José Afonso da Silva ensina que o Estado Federal pode ser conceituado como a “união de coletividades públicas dotadas de autonomia político- constitucional, autonomia federativa.”50
Estado federal, na doutrina de Reis Friede, é
aquele no qual está assegurada, pela Constituição, autonomia político- administrativa às partes descentralizadas – Estados-membros, Províncias, Territórios etc. - sendo, nesse sentido, reputado, pela quase unanimidade dos autores com a mais moderna forma de Estado.51
O Profº Pinto Ferreira trilha pelo mesmo caminho expondo o seguinte pensamento:
O Estado federal é uma organização formada sob a base de uma repartição de competências entre o governo nacional e os governos estaduais, de sorte que a União tenha supremacia sobre os Estados-membros e estes sejam entidades dotadas de autonomia constitucional perante a mesma união.52
Assim, a característica fundamental do Estado federal ou federação é a atuação simultânea de mais um governo, ou mais de uma ordem jurídica, sobre os mesmos indivíduos em uma determinada circunscrição territorial: governo ou ordem jurídica central – comumente denominado de União; os Estados-membros ou províncias, e, a exemplo do Brasil, os Municípios, intitulados ordens jurídicas parciais.
É importante colacionar a pertinente ponderação de Roque Carrazza ao afirmar que os autores não entram em acordo ao apontar os traços característicos do Estado federal. 53
Afirma o renomado doutrinador que se poderia com facilidade compor um grande mosaico com todas as definições da lavra de renomados juristas e, ainda assim, não se chegaria a contento a uma conclusão definitiva sobre a natureza jurídica do Estado federal. 54 E assim explica a razão:
50 Op. cit., p. 103. 51 Op. cit., p. 119.
52 FERREIRA. Luis Pinto. Princípios Gerais do Direito Constitucional Moderno. 6ª ed. São Paulo: Saraiva, 1983. p. 909.
53 CARRAZZA. Roque Antônio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 26º ed. rev., ampl. e atual. até a Emenda Constitucional nº 64/2010. São Paulo: Malheiros Editores, 2010. p. 135. 54 Idem, p. 135.
Em primeiro lugar indubitavelmente porque, no mundo infinito e ondeante do pensamento, cada autor acaba por captar uma peculiaridade que escapou à argúcia dos demais. Mas, acima de tudo, porque cada Federação tem uma fisionomia própria: a que lhe imprime o ordenamento jurídico local.55
Enfatiza Roque Carrazzaque se enganam aqueles que almejam um conceito definitivo, universal e inalterável de federação, na suposição de que ela tem forma única, geométrica e recortada de acordo com um molde inflexível. Desse modo, acrescenta:
Olvidam-se de que a Federação é apenas uma forma de Estado, um sistema de composição de forças, interesses e objetivos que podem variar, no tempo e no espaço, de acordo com as características, as necessidades e os sentimentos de cada povo.56
Nessa ótica, arremata o digno doutrinador:
É por isto (e não por outras razões) que a Federação norte-americana difere da argentina; a venezuelana da austríaca; a mexicana da brasileira; e assim por diante. Debalde delas alguém conseguirá extrair os traços comuns. 57
Ao final, Roque Carrazza define a federação da seguinte maneira:
(...) é uma associação, uma união institucional de Estados, que dá lugar a um novo Estado (o Estado Federal), diverso dos que dele participam (os Estados-membros). Nela, os Estados Federados, sem perderem suas personalidades jurídicas, despem-se de algumas tantas prerrogativas, em benefício da União. A mais relevante delas é a soberania. 58
Sem embargo, é possível traçar características comuns e principais ao Estado federal, a exemplo daquelas estabelecidas pelo constitucionalista americano, Bernard Schwartz, a saber:
• a união de certo número de entidades políticas autônomas (os estados) para finalidades comuns.
• a divisão dos poderes legislativos entre o Governo Federal e os estados componentes, divisão regida pelo princípio de que o primeiro é um “Governo de poderes enumerados”, enquanto os últimos são governos de “poderes residuais”.
• a operação direta, na maior parte, de cada um desses centros de governo, dentro de sua esfera específica, sobre todas as pessoas e propriedades compreendidas nos seus limites territoriais.
• a provisão de cada centro com o completo aparelhamento de execução da lei, quer por parte do Executivo, quer do Judiciário.
55 Cf. Roque CARRAZZA. Curso de Direito..., op. cit., p. 136. 56 Idem.
57 Idem. 58 Idem, p. 137.
• a supremacia do Governo Federal, dentro de sua esfera específica, sobre qualquer ponto discutível, do poder estadual.59
Na mesma toada sobressai o magistério de Raul Machado Horta, prelecionando que na adoção da federação como forma de Estado é imprescindível a existência de princípios e instrumentos operacionais mínimos, que assim foram por ele elencados:
• a decisão constituinte criadora do Estado Federal e de suas partes indissociáveis, a Federação ou União, e os Estados-membros;
• a repartição de competências entre a Federação e os Estados- membros;
• poder de auto-organização constitucional dos Estados-membros atribuindo-lhes autonomia constitucional;
• a intervenção federal, instrumento para restabelecer o equilíbrio federativo, em casos constitucionalmente definidos;
• a Câmara dos Estados, como órgão do Poder Legislativo Federal, para permitir a participação do Estado-membro na formação da legislação federal;
• a titularidade dos estados-membros, através de suas Assembléias Legislativas, em número qualificado, para propor emenda à Constituição Federal;
• a criação de novo Estado ou modificação territorial de Estado existente dependendo da aquiescência da população do Estado afetado;
• a existência no Poder Judiciário Federal de um Supremo Tribunal ou Corte Suprema, par interpretar e proteger a Constituição Federal, e dirimir litígios ou conflitos entre a União, os Estados, outras pessoas jurídicas de direito interno, e as questões relativas à aplicação ou vigência da lei federal. 60