade, definidas na Carta de Atenas: habitação, trabalho, recreação e circulação.
As funções da cidade foram definidas em 1933, durante o IV Congresso Internacional de Arquitetura Moderna, em Atenas, quando foi elaborado o texto conhecido como Carta de Atenas, em que em seu item 7 foram indicadas quatro funções urbanas elementares: habitação, trabalho, recreação e circulação, que normalmente condicionam o desenvolvimento das cidades.
Três das quatro funções clássicas da cidade constam no artigo 6º da Constituição Federal como direitos sociais, quais sejam, o trabalho, a moradia e o lazer. Segundo Daniela Libório Di Sarno, “das funções clássicas da cidade, o morar e o trabalhar é que, em geral, ordenam e determinam o seu desenvolvimento. É extremamente particular à localidade qual dessas duas funções irá prevalecer em cada caso.” 93
92 MILARÉ, Edis (Coord.). A ação civil pública após 20 anos: efetividade e desafios. São Paulo: RT, 2005, p. 258.
João Jampaulo Júnior sustenta que as funções sociais da cidade têm significado mais abrangente que as quatro funções gerais de habitação, trabalho, circulação e recreação. O autor aponta critérios de justiça social, para a justa distribuição de serviços públicos essenciais dentre as áreas da cidade, de forma a impedir um crescimento urbano desordenado e a garantir a qualidade de vida aos seus habitantes. Às funções clássicas da cidade deve-se somar, pois, o princípio da igualdade.94
Para Nelson Saule Júnior, as funções sociais da cidade são o direito de todos os seus habitantes, independente da origem social, condição econômica, raça, cor, sexo ou idade, à moradia, aos equipamentos e serviços urbanos, transporte público, saneamento básico, saúde, educação, cultura, esporte, lazer, enfim os direitos inerentes às condições de vida na cidade. As funções compreendem também o combate e redução das desigualdades sociais e territoriais, o combate e eliminação da pobreza, a promoção da justiça social, a satisfação dos direitos fundamentais das pessoas de terem condições de vida digna. O direito ao desenvolvimento das funções sociais da cidade enquadra-se, segundo o autor, na categoria dos interesses difusos.95
De fato, o disposto no artigo 182 da Carta Magna deve ser interpretado conjuntamente com o artigo 3º da Constituição Federal, pois os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, evidentemente, aplicam-se à política urbana: a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, a garantia do desenvolvimento nacional, a erradicação da pobreza e a marginalização e a redução das desigualdades sociais e regionais; a promoção do bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
A garantia do desenvolvimento das funções sociais da cidade, portanto, expressa a consagração da supremacia do interesse coletivo sobre o individual. Sob enfoque dos direitos fundamentais, indispensáveis para a interpretação de qualquer
94JAMPAULO JÚNIOR, João. Qualidade de Vida, Direito Fundamental. Uma questão urbana: A
função social da cidade. Tese de Doutorado (Direito). Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUC/SP. São Paulo, 2007.
95 A Proteção Jurídica da Moradia nos Assentamentos Irregulares. Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris Editor, 2004, p. 220-222.
norma constitucional, as funções sociais da cidade englobam a promoção da dignidade da pessoa humana.
Com base na doutrina apresentada, as funções sociais da cidade podem ser classificadas como gerais ou específicas. As funções sociais gerais estão associadas aos objetivos e princípios constitucionais, bem como às diretrizes gerais do artigo 2º do Estatuto da Cidade, como por exemplo a garantia do direito a cidades sustentáveis, que engloba direitos a bens e a serviços urbanos, à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer; a gestão democrática por meio da participação da população e associações representativas; cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social; planejamento do desenvolvimento das cidades; oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da população; ordenação e controle do uso do solo; integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município; adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município; justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização; adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano; proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico; regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda.
As funções sociais específicas são as expressas nos planos diretores, segundo as necessidades constatadas pelos habitantes de cada cidade. Com efeito, a noção de função social da cidade está ligada à concepção da urbe dada pela população local, devendo ser respeitada a sua vocação, que determina o seu desenvolvimento.96
96 O plano diretor de São Paulo instituído pela Lei n. 13.430/2002, estabelece em seu art. 9º, parágrafo único, que são funções sociais do Município de São Paulo, como centro metropolitano e capital estadual, proporcionar condições gerais para melhor habitar e desempenhar atividades econômicas, sociais e o pleno exercício da cidadania; garantir qualidade ambiental e paisagística;