Proposisjonen

Aktivisering

Basert på utvalgets anbefalinger og høringsinstansenes innspill, startet departementet arbeidet med utformingen av en ny politireform høsten 2013. Prosessen ble ledet av justisminister Anders Anundsen (FrP), som tiltrådte som statsråd samme høst. Med ny regjering og statsråd på plass, kom også nye ideer inn i departementet. Anundsen, som ikke hadde noe eierforhold til den nye politireformen, var på flere områder uenig i det arbeidet som allerede var gjort, og påpekte blant annet at Politianalysen kun var ett av flere innspill i arbeidet mot en ny politireform (informant). Arbeidet i departementet startet derfor med interne diskusjoner for å klargjøre det politiske ståstedet knyttet til endringer i politiet, og videre strategi for å oppnå bred støtte på Stortinget og blant berørte aktører.

Den videre prosessen med proposisjonen blir av informanter betegnet som komplisert, da statsråden la opp til en strategi med bred involvering. Spesielt tre grupper var viktig å involvere for å sikre støtte til reformen utover regjeringen (informant). For det første var det de tillitsvalgte i politiet. Om politiets egne folk var imot reformens innhold, ville implementeringen bli komplisert. Den andre gruppen var øvrige partier på Stortinget, for å sikre

62

et robust flertall for reformen slik at det ikke var fare for at den ble endret allerede i neste Stortingsperiode. Den siste gruppen med aktører var kommunene representert ved KS.

Gjennom høringsrunden var det tydelig hvilke krav kommunene hadde, spesielt tydelig gjennom oppropet sendt fra 150 ordførere som advarte mot sentralisering av politiet (informant). Gjennom samtaler med disse aktørene fikk departementet både støtte fra involverte parter, samt politisk ryggdekning.

Etter måneder med interne forhandlinger og klargjøring av departementets eget ståsted, ble alle partier på Stortinget invitert til et møte om politireformen, en strategi som av informanter ble betegnet som smart, om noe uvanlig. At regjeringen ønsket et flertall for reformen på dette stadiet, ble ikke oppfattet som uvanlig tatt den parlamentariske situasjonen i betraktning. Men at de ikke nøyde seg med å aktivisere kun samarbeidspartiene Venstre og KrF, ble det stilt spørsmål ved (informant). Senterpartiet, SV og MDG trakk seg tidlig ut fra forhandlingene, mens Arbeiderpartiet på sin side ikke ønsket å gå inn i forhandlinger på dette tidspunktet og avventet en foreliggende proposisjon før det var aktuelt å forhandle (informant).

At Arbeiderpartiet valgte å stå utenfor samtaler med regjeringen, skyldes det de mente ville bli en udemokratisk prosess, da de mente samtaler forut for behandlingen i Stortinget ville legge bindinger på den senere diskusjonen i Stortinget. Regjeringen på sin side ønsket i denne fasen av prosessen å få Arbeiderpartiet med i prosessen, for å sikre et bredt flertall og gjennomslag for reformen i Stortinget, og for senere å slippe omkamper i tilfelle regjeringsskifte ved neste Stortingsvalg (informant).

Regjeringens støttepartier, Venstre og KrF, ble med videre i samtaler med regjeringen.

KrF trakk seg imidlertid ut av forhandlingene etter noen måneder, med begrunnelse om at de ikke kunne godta det kraftige kuttet i lokale tjenestesteder (Helsingeng, 2014; KrF, 2015). De hadde i tillegg tro på at de kunne påvirke mer gjennom forhandlingene på Stortinget. Dette valget ble av flere betegnet som uforståelig, særlig fordi flere mente de egentlig var enig i mye av det som ble forhandlet frem i denne fasen av prosessen (informant). Venstre mente på sin side at de ville ha størst påvirkningskraft om de var med i direkte forhandlinger med regjeringen og ikke på Stortinget med et usikkert flertall. Tidligere justisminister Odd Einar Dørum ble også med i forhandlingene mot slutten, noe som styrket Venstres posisjon (informant).

Etter det som av informanter ble betegnet som en krevende forhandlingsprosess, men som også var preget av en forståelse om viktigheten av å komme frem til en enighet, forelå avtaleteksten mellom regjeringspartiene og Venstre 17. februar 2015 (Regjeringen, 2015a).

63 Basert på denne ble det utarbeidet en proposisjon med forslag til en ny politireform som ble offentliggjort og presentert av de samme partiene 6. mars 2015 (Regjeringen, 2015b).

Definering

Departementets definering av problemer og løsninger slik de er presentert i proposisjonen, følger i stor grad opp de utfordringer og problemer som ble definert i Politianalysen, samt de løsninger som ble foreslått av utvalget og høringsinstansene. Hovedelementene i reformen er etter departementet og regjerings syn, en styrking av nærpolitiet gjennom krav til polititjenesten; færre, men mer robuste og kompetente politidistrikter; mer samarbeid mellom politi og kommune; samt noe færre oppgaver for politiet (Prop. 61 LS, 2014-2015, s. 5). Disse målene har et tydelig retorisk språklig preg og følger i større grad opp om Politirolleutvalgets ti prinsipper for nærpoliti enn hva som var tilfellet for utredningen. Dette blir av flere informanter begrunnet med at det var viktig å skape legitimitet om reformen blant befolkningen, som hadde et syn om at et godt politi er et lokalt politi (informant).

Og nettopp med begrunnelse i videreførelse av disse ti prinsippene, valgte departementet å kalle reformen for «Nærpolitireformen». Det kan diskuteres hvorvidt dette navnet var treffende for den politikken som ble vedtatt og de løsningene som ble fremmet. Det blir av flere informanter påpekt at det var et viktig politisk poeng bak dette navnet, noe som kan forklare navnevalget. Regjeringen hevdet på sin side at til tross for mye oppmerksomhet rundt sammenslåinger av politidistrikter og nedleggelse av tjenestesteder, var bakgrunnen for reformen nettopp «å styrke nærpolitiet» gjennom blant annet styrkede fagmiljøer som krevde noe større enheter i distriktene (informant). Gjennom å inkludere begrepet nærpoliti i navnet, ønsket departementet å understreke denne betydningen av reformen. Det var altså et tydeligere fokus på ønskede effekter av reformen enn selve innholdet som lå til grunn for valg av reformnavn.

Struktur og organisering

Utfordringene som ble presentert knyttet til distriktstrukturen, har flere likhetstrekk med utvalgets og høringsinstansens problemdefinering. Departementet trakk blant annet frem hvordan dagens organisering er til hinder for enkelte distrikters mulighet for effektiv oppgaveløsning. Det ble også trukket frem hvordan samfunnsutviklingen, med endring i bosettingsmønster og kriminalitetsgrunnlag som særlige utfordringer, legger grunnlaget for behov for en mer enhetlig organisering av distrikter med god og tilstrekkelig kompetanse (Prop.

64

61 LS, 2014-2015, s. 67). Lignende problemdefinering går igjen i departementets vurdering av tjenestestedsstrukturen. Det ble hevdet at små tjenestesteder er et dårlig utgangspunkt for god bemanning, noe som vil hindre tilstedeværelse av politi ved akutte hendelser. Departementet deler altså ikke enkelte av høringsinstansens synspunkt om lokale tjenestesteders betydning, i det de fastslår at det lokale tjenestestedet i mange tilfeller gir en form for falsk trygghet grunnet lav bemanning og tilstedeværelse (Prop. 61 LS, 2014-2015, s. 67).

Departementet anbefalte i proposisjonen å redusere antall politidistrikter fra 27 til tolv, en noe mindre redusering enn Polititanalysen la opp til. Bakgrunnen for dette forslaget var dels høringsinstansens forslag, med særlig vekt på Politidirektoratets innspill som foreslo inntil ti distrikter, og forhandlinger med Venstre (informant). Anbefalingen var også tuftet på beregninger av effekter og konsekvenser. Til tross for en påstått rasjonalitet og konsekvensanalyse, fremkommer det i det empiriske materialet at departementet har tatt noen snarveier underveis. Dette kommer blant annet til syne i anbefaling av ny distriktstruktur, der anbefalingen er ulik fra Politianalyseutvalgets, samtidig som utvalgets resonnementer og beregninger ligger fast. Like resonnementer for ulike løsninger vil nødvendigvis ikke stå i stil.

Som en konsekvens av dette, vil for eksempel politisentralene i Nord-Norge bli uforholdsmessig godt bemannet sammenliknet med det operative politiet som er ute blant befolkningen. Få og store distrikter trenger nødvendigvis en bedre bemannet operasjonssentral enn det som vil være tilfellet for flere og mindre distrikter, noe departementet og regjeringspartiene ikke ser ut til å tatt med i beregningene (informant). En slik konsekvens, vil således stå i motsetning til reformens mål om mer operativt politi, og viser tegn til en noe forhastet prosess.

Departementet la videre flere premisser til grunn for anbefaling av distriktstruktur, blant annet at distriktene måtte være store nok til å kunne utvikle gode fagmiljøer, samtidig som det ikke skulle være flere enn at det ble gitt gode betingelser for enhetlige distrikter og helhetlig styring av etaten. «Robuste distrikter» ble fremmet som et overordnet premiss for organiseringen (Prop. 61 LS, 2014-2015, s. 84-92), et begrep som fremstår som symbolsk for å skape legitimitet om reformen. Dette viser igjen hvordan et retorisk språk tydelig preger Proposisjonen. Departementets anbefalte distriktstruktur er gjengitt i figur 5.2.

65

Figur 5.2 Forslag til ny politidistriktsinndeling (Prop. 61. LS, 2014-2015, s. 85)

Når det gjelder den lokale strukturen, videreførte departementet anbefalingen fra Politianalyse-utvalget med driftsenheter innenfor alle politidistrikter. For å styrke det operative nærpolitiet og hindre mer byråkrati, ble det imidlertid foreslått å innlemme flere tjenestesteder i én driftsenhet enn hva utvalget skisserte, og gi driftsenhetene sammen med politidistriktet ansvaret for administrative oppgaver. Videre anbefalte departementet en noe mindre redusering av antall tjenestesteder enn hva utvalget gikk inn for, uten at de fastslo et konkret antall (Prop. 61 LS, 2014-2015, s. 74-75, 98). Departementets forslag til lokal struktur er vist i figur 5.3.

66

Figur 5.3 Forslag til organisering av distrikter (Prop. 61 LS, 2014-2015, s. 99)

Departementet tar tilsynelatende i større grad hensyn til befolkningens krav og ønsker for et lokalt politi ved å gå inn for noe flere tjenestesteder enn hva Politianalyseutvalget gjør. Flere informanter hevder imidlertid at dette hensynet kan ses på som en motsetning til reformens egentlige innhold og fremstår mer som retorisk og symbolsk for å vinne politisk gunst, enn et reelt hensyn. Dette synet underbygges i den videre presentasjonen av løsninger knyttet til struktur og organisering. Departementet mente, som flere av høringsinstansene, at lokale forhold måtte tas hensyn til i den fremtidige organiseringen av den lokale strukturen. Til tross for argumenter om slik vektlegging av lokale forhold, foreslo departementet samtidig å styrke politidistriktenes beslutningsmyndighet for tjenestestedsstrukturen og gjøre det vanskeligere for berørte kommuner å stoppe planlagte endringer. Argumentet for denne beslutningen var at kommunene har egeninteresse i slike saker, og ikke representerer alle hensyn som må tas (Prop.

61 LS, 2014-2015, s. 74-78). Dette forslaget fremstår som noe urimelig, da politiet på samme måte som kommunene vil ha interesser i forslag om endringer, et poeng som ikke ser ut til å ha blitt inkludert i departementets argumentasjon.

Selv om departementet og utvalget i stor grad legger de samme problemene og til dels like premisser til grunn for de løsninger som blir anbefalt, fremstår departementets løsnings-definering som noe ulik fra det utvalget anbefalte om struktur og organisering. Men til tross for tilsynelatende mer vekt på lokale forhold i politikkutformingsfasen, bærer flere av forslagene preg av maktsentralisering og hierarkisk styring. Blant annet i departements forslag om å gjøre det vanskeligere for kommuner å hindre omorganisering for eget politidistrikt, et forslag som undergraver det lokale hensynet.

67 Styring

I likhet med flere av høringsinstansene, støttet departementet opp om Politianalyseutvalgets kritikk om styring av politiet, som i utredningen ble karakterisert som både ufullstendig og hendelsesstyrt. I proposisjonen blir det trukket frem problemer knyttet både til etatsstyringen med fokus på mål- og resultatstyring, i tillegg til virksomhetsstyringen av distriktene. Også flere av de konkrete tiltakene Politianalyseutvalget anbefalte, ble støttet opp om. Med bakgrunn i utvalgets anbefalinger, samt de utfordringer knyttet til styring i politiet som hadde blitt kartlagt i flere andre utredninger de siste årene⁵, startet departementet tidlig opp arbeidet med å forbedre styringen av politiet. Allerede høsten 2013, før arbeidet med proposisjonen var ordentlig i gang, ble det lagt føringer for endring av styring av Politidirektoratet gjennom færre mål og resultatkrav i tildelingsbrevene, basert på regjeringens politiske plattform med mål om mindre detaljstyring og mer tillitsbasert styring av etaten (Justis- og beredskapsdepartementet, 2013;

Prop. 61 LS, 2014-2015, s. 56-58). Også innenfor virksomhetsstyringen ble det tidlig innført endringer ved blant annet en omorganisering av Politidirektoratet gjeldende fra 1. mars 2014, som skulle sikre tydeligere definering av roller og ansvar (Prop. 61 LS, 2014-2015, s. 57).

Når det gjelder utvalgets forslag om å legge fullmakt om utnevnelse av politimestre til Politidirektoratet, gjorde departementet avveining mellom Politidirektørenes innsikt i sektoren og kunnskap om kvaliteter en politimester må inneha, og mellom demokratiske prinsipper ved avstand mellom ansvarlige politiske organ og virksomhet. Med argument om at Politidirektøren reelt sett har stor innflytelsesrett på avgjørelsen, og verdien av at ledere i politiet har status som embetsmenn, gikk departementet inn for at politimestre fortsatt skal utnevnes av Kongen i statsråd (Prop. 1 S, 2014-2015, s. 57).

Ledelse

Problemer knyttet til ledelse ble i liten grad omtalt direkte i proposisjonen, noe som i etterkant har blitt kritisert fra flere hold (informant). Det ble imidlertid påpekt av andre informanter at forestillingen om at ledelse var et underprioritert område i proposisjonen ble feiltolket, da det var et gjennomgående tema også for andre områder som ble diskutert (informant). Dette synet kan støttes opp med at departementets problem- og løsningsdefinering bærer preg av forventninger om bedre ledelse som en naturlig konsekvens av strukturendringer slik utvalget hevdet, i det det blir hevdet at omorganiseringen og reduseringen av antall distrikter fra 27 til

5 Difis evaluering av Politidirektoratet (Difi, 2013), Traavik-utvalgets utredning (Justis- og beredskapsdepartementet, 2012a) og 22. juli-kommisjonens rapport (NOU 2012: 14).

68

tolv vil føre til en mer effektiv strategisk ledelse av politiet ved at ledergruppen nødvendigvis blir mindre (Prop. 61 LS, 2014-2015, s. 30-31). Dette argumentet er imidlertid kun gjeldende for ledelsesgruppen i øverste del av hierarkiet i politiet. Ledelse i distriktene er vektlagt lite oppmerksomhet, og et argument om at færre distrikter vil føre til bedre ledelse ser ikke ut til å bli vurdert for det lokale nivået.

Departement la altså struktur og organisering til grunn for de løsninger om ledelse som ble fremmet, og la som Politianalyseutvalget liten vekt på de føringer 22. juli-kommisjonen la i sin rapport om mer fokus rettet mot holdninger, kultur og ledelse i etaten. Få konkrete tiltak, foruten omorganisering av politidistriktstrukturen, ble trukket frem som viktige for mer oppmerksomhet og fokus rundt ledelse i etaten. Dette ble i intervjuer utdypet med at konkrete forslag til endring av ledelse og kultur ble sett på som utfordrende, og at det gjennom endringer i struktur vil være lettere å få endringer i ledelseskulturen, blant annet ved en mer håndterlig ledergruppe med færre politimestre (informant).