7. DISKUSJONER I FORHOLD TIL PROBLEMSTILLINGEN
7.3 R EHABILITERINGSVIRKSOMHETENS TRE DIMENSJONER
Se a ANATEL foi criada com o objetivo primordial de equilibrar os interesses econômicos das prestadoras de serviços de telecomunicações, do Governo e dos cidadãos (sociedade), não nos parece precipitado afirmar que a Agência não tem conseguido ser eficiente no atendimento a esse tripé de interesses e demandas. Vejamos por que.
Para Watzlawick (1967) é impossível não haver comunicação quando da emissão de qualquer mensagem, ainda que gestual, sonora ou visual. Então, podemos considerar que a ANATEL, por meio dos canais que disponibiliza, promove a
142
possibilidade de comunicação junto aos cidadãos, uma vez que esses podem registrar
suas sugestões, críticas, elogios e reclamações de diversas maneiras/canais – telefone,
fax, e-mail, correspondência, internet, dentre outros.
Contudo e na medida em que a ANATEL não tem como compromisso e/ou prerrogativa assegurar a satisfação e a solução, especialmente no caso das reclamações, aos usuários, a comunicação que a Agência realiza nos parece uma atividade sem resposta, ou seja, de mão única, onde o cidadão possui voz para se manifestar, mas sem a garantia do retorno a contento das suas expectativas.
A Lei Geral de Telecomunicações no. 9.472, de 16 de julho de 1997, dispõe sobre a organização dos serviços de telecomunicações, a criação e funcionamento de um órgão regulador e outros aspectos institucionais, elencando, também, mecanismos para atendimento e defesa dos usuários de telecomunicações, como mostra o artigo abaixo:
Art. 3° O usuário de serviços de telecomunicações tem direito: (...)
X - de resposta às suas reclamações pela prestadora do serviço;
XI - de peticionar contra a prestadora do serviço perante o órgão regulador e os organismos de defesa do consumidor;
XII - à reparação dos danos causados pela violação de seus direitos.
Direito de resposta às reclamações, direito de petição e direito de reparação aos danos sofridos são preceitos básicos do consumidor usuário dos serviços de telecomunicações, expostos no dispositivo acima transcrito da LGT. Esses ainda são
reafirmados no Art. 5º41, em seus princípios de defesa do consumidor, de repressão ao
abuso do poder econômico, respeitada a liberdade da iniciativa privada e da livre concorrência.
Tais princípios informam à ANATEL os valores a serem observados, a fim de que não fiquem restritos ao aspecto conceitual e teórico, mas que sejam levados a efeito pelo Órgão do qual se espera robustez e determinação no cumprimento de suas atribuições.
A LGT estabelece ainda que a Agência é dotada de atribuição para aplicar as medidas necessárias ao atendimento do interesse público, devendo atuar com
41 Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997. Art. 5º Na disciplina das relações econômicas no setor de telecomunicações observar-se-ão, em especial, os princípios constitucionais da soberania nacional, função social da propriedade, liberdade de iniciativa, livre concorrência, defesa do consumidor, redução das desigualdades regionais e sociais, repressão ao abuso do poder econômico e continuidade do serviço prestado no regime público.
143
independência, imparcialidade, legalidade, impessoalidade e publicidade, para que alcance o desenvolvimento das telecomunicações, e especialmente “XVIII - reprimir infrações dos direitos dos usuários”42.
Já o Decreto nº. 4.733, de 10 de junho de 2003, que dispõe sobre políticas públicas de telecomunicações, estabelece que as políticas para as telecomunicações tenham como finalidade primordial atender ao cidadão, observando no Art. 3º, entre outros, o objetivo de:
Art. 3º, VII – garantir o adequado atendimento na prestação dos serviços de telecomunicações.
O Código de Defesa do Consumidor, Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990, prevê a tutela dos usuários de serviços de telecomunicações, nos moldes do tratamento de outros serviços prestados no cenário brasileiro, como no artigo abaixo:
Art. 4° A Política Nacional de Relações de Consumo tem por objetivo o atendimento das necessidades dos consumidores, o respeito a sua dignidade, saúde e segurança, a proteção de seus interesses econômicos, a melhoria da sua qualidade de vida, bem como a transferência e harmonia das relações de consumo, atendidos os seguintes princípios:
(...)
V - incentivo à criação pelos fornecedores de meios eficientes de controle de qualidade e segurança de produtos e serviços, assim como de mecanismos alternativos de solução de conflitos de consumo.
Destacamos o inciso V do Código de Defesa do Consumidor acima, que prevê a criação de mecanismos alternativos de solução de conflitos de consumo nas telecomunicações, sendo que esses são, contudo, quase inexistentes, como pode ser notado pelo elevado índice de reclamações registradas, ano após ano, contra as empresas prestadoras desses serviços. Vale ressaltar a diferença entre a disponibilização de canais para registro de reclamações e canais para solução de conflitos. A ANATEL e as prestadoras de serviços se atentam muito mais para o primeiro do que para o segundo, permanecendo o cidadão à mercê das regras ditadas pela tirania da economia de mercado.
As citações acima referentes à LGT, ao Decreto 4.733 e ao CDC reforçam a primazia do consumidor no âmbito das relações de consumo dos serviços de
42 Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997. Art. 19o. À Agência compete adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o desenvolvimento das telecomunicações brasileiras, atuando com independência, imparcialidade, legalidade, impessoalidade e publicidade, e especialmente: (...) XVIII - reprimir infrações dos direitos dos usuários.
144
telecomunicações brasileiros, assim como a preponderância da atuação da ANATEL no
sentido de defender o elo mais frágil dessas relações – o consumidor. Contudo, pelos
achados da pesquisa e entrevistas realizadas nos parece que tais prerrogativas não têm sido cumpridas pela Agência com a ênfase devida.
A ANATEL como empresa pública e focada na defesa dos interesses dos cidadãos, deveria nortear sua comunicação pelos princípios da comunicação pública, anteriormente descrita nesse trabalho. Citação explícita nesse sentido é realizada pelo Decreto 6.555/2008, que dispõe sobre as ações de comunicação do Poder Executivo Federal:
Art. 3o As ações de comunicação do Poder Executivo Federal compreendem as áreas de:
I - Comunicação Digital;
II - Comunicação Pública; (grifo nosso) III - Promoção;
IV - Patrocínio;
V - Publicidade, que se classifica em: a) publicidade de utilidade pública; b) publicidade institucional: c) publicidade mercadológica;
d) publicidade legal; (Redação dada pelo Decreto nº 7.379, de 2010) VI - Relações com a Imprensa; e
VII - Relações Públicas.
Parágrafo único. As áreas constantes dos incisos deste artigo serão conceituadas em ato do Ministro de Estado Chefe da Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República.
Por meio da Instrução Normativa no. 5, de 06 de junho de 201143, a SECOM/PR
estabeleceu o conceito utilizado pelo Governo Federal Brasileiro no que se refere a Comunicação Pública:
II - Comunicação Pública: a ação de comunicação que se realiza por meio da articulação de diferentes ferramentas capazes de criar, integrar, interagir e fomentar conteúdos de comunicação destinados a garantir o exercício da cidadania, o acesso aos serviços e informações de interesse público, a transparência das políticas públicas e a prestação de contas do Poder Executivo Federal.
43 Instrução Normativa SECOM/PR Nº 5, de 6 de junho de 2011 – acessível pelo endereço http://www.secom.gov.br/orientacoes-gerais/publicidade/2011-in-05-conceito-de-acoes-de-
145
A conceituação acima se apresenta tanto confusa como vaga, tendo em vista deixar sem a devida explicação alguns conceitos, na visão do Governo Federal Brasileiro, tais como “exercício da cidadania” e “informações de interesse público”. Sendo assim, as empresas públicas possuem liberdade para realizar sua comunicação, tendo em vista a falta de delimitação das suas obrigações para com os cidadãos.
Se levarmos em consideração o que preceitua o parágrafo acima, da Instrução Normativa, podemos dizer que a ANATEL realiza comunicação pública, uma vez que disponibiliza, especialmente em seu site, diversas informações relativas à atuação das prestadoras de serviços de telecomunicação e da sua própria atuação. Contudo, ao não aferir a qualidade dessa comunicação a efetividade do processo fica comprometida, o que vem ao encontro do que preconiza Luhmann (2005) ao afirmar sobre a improbabilidade da comunicação. A ANATEL disponibiliza informações e canais de contato com cidadãos de maneira meramente burocrática, sem aferir o entendimento dos cidadãos acerca das informações repassadas. Pelo elevado volume de reclamações registradas contra as prestadoras de serviços e pelo número de reabertura de chamadas por parte dos clientes, podemos dizer que a comunicação da ANATEL está assim representada:
Figura 22 – Processo de Comunicação da ANATEL
Fonte: Elaboração da autora, de acordo com as análises realizadas
A Figura 22 demonstra que a ANATEL oferece diversas formas de contato com os clientes, vários canais de comunicação por meio dos quais eles podem ter acesso às informações da Agência e também entrar em contato com ela – reclamações, sugestões, elogios e outros. Contudo, o cliente não consegue fazer o caminho inverso, na medida em que a ANATEL não se compromete com a solução da sua demanda, nem ao menos
ANATEL Cidadãos
Canais de Comunicação
146
com um retorno a ele. Na esteira da quantidade de reclamações, os clientes não são tratados nas suas individualidades, mas como uma massa onde seus pleitos são apenas categorizados para receber um retorno padronizado, na maioria das vezes. Não há personalização no trato com os clientes por parte da ANATEL, não sendo possível dizer então que as estratégias de comunicação são aplicadas com o objetivo de melhorar a qualidade dos serviços prestados aos cidadãos.
Ao fim e ao cabo, a ANATEL funciona como uma instância superior, onde os clientes desejam e pensam que terão suas demandas atendidas ou pelo menos analisadas em profundidade. Mas a Agência apenas repassa os pleitos recebidos às empresas
reclamadas, sem sugerir encaminhamentos e melhorias possíveis – apenas em casos
extremos a recorrência das reclamações é usada para estabelecer novas normativas para as empresas do setor. A forma de penalizar as operadoras que não respondem aos clientes em cindo dias úteis, por exemplo, se restringe a perdas de pontos no Índice de
Desempenho no Atendimento – IDA, uma ferramenta interna que não demonstra os
esforços realizados, se houvessem, por parte da ANATEL na solução dos pleitos dos clientes.
Analisando o conteúdo do site institucional podemos perceber que ele possui diversas informações de cunho burocrático, além de estatísticas, rankings, etc.. Mas essas informações são apresentadas de forma tão hermética que torna difícil a correta compreensão por parte dos visitantes, ou seja, elas se transformam em mero conteúdo de prestação de contas da ANATEL junto à sociedade.
Por outro lado, ao verificarmos a atuação da Ouvidoria da ANATEL, percebemos que tal instância possui autonomia para receber e analisar as situações em benefício do cidadão, mas sem prerrogativa de atuar de forma efetiva na implantação de medidas de melhorias nesse atendimento. Outro ponto que merece relevo é o fato da Ouvidoria ser acessada por um número relativamente reduzido de usuários. Tal fato se explica em boa medida pela total falta de divulgação do canal pela ANATEL – no site da Agência não há nenhuma referência ou link para a Ouvidoria. Sendo assim, apenas os cidadãos que sabem previamente da sua existência é que podem recorrer a ela.
Outro ponto que merece atenção é um elemento dificultador que a ANATEL impõe aos cidadãos para registrar suas manifestações – a existência de um protocolo prévio de contato com a empresa prestadora do serviço alvo da reclamação. Ora, se um
147
cidadão busca uma instância superior para tratar seu problema, via de regra, é porque ele não encontrou solução junto à parte envolvida diretamente na situação. A ANATEL não se coloca como mediadora dos interesses do cidadão, apenas como intermediadora das situações de conflito, o que não representa uma atitude proativa da entidade nem um compromisso com a satisfação dos usuários dos serviços de telecomunicações.
Por fim, mas não menos importante, as Redes Sociais, que representam um espaço de construção de diálogos de forma menos burocratizada, não são utilizadas pela ANATEL com esse fim. Todos os posts da Agência no Facebook, no período analisado, possuem retorno dos clientes, mas a ANATEL não apresentou resposta a quase nenhum deles – apenas 6, em 2013 e 5, em 2014. Qual o objetivo de se manter o canal aberto, mas sem resposta ao cidadão? Mais uma vez, aqui, fica evidente a falta de escuta da ANATEL junto aos seus clientes. Estar no Facebook nos parece apenas um instrumento utilizado para acompanhar as tendências atuais, onde a esmagadora maioria das empresas está presente nas Redes Sociais, mas com o objetivo de coletar informações e interagir com seus públicos, o que não representa o caso da ANATEL.
Colocando à prova as asserções acima, se aplicarmos os três canais de contato da
ANATEL estudados no presente trabalho – site institucional, Portal do Consumidor e
Fan Page no Facebook – às características de Comunicação Pública de Zémor (2003)
148 Tabela 9 – Características da Comunicação Pública, por Pierre Zémor
Categoria Site Anatel Portal do
Consumidor
Fan Page FB Responder à obrigação das
instituições públicas de levar informação a seus públicos
Sim Sim Sim
Estabelecer a relação e o diálogo, desempenhando o papel que cabe aos poderes públicos e permitindo ao poder público atender às necessidades do cidadão de maneira mais precisa
Não Não Não
Apresentar e promover cada um dos serviços oferecidos pela administração pública
Parcialmente Parcialmente Parcialmente
Tornar conhecidas as instituições (interna para elas mesmas e externamente)
Parcialmente Parcialmente Parcialmente
Desenvolver campanhas de
informação e ações de comunicação de interesse geral
Não Não Não
Comunicar o debate público que acompanha as tomadas de decisão ou que pertencem à prática política
Não Não Não
Fonte: Zémor, Pierre (2003)
Do nosso ponto de vista, ao disponibilizar os canais acima identificados aos cidadãos, a ANATEL cumpre apenas a prerrogativa de levar informações a seus públicos, não atendendo plenamente nenhuma outra característica de efetivação da comunicação pública, cujos argumentos serão apresentados abaixo:
Estabelecer a relação e o diálogo, desempenhando o papel que cabe aos poderes públicos e permitindo ao poder público atender às necessidades
do cidadão de maneira mais precisa – se a ANATEL não assume uma
posição clara na defesa dos interesses dos clientes, se resumindo apenas a repassar suas demandas às empresas prestadoras dos serviços por ela regulados; se a resposta ao cliente não é uma atribuição da ANATEL, mas sim da empresa reclamada; então, não há como dizer que a Agência mantenha um diálogo junto aos clientes, pois esse pressupõe uma via de mão dupla – o cliente para saber do retorno sobre sua manifestação deve entrar em contato novamente com a ANATEL, não o contrário. Outros
149
dois pontos importantes e que merecem destaque: reforçamos que o acesso à Ouvidoria da ANATEL não está disponibilizado em nenhum dos canais da Agência, ou seja, para o cliente recorrer à instância do
Ouvidor ele deverá saber a priori que a mesma existe.44; A Fan Page da
ANATEL no Facebook também funciona como uma via de mão única, pois os posts dos clientes não recebem respostas;
Apresentar e promover cada um dos serviços oferecidos pela administração pública: como a ANATEL não realiza campanhas publicitárias, os clientes possuem acesso aos materiais educativos por ela produzidos, por exemplo, apenas de maneira acidental, quando
navegando pelo site– não há divulgação/oferta desses produtos de forma
direta;
Tornar conhecidas as instituições (interna para elas mesmas e externamente): no caso da ANATEL, como ela mesma é uma instituição, deveria promover internamente e externamente sua atuação e seus esforços no sentido de garantir a satisfação dos clientes. Mas, como a Agência não possui verba de divulgação, tal procedimento não é realizado de maneira sistematizada – são priorizados apenas os esforços de assessoria de imprensa;
Desenvolver campanhas de informação e ações de comunicação de interesse geral: A ANATEL utiliza esforços de assessoria de imprensa para fazer chegar ao público suas iniciativas no sentido de melhorar o ambiente entre prestadoras de serviços de telecomunicações e clientes. Mas, pela própria natureza da assessoria de imprensa, seu alcance é limitado e sujeito à disponibilidade de espaços dos veículos;
Comunicar o debate público que acompanha as tomadas de decisão ou que pertencem à prática política: as Consultas e Audiências Públicas realizadas pela ANATEL poderiam funcionar com esse propósito, se fossem devidamente divulgadas e incentivada a participação popular, efetivamente. Como tais instrumentos são timidamente levados ao
44 O mapa do site da ANATEL não apresenta link para a Ouvidoria, ou seja, não possui espaço para divulgação do canal de contato. Quando digitada a palavra “Ouvidoria” na busca do site, são apresentadas notícias sobre a mesma, mas não a forma de acessá-la.
150
conhecimento público, não se pode dizer que funcionem como ferramentas nesse quesito.
Retomando um dos pontos centrais do nosso debate – a relação existente entre
informação e comunicação – podemos perceber que a ANATEL está muito mais
preocupada em repassar informações, praticando assim um tipo de comunicação unilateral, sem contudo buscar a efetivação dos seus atos comunicacionais. A comunicação da ANATEL muito se assemelha à teoria de Luhmann (2005), onde a qualidade da comunicação não pode ser aferida. Sendo múltiplos os canais de contato com a Agência, somente com empenho e método seria possível realmente interagir com os cidadãos e suas demandas, tendo em vista o elevado número de clientes que buscam o apoio da ANATEL.
A essência da Comunicação Pública dialógica, que busca a troca de conhecimentos, tal como prevê Zémor (2003), se esvai no torvelino numérico da
ANATEL – grandes empresas prestadoras de serviços, grandes números de usuários dos
serviços, elevados números de reclamações – não sobrando espaço para o diálogo entre
Agência e cidadãos, o que não favorece a construção da cidadania (também, esse não nos parece ser o objetivo da ANATEL). Acesso às suas informações e do mercado a Agência disponibiliza, mas, sem a devida preocupação com relação à melhor forma de levar as mesmas à sociedade. Nesse sentido, nos parece possível afirmar que a ANATEL não realiza Comunicação Pública, nem Comunicação de Interesse Público, mas uma modalidade comunicacional que ousamos cunhar: a Comunicação de Obrigação Pública.
Esse tipo de comunicação parte do pressuposto que a instância de produção detém o poder de emitir informações, que podem ou não ser corretamente interpretadas
pela instância de recepção – não sendo essa uma preocupação do emissor. O sentido,
nesse caso, como diz Martín-Barbero (2009), vai depender de fatores intrinsecamente ligados à história de vida e conhecimentos de cada indivíduo impactado pela mensagem, não sendo possível prever com exatidão o resultado dessas interações.
Entendemos, então, a Comunicação de Obrigação Pública como aquela que é prescrita por Lei e que, via de regra, recairá sobre empresas públicas, como é o caso da ANATEL. Contudo, esse tipo de comunicação não tem como objetivo e não se preocupa em aferir a qualidade da comunicação, nem estabelecer o diálogo entre as
151
partes envolvidas, apenas cumprir o preceito legal. Não se pode dizer que lhe falte transparência, uma vez que as informações são disponibilizadas de maneira igualitária para as pessoas, mas lhe falta o sentido de educar para a construção da cidadania, pois não se preocupa com os resultados alcançados pelos atos comunicacionais. É uma Comunicação burocrática e inócua, que fala “de costas” para a realidade, em uma longa via de mão única.
A ANATEL, como empresa pública, cumpre seu papel de transparência ao criar indicadores e dar visibilidade aos resultados apurados junto às empresas do segmento. Mas, de que vale essa comunicação se ela não busca construir, por meio da participação social, um mundo novo, um espaço dialógico de inserção das demandas da sociedade em suas ações? A quem a ANATEL está prestando contas, ao Governo ou à sociedade composta por cidadãos com diferentes expectativas?
Oportunidade e possibilidade de atuar de uma forma diferenciada junto a sociedade não faltam à ANATEL. A vontade de superar expectativas para uma empresa
pública, como é o caso da ANATEL e cujo “chefe” é o próprio Governo, nos parece ser
tão frágil quanto inexistente. Ao contrário de buscar aprimorar os mecanismos já existentes de aproximação com os cidadãos, a ANATEL tem analisado possibilidades de se distanciar ainda mais deles, prova disso é que, internamente, tem ocorrido o debate sobre a pertinência da Agência disponibilizar canais de contato com os usuários de serviços de telecomunicações, canais esses que deveriam estar circunscritos apenas