Rationale for the choice of the research design

O modelo de planejamento urbano, denominado de planejamento estratégico de cidades, colocado para suprir as deficiências do modelo tradicional (tecnocrático, centralizado e autoritário) é oriundo do planejamento empresarial. Seus conceitos e técnicas foram originalmente sistematizados na Harvard Business School, com o propósito, segundo seus autores, que sua adoção pelos gestores municipais é

imprescindível, pois as cidades estão submetidas às mesmas condições e desafios que as empresas.

O modelo foi difundido no Brasil e na América Latina pela ação combinada de diferentes agências multilaterais (BIRD, Habitat) e por consultores catalães (principais representantes Jordi Borjas e Manuel Castells), cujo agressivo marketing aciona de maneira sistemática o sucesso de Barcelona (VAINER, 2000).

Por um longo período a discussão sobre a questão urbana se referia sobre o crescimento desordenado, equipamentos de consumo coletivo, movimentos sociais urbanos, racionalização do uso do solo, entre outros. No entanto, a nova questão urbana tem como tema central à problemática da competitividade urbana (VAINER, 2000). De modo geral, o efeito destas novas políticas (competição entre cidades) tem-se deslocado gradualmente de considerações distributivas e de proteção social e provisão direta de serviços públicos, para enfoques voltados para a promoção econômica competitiva (FERNANDES, 2001).

Embora assuma formas variadas nas cidades estudadas, esta tendência geral envolveu mudanças críticas em termos de prioridades e na ascensão de um estilo mais empresarial de governar a cidade. A analogia entre cidade e empresa constitui na negação da cidade como espaço político, já que a cidade fica subordinada aos interesses e exigências do capital internacional e local, pois o plano estratégico supõe, exige, e depende de que a cidade esteja unificada em torno do projeto (VAINER, 2000).

Nesta mesma linha, Fernandes (2001, P. 36) reitera: ―Para a elite, a cidade é

uma máquina de crescimento, a partir da qual pode-se promover o uso mais intenso da terra, coletar rendas mais elevadas ou capturar riquezas ali produzidas por aqueles na posição adequada para tanto‖. Isto é, a atribuição de mercadoria a cidade faz com que

esta esteja sujeita a ser desvalorizada como uma mercadoria qualquer. A falta de procura pelo produto terra ou cidade não permite passar adiante os efeitos da crise de sobre-acumulação característica do sistema capitalista.

Ainda Fernandes (2001), situa que o embarque numa trajetória competitiva perante outras localidades em disputa pelos mesmos recursos apresenta-se, assim, como uma tendência funcional aos interesses dos beneficiários do processo de centralização do capital que a globalização e a financeirização da acumulação produzem. Logo, que o

próprio poder central contribui para centralização de capital, invertendo as prioridades e desviando recursos públicos para seus interesses.

A colocação do parágrafo anterior mostra que a competição entre cidades para atrair investimentos ou instalações de empresas em seus limites urbanos, nada mais é do que uma estratégia empresarial para captar recursos públicos por meio da oferta de geração de emprego que tal empreendimento pode proporcionar. No entanto, esta geração de emprego tende a ser fictícia em seu total, isto é, a exigência pela mão-de- obra especializada e a mecanização dos arranjos produtivos, acabam restringindo o número de vagas, tanto pela automatização da produção que essas empresas necessitam, quanto pela reivindicação dos cargos de alto nível de especialização indispensáveis à operacionalização da produção, que normalmente são absorvidos por profissionais de outras localidades. Desse modo, as vagas que não exigem alta ou nenhuma qualificação acabam gerando uma parcela muito pequena de empregos em relação à contrapartida oferecida pelo município (desapropriação e doação de áreas, isenção de impostos, etc) para ―seduzir‖ as empresas que buscam melhores condições para se estabelecer no local. Este é um artifício ingênuo dos gestores municipais, pois as empresas dão a impressão de estarem ―seduzidas‖ por essa ou aquela vantagem que as cidades em competição acabam cedendo para não perder a disputa. Entretanto, as empresas já têm o local determinado para sua implementação e apenas estão colocando em prática a estratégia para adquirir o maior número possível de benefícios para aumentar a sua acumulação de capital.

Fernandes (2001, P.37) complementa apontando a pressão exercida em decorrência da transição de encargos e responsabilidades das esferas federal e estadual sobre a questão da geração de emprego para a tutela do poder público local, afirmando que: ―A geração de empregos se tornou de fato um elemento ao mesmo tempo inusitado

e crucial para a agenda dos governos locais‖. E aponta que a competição inter-cidades

não é a melhor estratégia para combater o desemprego, pois o desemprego não é solucionado localmente e a competição é conseqüência e ingrediente na formação da nova economia global. Fernandes é muito feliz ao colocar que o amálgama que vai reunir os seguimentos dispersos da sociedade local é o argumento da geração de emprego, assim as elites locais alimentam o motor do desenvolvimento em prol de seus interesses.

Quanto à participação direta de capitalistas e empresários nas tomadas de decisão, referente ao planejamento e execução de políticas públicas, VAINER (2000) levanta a seguinte questão: como qualificar as políticas públicas? Já que representam interesses de grupos privados. Está associação privado-público se apresenta através do aporte de capitais por parte do poder público para financiar empreendimentos de grupos empresariais privados.

Esse apoio financeiro a grupos privados se sustenta com o uso das estratégias de formação de identidades, territorialmente determinadas e formadoras de um assim chamado ―patriotismo local‖, necessário à constituição do ―consentimento consertado‖ sobre o qual se legitima a inversão de prioridades no uso do dinheiro e instituições públicas, como apontam Arantes (2000) e Vainer (2000).

Uma outra questão colocada se refere ao impressionante número de cidades, no Brasil e na América Latina, que vêm utilizando os conceitos e técnicas deste modelo, mencionadas anteriormente.

No entanto, alguns autores esclarecem que apenas alguns poucos centros que apresentam características específicas, tais como ser sede de grandes corporações empresariais, centros de pesquisa e universidades, mão de obra qualificada, etc, podem atingir esse status de cidades globais (MARICATO, 2001). Apesar disso, alguns prefeitos latino-americanos procuram comprar esses planos estratégicos como sendo a solução para as dificuldades e problemas de seus municípios. Porém, passa despercebido que cada cidade compreende suas características próprias e, na maioria, únicas, que não podem ser decididas ou resolvidas por um roteiro experimentado em Barcelona.

Vainer (2000, P. 2), reafirma colocando que: ―Frente a um diagnóstico tão

universal, não fica difícil entender por que as propostas constantes de todos os planos estratégicos, sejam quais forem as cidades, pareçam-se tanto umas com as outras: todos devem vender a mesma coisa aos mesmos compradores virtuais que têm, invariavelmente, as mesmas necessidades‖.

Nesta colocação, Vainer chama a atenção para uma discussão muito comum entre os neo-planejadores urbanos, onde a cidade é vista como uma mercadoria a ser vendida, num mercado extremamente competitivo em que outras cidades também estão a venda. Assim, vemos os fundamentos, na colocação de Maricato, para entender o

comportamento de muitos prefeitos preocupados mais com a compra de planos estratégicos para dar visibilidade ao marketing urbano e promover a venda da cidade, do que com a própria gestão e os enfrentamentos aos complexos problemas localizados nos limites urbanos. E Vainer, (2000, P. 3) reitera, ―A venda da imagem da cidade segura

muitas vezes vai junto com a venda da cidade justa e democrática”.

Em relação à colocação dos defensores do planejamento estratégico, que o uso deste, dará suporte a superação das crises, caso o plano obtenha sucesso, Vainer (2000, P. 8) faz a seguinte observação:

―Na verdade, um dos elementos estratégicos do planejamento estratégico é a

criação das condições de sua instauração enquanto discurso e projeto de cidade. Vê-se que curiosa e paradoxalmente, o patriotismo de cidade, ao contrário do sentimento de crise, não é condição, mas resultado do sucesso do próprio projeto – na verdade é simultaneamente resultado e condição. A unidade que se propunha no discurso unitário sobre a cidade é a unidade que se pretende construir. O paradoxo realizado: o plano estratégico fala em nome de uma cidade unificada cuja construção pretende engendrar através da promoção do patriotismo”.

Em contraposição aos pressupostos do fim da produção em massa, decorrente do modelo fordista, Fernandes (2001) aponta que alguns autores consideram a existência de um processo de reestruturação em busca de uma solução para impor um novo regime de acumulação, que tem como pano de fundo a proclamação da globalização, associada à esfera local e suas tradições, cultura e personalidade para o desenvolvimento urbano.

A partir deste questionamento os autores contrários a corrente do desenvolvimento endógeno evidenciam uma outra corrente, muito distinta desta primeira. Essa corrente diz respeito à divisão inter-regional do trabalho e tem como pressupostos que essa divisão é produzida pelo capitalismo, onde a especialização, fragmentação, interdependência e internacionalização foram desenvolvidas sem níveis precedentes e; a divisão do trabalho, em grande parte, é determinada pelas estratégias tecnológicas e institucionais e espaciais das grandes corporações transnacionais (FERNANDES, 2001).

Swyngedoun (1989 e 1994 citado por FERNANDES, 2001, P. 31) encontra um nexo entre a escala global (liderada pelos interesses corporativos) e a escala local, onde

se dá o processamento da vida cotidiana, observando as mudanças nas formas regulatórias da vida econômica- social e por meio da automização do capital financeiro que teve papel fundamental na ruptura e transição do regime inaugurado no pós guerra a financeirização da produção capitalista.

O deslocamento espacial e temporal que o regime fordista de acumulação impôs, serviu para o esgotamento das opções para lidar com o problema da superacumulação (HARVEY, 1989). No entanto, gerou um grau de comando das empresas transnacionais sobre o trabalho e o território que sustentam a nova ordem econômica vigente (FERNANDES, 2001).

Desse modo à escala nacional é vista como uma estrutura institucional rígida, associada ao fordismo, e é direcionada a exercer um novo papel perante as escalas geográficas que passam a controlar a nova ordem econômica por meio das empresas transnacionais. A intervenção do estado nacional vem sendo reduzida, gradativamente, desde da década de 80 do século passado, permitindo que a escala local se coloque em condições para a reestruturação da acumulação capitalista frente à crise fordista, já mencionada neste texto, pelos autores contrários ao desenvolvimento endógeno.

Como vimos até o momento, à literatura mais recente enfatiza um debate sobre o planejamento estratégico de cidades como uma nova concepção de planejamento e gestão urbana, no entanto, há poucos estudos sobre o planejamento estratégico como instrumento de gestão e monitoramento de políticas públicas. Segundo Ferreira et al. (2002), ―o planejamento estratégico enquanto ferramenta de

governo pouco tem a ver com a crítica geral ao papel possuído por um plano estratégico nos moldes de Barcelona, experiência-vitrine que vem sendo vendida a todo o continente sul-americano como panacéia para o desenvolvimento urbano, que incorpora a noção de cidade como um universo autônomo capaz de competir com outras cidades na disputa por investimentos, um reducionismo que não contribui para a compreensão dos limites exíguos que as cidades, e as brasileiras com toda certeza, possuem, para atender as crescentes demandas sociais decorrentes de uma política econômica que causa cada vez mais exclusão social‖.

O planejamento estratégico adaptado de Matus (Planejamento Estratégico Situacional – PES) tem, ao contrário, contribuído para o cumprimento dos compromissos democráticos assumidos entre governo e população, no caso de Franca.

Sua utilização no planilhamento dos projetos aprovados no orçamento participativo e no monitoramento de seu desenvolvimento tem sido eficiente para atender os objetivos governamentais, de executar obras e serviços nos tempos requeridos pelos recursos disponíveis (FERRIRA et al. 2002).

Dessa forma, será apresentado na próxima seção como surge uma nova proposta de planejamento para a gestão pública – que difere da proposta do Planejamento Estratégico de Cidades que visa substituir o planejamento urbano tradicional na esfera local – e que associada às concepções democrática e participativa busca a ruptura ao planejamento autoritário, voluntarista e individualista. Para isso, há necessidade da contextualização do desenvolvimento do planejamento no setor público na América Latina e no Brasil à medida que está nova proposta se origina a partir das mudanças do modelo Desenvolvimentista dos países latino-americanos.

2.3 O Desenvolvimento do Planejamento Público na América Latina e no Brasil –