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Para a consolidação da autonomia do Direito Urbanístico, impõe-se que sejam bem definidos seus princípios e institutos próprios, que o diferenciem dos demais ramos do direito.

Com a promulgação do Estatuto da Cidade, pode ser notada relevante produção doutrinária acerca dos variados temas de Direito Urbanístico. Todavia, dado que as diretrizes e os novos instrumentos de política urbana foram instituídos há exatamente uma década, pela Lei nº 10.257/2001, impõe-se que eles ainda sejam decantados pelos juristas e pelos agentes políticos.

Assim, perquirir acerca dos princípios que norteiam a ordem jurídica urbanística e incorporá-los definitivamente à consciência da comunidade jurídica brasileira é um trabalho a ser efetivado pelos operadores do direito.

Segundo Nelson Saule Júnior:

Os princípios constitucionais são os valores jurídicos fundamentais estruturantes da ordem jurídica, do sistema legal dos Estados Nacionais. Os princípios constitucionais são normas jurídicas que se configuram como normas-princípios governantes da Constituição, do regime e da ordem jurídica.71

Como um ramo do Direito Público, o Direito Urbanístico também é informado pelos princípios da legalidade, moralidade, publicidade, eficiência, impessoalidade, descritos no artigo 37 da Constituição Federal, assim como o princípio da supremacia do interesse público sobre o particular.

Como exemplo da aplicação do princípio da moralidade no Direito Urbanístico, tem-se a possibilidade de punição do prefeito e de outros agentes públicos envolvidos por incorrerem em improbidade administrativa, quando praticarem qualquer das condutas elencadas no artigo 52 do Estatuto da Cidade. Destacam-se, dentre elas, a aplicação de recursos em desacordo com a lei e impedir ou deixar de garantir, no processo de elaboração do plano diretor e na

71 _{A Proteção Jurídica da Moradia nos Assentamentos Irregulares. Porto Alegre: Sérgio Antonio} Fabris Editor, 2004, p. 141.

fiscalização de sua implementação, a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade; a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos e ao cesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos.

Daniela Campos Libório Di Sarno acrescenta que são princípios implícitos de Direito Urbanístico, extraídos das demais normas constitucionais, o da motivação, da razoabilidade e da proporcionalidade72 e seis princípios próprios do Direito Urbanístico, a par dos princípios gerais de Direito Público implícitos, que são: 1) função social da cidade, 2) função social da propriedade, 3) coesão dinâmica das normas urbanísticas, 4) subsidiariedade, 5) repartição de ônus e distribuição de benefícios e 6) planejamento.73

José Afonso da Silva, apesar de não reconhecer a autonomia do Direito Urbanístico, elenca cinco princípios informadores, inspirado no direito comparado, em especial na Lei do Solo Espanhola de 1956, que se configuram normas síntese, com características de princípios, tendentes a inspirar o Direito Urbanístico em geral. Para o autor, os princípios que foram acolhidos pelo Estatuto da Cidade, seja expressa ou implicitamente, são: 1) a função pública do urbanismo; 2) princípio da conformação da propriedade urbana; 3) princípio da coesão dinâmica da normas urbanísticas; 4) princípio da afetação das mais-valias ao custo da urbanificação e 5) princípio da justa distribuição dos benefícios e ônus derivados da atuação urbanística.74

Nelson Saule Júnior aporta princípios afetos aos direitos humanos em geral, a partir da concepção do direito à cidade como integrante do Direito Urbanístico, bem como os princípios constitucionais da cidadania e da dignidade da pessoa humana, a soberania popular – que inclui a participação popular e a democracia direta, o princípio da igualdade, o princípio do devido processo legal, o princípio da paz e da harmonia social, da função social da propriedade e das funções sociais da cidade.75

72 _{Elementos de Direito Urbanístico. São Paulo: Manole, 2004, p. 46.} 73 _{Idem, p. 47-55.}

74 _{Direito Urbanístico Brasileiro. 6 ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 44-45}

75 _{A Proteção Jurídica da Moradia nos Assentamentos Irregulares. Porto Alegre: Sérgio Antonio} Fabris Editor, 2004, p. 145.

O autor mexicano Enrique Ortiz Flores, reforçando a posição de Nelson Saule Júnior, defende que os princípios aplicáveis a todos os direitos humanos são também relacionados ao direito à cidade e, portanto, ao Direito Urbanístico: princípios da livre determinação, da não discriminação, da igualdade, da equidade de gênero, solidariedade, cooperação, subsidiariedade, responsabilidade segundo capacidade e recursos, participação, transparência, proteção especial de grupos e pessoas em situação de vulnerabilidade. Há também, segundo esse autor, outros princípios específicos, como o exercício pleno da cidadania, a função social da cidade e da propriedade e gestão democrática da cidade, que foram incorporados na Carta Mundial do Direito a Cidade, assim como a produção democrática da cidade, o manejo sustentável e responsável dos recursos e o desfrute democrático e equitativo da cidade.76

A todos esses devem ainda ser acrescentados outros princípios implícitos no ordenamento vigente, como o da descentralização política e autonomia dos entes federados e o da cooperação em matéria urbanística.

O artigo 18 da Constituição Federal reconhece o Município como membro da Federação, com maior autonomia política e financeira. Legislar sobre assuntos de interesse local, promover adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, nos termos do artigo 30, incisos I e VIII da Constituição Federal e executar a política de desenvolvimento urbano, conforme determina o artigo 182 da Carta Magna, são competências próprias do Município e não suplementares dos outros entes federados.

O artigo 23 da Constituição Federal, após elencar diversas matérias que são de competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e Municípios, na seara de políticas públicas a serem desenvolvidas por esses entes federados, estabelece em seu parágrafo único que lei complementar deverá fixar normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem estar em âmbito nacional. No mesmo sentido, o artigo 2º, inciso III do Estatuto da Cidade estabelece como diretriz geral a

76 _{FLORES. Enrique Ortiz. El Derecho a la Ciudad como sistema complejo: consecuencias en la} formulación de la Carta. El Derecho a la Ciudad en el mundo. Ciudad de México: HIC-AL, 2008.

cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social, na execução da política urbana.

A propósito, Nelson Saule Júnior ensina que:

O número expressivo de missões consideradas de competência comum entre a União, Estados e Municípios, exige a adoção de mecanismos para que sejam desenvolvidas, de forma coordenada e integrada, ações e políticas na esfera nacional, regional e local. O princípio da cooperação surge como o preceito norteador dos sistemas e mecanismos que promovam a integração entre os componentes da Federação para a execução de suas tarefas. 77

Outros princípios extraídos das diretrizes gerais de política urbana são o da justiça social, que implica a necessidade de buscar o atendimento das classes sociais excluídas e menos favorecidas, “inclusive dispensando-lhes a garantia de direitos individuais e coletivos, entre eles, com destaque, os direitos de propriedade e moradia”; o da função social da propriedade; da distributividade, segundo o qual os benefícios e encargos oriundos da implementação de atividades urbanísticas devem ser repartidos por toda a coletividade, conforme enfatiza José dos Santos Carvalho Filho.78

Edésio Fernandes, debatendo-se pela autonomia científica, acentua que os princípios de Direito Urbanístico são bem definidos: o de que o urbanismo é função pública; da supremacia do Direito Público sobre o Direito Privado; o caráter normativo das regras urbanísticas e a conformidade do direito da propriedade às regras urbanísticas; o da separação entre o direito de construir e o direito de propriedade; o da coesão das normas urbanísticas e o da justa distribuição dos ônus e benefícios da urbanização.79

Também estão implícitos os princípios de direito ambiental, especificamente da precaução e da prevenção, dado que a diretriz do desenvolvimento sustentável

77 _{A Proteção Jurídica da Moradia nos Assentamentos Irregulares. Porto Alegre: Sérgio Antonio} Fabris Editor, 2004, p. 187.

78 _{CARVALHO FILHO, José dos Santos. Regularização Fundiária: Direito Fundamental na Política} Urbana in Revista de Direito Administrativo FGV - Fundação Getúlio Vargas. Janeiro/abril. São Paulo, 2008.

79 _{FERNANDES, Edésio; A nova ordem jurídico-urbanística no Brasil In FERNANDES, Edésio;} ALFONSIN, Betânia de Moraes (Coords.). Direito Urbanístico, Estudos Brasileiros e Internacionais. Belo Horizonte: Del Rey, 2006, p.13 e seguintes.

da cidade (artigo 2º do Estatuto da Cidade) deve ser aplicada a qualquer atividade voltada à gestão urbana.

A dimensão ambiental na execução da política urbana foi inserida expressamente no ordenamento jurídico pelo Estatuto da Cidade, pela garantia do direito às cidades sustentáveis. A vinculação da política urbana ao meio ambiente, antes da promulgação do Estatuto da Cidade, entretanto, podia ser facilmente realizada pela interpretação sistemática dos dispositivos que tratam da política urbana com a garantia do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, como bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, insculpida no artigo 225 da Constituição Federal.

A proteção do meio ambiente e o combate à poluição em qualquer de suas formas; a preservação das florestas, fauna e flora; a melhoria das condições de saneamento básico, o registro, acompanhamento, fiscalização das concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios e a proteção de bens de valor histórico, artístico, cultural, monumentos, paisagens naturais notáveis e sítios arqueológicos são competências comuns da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, expressas no artigo 23 da Constituição Federal.

O Poder Público e a coletividade têm o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações, incumbindo ao primeiro, no que interessa à esfera de competências municipais, definir em seu limite territorial espaços e componentes a serem especialmente protegidos, exigir na forma da lei para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente.80

Portanto, diante do extenso rol de competências ambientais impostas ao Poder Público Municipal, é imperativo que a execução da política urbana seja informada por princípios do direito ambiental.

Do direito estrangeiro, pode-se extrair o princípio da proporcionalidade ou de menor demolição,81 _{que significa que a Administração deve agir de maneira razoável} e evitar que a sanção origine um mal maior do que o produzido pela ação ilegal, produzida com discordância as regras urbanísticas.

A função social da propriedade urbana é também um princípio importante do Direito Urbanístico. O artigo 5º, inciso XXIII, da Constituição Federal prescreve que a propriedade deverá atender a sua função social. O artigo 182, parágrafo 2º, da Carta Magna estabelece que a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

José Afonso da Silva observa que o princípio da função social da propriedade tem sido mal definido na doutrina brasileira, muitas vezes confundido com as limitações ao direito de propriedade. Função social, para o autor, interfere na própria estrutura do direito e não diz respeito apenas a restrições ao seu exercício, que orienta a utilização do bem e predetermina seus usos, buscando equilíbrio entre interesse privado e público.82

O princípio da função social da propriedade, conforme lição de Nelson Saule Júnior, “deve ser aplicado pelas instituições e agentes públicos da União e demais entes federativos como princípio que deve nortear a solução dos conflitos sociais existentes nas cidades com relação à moradia, propriedade e meio ambiente.” 83

O princípio da coesão dinâmica das normas urbanísticas é, de acordo com Daniela Campos Libório Di Sarno, um princípio implícito do Direito Urbanístico, que reflete o dinamismo e o resultado da atuação urbanística, uma vez que está constantemente transformando a realidade, visando a melhorar a qualidade de vida das pessoas. Isto significa que, após a aplicação de determinado plano, ele se desatualiza com relação ao seu objeto, devendo ser previsto mecanismo de revisão e atualização de seu conteúdo.84

81 _{GOYTRE, Ricardo Estévez. Manual de derecho urbanístico}

– Doctrina, legislación y jurisprudencia.

7 ed. actualizada. Granada: Comares, 2010, p. 573.

82 _{SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. 6 ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 73.} 83 _{SAULE JÚNIOR, Nelson. A Proteção Jurídica da Moradia nos Assentamentos Irregulares. Porto} Alegre: Sérgio Antonio Fabris Editor, 2004, p. 190.

84 _{DI SARNO, Daniela Campos Libório. Elementos de Direito Urbanístico. São Paulo: Manole, 2004,} p. 50-51.

No ramo jurídico em estudo, portanto, os princípios podem ser classificados em 1) constitucionais gerais do direito público, 2) constitucionais gerais dos Direitos Humanos, 3) constitucionais específicos do Direito Urbanístico e 4) infraconstitucionais específicos do Direito Urbanístico.

Dentre todos eles, a função social da cidade é o princípio que, segundo Di Sarno, encerra a síntese suprema do Direito Urbanístico, pois nele estão inseridos quase que a totalidade dos outros princípios esparsamente considerados no ordenamento jurídico.85