Comparing aspects of accountability

4.2.1 A experiência do Orçamento Participativo e do Planejamento Estratégico no 1o mandato (GESTÃO 1997-2000)

Em 1996, pela primeira vez em sua história, Franca viu vencer as eleições um partido considerado de esquerda, o PT – Partido dos Trabalhadores. O prefeito eleito, Gilmar Dominici, havia sido um atuante vereador por dois mandatos e sua vitória signi- ficou o fim do predomínio de governos conservadores e ligados à elite econômica local (FERREIRA et al. 2002).

O novo governo apresentou suas propostas baseadas nos princípios do projeto político Democrático-Popular buscando o fortalecimento da democracia por meio da participação da sociedade nas decisões governamentais, a inversão de prioridades, a transparência e eficiência administrativa e o desenvolvimento sustentável promovendo a inclusão social e a defesa e expansão dos direitos de cidadania.

Para fortalecer a democracia no município e propiciar a participação direta da população nos processos decisórios do governo o recém Prefeito trouxe a proposta do Orçamento Participativo – OP ―como um dos principais instrumentos de planejamento político-administrativo, numa perspectiva de mudança da cultura política da cidade, no sentido de conduzir ao rompimento de relações clientelistas e fisiológicas que geralmen- te acabam por determinar os investimentos públicos‖ (FERREIRA et al. 2002).

A proposta inicial do OP foi elaborada segundo experiências existentes em ou- tros municípios e adaptada as especificidades locais onde a peça orçamentária é elabo- rada entre o governo e a ampla participação da população, de tal modo que o método pode ser classificado de strictu sensu, como vimos no capítulo 2. A estrutura do OP originou-se da divisão da cidade em seis regiões (Central, Norte, Sul, Leste, Oeste e Zona Rural) onde são realizadas, em cada região, plenárias que, por sua vez, são subdi- vididas em plenárias temáticas, plenárias setoriais em bairros e plenárias regionais (a- glutinando vários bairros). As plenárias são divididas em duas fases: a primeira com caráter informativo e a segunda com caráter deliberativo. Nessa ultima, são indicadas as propostas e são eleitos os delegados que representaram as regiões no Congresso da Cidade. Segundo o regimento do OP para cada 10 participantes da plenária de votação será eleito um delegado representante, logo quanto maior o número de participantes

maior será o número de delegados, portanto maiores serão as chances de aprovar a pro- posta da região. Além de representar a respectiva região, os delegados eleitos compõem o Conselho do Orçamento Participativo – COP que tem funções consultiva e fiscaliza- dora sobre a execução do orçamento municipal.

Por fim, há o Congresso da Cidade, plenária deliberativa, no qual são votadas pelos delegados as propostas priorizadas que contemplarão o orçamento anual do muni- cípio no exercício do ano seguinte sobre os investimentos a serem feitos pela Prefeitura. A Figura 4.1 apresenta as etapas e suas características que produzem as demandas da população no processo do OP em Franca.

Divisão da cidade em 6 regiões (Centro, Norte, Sul, Leste, Oeste e Zona Rural)

Plenárias Temáticas e Setoriais em cada região

1a _Informativa

2a _Deliberativa

Indica propostas e elege delegados que

representaram as regiões no Congreso da Cidade Congresso da Cidade Decisão / Votação das propostas do OP 2 Fases Maior número de Delegados, maior chance de aprovar propostas da região Demandas do Orçamento

Participativo para compor a carta de investimentos

Regimento: para cada 10 participantes

da plenária de votação será eleito

um delegado representante Legenda: Etapas do OP Características das etapas Produtos do Processo

Figura 4.1 – Etapas, características e produtos do processo do OP em Franca-SP

A experiência do OP no mandato 1997-2000 enfrentou diversos problemas, tais como a própria inexperiência da equipe de governo, o surgimento de uma demanda so- cial reprimida por anos de governos conservadores e às quais o orçamento municipal não tinha como dar resposta rápida e adequada, o comportamento do próprio prefeito e da equipe de governo, que por diversas vezes priorizou obras e ações não previstas du- rante as discussões do OP. O método para tomada de decisões pelo prefeito, durante todo o seu primeiro mandato, privilegiou um debate fechado, geralmente entre o prefei- to e o secretário da área. A tomada de decisões, desta maneira, muitas vezes privilegiou ações não definidas no OP, mas pelo próprio secretário e pela conjuntura política. Mes-

aplicação dos recursos orçamentários e de construção da cidadania e da participação qualificada, haja vista a ampliação do número de pessoas a participarem do processo, sempre crescente e o significativo conjunto de obras executadas a partir de decisão do OP. Propiciou ainda a formação de quadros técnicos mais qualificados, uma vez que eles são chamados agora a dar sustentação técnica aos projetos, o que não ocorria nos governos anteriores, onde praticamente não havia qualquer debate sobre a sustentabili- dade ou viabilidade técnica das decisões dos governantes (FERREIRA et al. 2002).

O sistema de planejamento para implantação da política municipal de Franca a- presentado na Lei No 4.932, de 03 de novembro de 1997 que dispõe sobre o Plano Pluri- anual do Município de Franca, para o período de 1998/2001, era composto pelos ins- trumentos de planejamento financeiro, previsto pela Constituição Federal, como o pró- prio Plano Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei de Or- çamento Anual – LOA, pelos instrumentos de planejamento urbano, como o Plano Dire- tor de Desenvolvimento Municipal, o Plano Viário, a Legislação de Parcelamento, de Ocupação e Uso do Solo, de Edificações e Posturas e o Cadastro Físico Municipal, e pelos instrumentos de planejamento internos ao Governo, como o Plano e Programas Setoriais e os Projetos Especiais de Interesse Social. Além desses, o governo imple- mentou o OP, já mencionado, como instrumento de gestão participativa e também o Planejamento Estratégico com bases no método PES no período entre as eleições de 1996 e início de 1997, como instrumento de planejamento global da gestão pública.

Com a assessoria de técnicos especialistas, o planejamento estratégico serviu pa- ra mapear os possíveis problemas nos primeiros cem dias de governo. Posteriormente, após os 100 dias, o planejamento estratégico foi abandonado, pois o governo foi atingi- do por uma grave crise econômico-financeira que o levou a atrasar salários dos servido- res e de fornecedores, desmantelando a estrutura inicial de funcionamento do governo. Em 1998, ocorreu nova tentativa de retomar o planejamento estratégico, com a realiza- ção de um curso de capacitação do secretariado e dos seus coordenadores, porém a ten- tativa também se frustrou pela ausência de mecanismos de cobrança e controle das a- ções dentro do governo, ou seja, não estava claro para o conjunto do governo quem de- veria monitorar o planejamento (FERREIRA et al. 2002).

4.2.2 A experiência do Orçamento Participativo e do Planejamento Estratégico no 2o mandato (GESTÃO 2001-2002)

As eleições municipais realizadas no Brasil em outubro de 2000 proporcionaram a reeleição do atual prefeito de Franca, cujo programa de governo incorporou novas diretrizes, como a necessidade de melhorar e modernizar a gestão municipal, tornando a gestão integrada uma marca da ação do poder local, bem como se definiu a utilização do planejamento estratégico com bases no método PES como instrumento para efetivar as decisões do governo. A introdução deste conceito decorreu, de um lado, da percepção havida dentro do próprio governo de que a atual estrutura, tradicional, atomizada, e di- vidida em secretarias setoriais que não se articulavam, não foi capaz de atender ou re- solver satisfatoriamente as demandas da sociedade, em qualidade e quantidade, nem em custos e prazos. De outro lado, a inclusão de programas de gestão integrada no projeto do novo Plano Diretor da cidade permitiram um amplo debate interno sobre a necessi- dade de alterar a forma de dirigir a Prefeitura e conduzir as políticas públicas (FER- REIRA et al. 2002).

Desde janeiro de 2000, a Prefeitura de Franca vem desenvolvendo um programa de cooperação com universidades públicas da região, em especial a Escola de Engenha- ria de São Carlos da Universidade de São Paulo – EESC-USP, através do seu Departa- mento de Arquitetura e Urbanismo e a Universidade Federal de São Carlos – UFSCar, através do seu Departamento de Engenharia Civil. Com a EESC-USP, a cooperação vem se dando através do Programa de Pesquisa em Políticas Públicas da FAPESP – Fundação de Amparo a Pesquisa de São Paulo, visando avaliar experiências inovadoras de gestão urbana e a formulação de metodologia para elaboração de projetos de gestão integrada. Já com a UFSCar, a cooperação se verifica através de um contrato para o desenvolvimento de capacitação da equipe de governo na utilização de conceitos, méto- dos e técnicas de planejamento estratégico público situacional, na perspectiva de inte- gração setorial e das secretarias municipais (FERREIRA et al. 2002). Veremos maiores detalhes desses programas mais adiante.

No sentido de implementar as novas diretrizes, foi realizada uma reforma no or- ganograma administrativo, reduzindo secretarias e cabendo ao gabinete do prefeito e ao planejamento estratégico a nova função de articular as políticas públicas setoriais com os objetivos gerais do governo. Cabe a um Comitê Gestor definir a aplicação dos recur-

sos orçamentários, em função das definições do Congresso da Cidade, encontro encar- regado de elaborar a carta de investimentos anual do Município dentro do processo do OP (FERREIRA et al. 2002).

O planejamento da agenda política do governo municipal que possa ser traduzida em ações concretas, sistemáticas e continuadas pressupõe um processo de tomada de decisões democrático e ágil, no sentido de garantir que estas decisões sejam levadas adiante pelos organismos setoriais, o que exige um comando operacional, com autorida- de e responsabilidade pública, constituída pelo Comitê Gestor. A sistemática de plane- jamento construída partiu de um conjunto de seminários estruturantes de cada unidade administrativa, internamente, que propôs planejamentos preliminares, que foram siste- matizados por uma coordenação de planejamento. Na gestão anterior, havia uma secre- taria de Planejamento Territorial, uma de Obras de Serviços e três empresas públicas, uma cuidando de serviços de transporte, outra de limpeza pública e uma de habitação. No novo governo, foi criada uma Secretaria de Infra-Estrutura, que procurou agrupar o gerenciamento de todas as áreas, à exceção de habitação, que permaneceu numa empre- sa à parte, embora a política urbana e a política habitacional sejam discutidas em con- junto. Com isso, procurou-se integrar as atividades ligadas à gestão e manutenção do espaço e serviços públicos pertinentes, numa perspectiva de ampliar a eficiência e redu- zir custos (FERREIRA et al. 2002).

O próprio orçamento público, que deve obedecer à rígida normatização definida por legislação federal, também foi sendo adaptado para atender a necessidade do gover- no de demonstrar a realização orçamentária de uma forma mais transparente e que per- mita apurar despesas com maior precisão. Com essas inovações, o OP 2001-2002 tem possibilitado ao governo demonstrar com clareza aos cidadãos os investimentos realiza- dos, a alocação de recursos de fato nos projetos priorizados, ou seja, uma prestação de contas do que tem sido feito muito mais efetiva (FERREIRA et al. 2002).

O planejamento estratégico adaptado de Matus tem contribuído para o cumpri- mento dos compromissos democráticos assumidos entre governo e população, no caso de Franca. Sua utilização no planilhamento dos projetos aprovados no orçamento parti- cipativo e no monitoramento de seu desenvolvimento tem sido eficiente para atender os objetivos governamentais, de executar obras e serviços nos tempos requeridos pelos recursos disponíveis (FERREIRA et al. 2002).

No bojo da reorganização administrativa realizada no final de 2000, logo após a reeleição do prefeito, instituiu-se no próprio gabinete do prefeito, vinculado à Secretaria de Governo, uma Coordenadoria de Planejamento Estratégico, a quem coube por defini- ção acompanhar toda a execução dos projetos aprovados pelo OP e previstos no proces- so orçamentário (FERREIRA et al. 2002).

A gestão dos projetos estratégicos do governo, além do OP, também passou para esta Coordenadoria, que acompanha passo a passo, desde a elaboração do projeto, a viabilização dos recursos até a realização das obras e serviços e todas as ações previstas para fazer cumprir as deliberações do OP. Ou seja, o prefeito, no seu novo governo (2001-2004) assumiu de uma forma inequívoca a tarefa de fazer de fato cumprir o OP e implementar suas decisões, visando ampliar ainda mais a democratização e a participa- ção popular na gestão pública local (FERREIRA et al. 2002).

4.3 A Experiência de Implementação do Processo de Planejamento Estratégico da