Problem statement

Com a intenção de promover o desenvolvimento integrado e o equilíbrio das cidades foi institucionalizado no final de 60 e início de 70 o planejamento urbano nas administrações municipais brasileiras sobre o contexto de explosão do processo de urbanização. Porém, como sabemos a técnica do planejamento urbano não foi

suficiente para conter o crescimento acelerado e desordenado das cidades brasileiras que resultam do modelo de desenvolvimento adotado no Brasil, como vimos no item anterior. Desse modo, veremos aqui: Quais as principais concepções e procedimentos, em linhas gerais, que levaram ao fracasso do planejamento urbano no Brasil? E qual a relação entre a sua crise e o movimento para a Reforma Urbana? Bem, como as decorrências dos movimentos sociais na gestão pública. No intuito de não se estender, utilizaremos um trabalho realizado por Rolnik et al., (2001) que trata da questão da crise do planejamento urbano e do movimento da Reforma Urbana1.

O planejamento urbano vigente na época tinha como concepção a idealização de um projeto de cidade do futuro que seria executada através do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado que, por sua vez, era orientado principalmente pelos princípios do zoneamento, o qual previa a divisão territorial urbana, e onde se aplicavam parâmetros de uso e ocupação do solo para controlar os agentes privados. Além disso, a execução do plano previa investimentos em transportes, sistema viário, infra-estrutura e equipamentos públicos para adequar as cidades ao seu ideal (Rolnik et al., 2001).

A partir desta breve caracterização do planejamento urbano, Rolnik et al. (2001) faz algumas considerações a respeito da concepção e dos procedimentos que contribuíram para o fracasso do planejamento urbano.

A adoção de padrões urbanísticos exigentes e de difícil compreensão somados a alta complexidade dos planos fazem com que a legislação urbanística tenha uma visão tecnocrática, já que a lei tem apenas a função de estabelecer padrões de qualidade e ignora os conflitos entre os agentes públicos e privados, as desigualdades das condições de renda e a sua influência sobre o funcionamento dos mercados imobiliários urbanos.

Além dessa visão tecnocrática que limita o planejamento, esse foi produzido ―dentro dos gabinetes‖ em razão do momento que o país vivia, onde o poder legislativo e a sociedade civil estavam suprimidos pelo regime militar.

Assim, esse conjunto de concepções (visão tecnocrática) e procedimentos (plano restrito ao gabinete) acaba isolando o planejamento e o separando da esfera de gestão. Isso, por sua vez, acaba gerando uma desconexão que resultam nas cidades que temos hoje, onde de um lado se tem parte de uma cidade que se enquadra nos moldes dos

parâmetros urbanísticos e de outro a maior parte que se situa entre o legal e o ilegal. Porque, essa maior parte foi objeto dos interesses econômicos e corporativistas locais em detrimento do isolamento do planejamento e de sua separação com a gestão (Rolnik et al., 2001).

A ineficiência dos planos diretores elaborados e ―implementados‖ sobre a ótica tecnicista na década de 70 começa a ser questionada no final dessa através da emergência dos movimentos sociais urbanos – formados por setores da Igreja Católica de tendências progressistas, setores não-governamentais e técnicos de assessoria dos movimentos sociais urbanos e por lideranças desse – que culmina, mais tarde, na criação do Fórum da Reforma Urbana (MARICATO, 2000) que introduz na agenda nacional o debate sobre o tema da Reforma Urbana que tem como princípios o universalismo, o redistributivismo e a democratização do Estado (SANTOS JR., 1995).

Tal movimento é um dos responsáveis pela introdução dos artigos 182 e 183, na Constituição Federal de 1988, que estabelecem as diretrizes da política urbana (MARICATO, 2000; ROLNIK et al. (2001) e, mais recentemente, o movimento tem sua ―grande vitória‖ com a promulgação da Lei 10.257 de 2001 que se autodenomina de Estatuto da Cidade e que vem regulamentar tais artigos (art. 182 e 183).

Se, por um lado, os movimentos sociais, em especial o da Reforma Urbana, são os responsáveis pelo desenvolvimento de instrumentos – órgãos colegiados de política urbana, debates e audiências, consultas públicas, conferências, planos e projetos de lei de iniciativa popular, referendos e plebiscitos – que constituem a gestão democrática da cidade sobre os princípios da função social da propriedade e da participação popular, por outro, essa mesma sociedade civil organizada foi derrotada em outras questões relevantes como a reforma agrária e a forma do sistema político.

Entretanto, os segmentos que emergem dos movimentos sociais passam a se confrontar, a partir da mesma década de 80, com o desafio de assumir funções executivas com base nos princípios da participação popular, inversão de prioridades e da defesa da democracia como espaço de criação de direitos. Como decorrência da conquista de espaço político pelos setores democráticos e populares, um conjunto de experiência vem sendo desenvolvidas no âmbito da gestão pública (FORTES, 2001).

Tais experiências têm adotado práticas de gestão voltadas à participação popular ou ao planejamento de governo que tem demandado alterações relativas ao modelo de

gestão (DANIEL, 1999). Dentre estas iniciativas de gestão pública, tem se destacado um dos principais canais de participação: o orçamento participativo e a adoção do planejamento estratégico público – com bases no Planejamento Estratégico Situacional. Alguns autores, como Daniel (1994), De Toni (2001), Fortes (2001) Araújo Filho (2002), Ferreira et al (2002) dentre outros, têm destacado a importância da relação destes dois instrumentos na democratização do sistema de planejamento municipal. E é a partir deste contexto que se insere o objeto de nossa pesquisa: a administração municipal de Franca, que desde a eleição do Prefeito Gilmar Dominici – Partido dos Trabalhores – em 1996, vem utilizado esses dois instrumentos, embora em momentos distintos, para inverter prioridades, garantir a participação da população no processo decisório e atender as camadas sociais menos favorecidas.

1.5.3 Objeto de Pesquisa: o Processo de Implementação do Planejamento