4.2.1 Tidlige initiativ og forslag til endringer
Politietatens historie strekker seg 800-900 år tilbake, og regnes som den eldste etaten i Norge.
Siden Justisdepartementets opprettelse i 1818, har departementet hatt øverste ansvar for det norske politiet, og i 1937 med innførelsen av Politiloven, ble politietaten statlig etter lenge å ha vært kommunalt drevet (Christensen et al., 2014: 225; Politiet, 2009). Med denne endringen kom også spørsmål om organisering av politiet på agendaen, med spesielt fokus på den sentrale politiledelsen. Men det var ikke før etter krigen at større endringer ble innført (Christensen et al., 2014: 225).
Etter at Politiavdelingen og flere særorganer underlagt Justisdepartementet ble opprettet kort tid etter krigen, var det få konkrete endringer i politiets organisering de påfølgende årene.
De neste tiårene var imidlertid preget av flere endringsinitiativer, hovedsakelig innenfor styring og organisering av etaten med initiativ til opprettelse av et politidirektorat og omstrukturering av politiets geografiske inndeling som eksempler på omfattende og langvarige prosesser. Aulie-utvalget ble opprett i 1966 med mandat om å se på organiseringen av den sentrale politiledelsen.
I Innstilling om den sentrale politiadministrasjon foreslo utvalget å opprette et politidirektorat
2 Deler av dette kapitlet er basert på kursoppgave i STV4407B Institusjonell teori, høsten 2015 (Holmen, 2015)
40
på grunn av vesentlige svakheter med den daværende styringen av politiet, men forslaget fikk ikke støtte fra den politiske ledelsen i Justisdepartementet. Argumentene mot opprettelse av et direktorat i politiet, var hovedsakelig knyttet til demokratiske prinsipper, som viktigheten av politisk styring og kontroll av politiet, grunnet politiets særstilte posisjon i samfunnet som legitim maktutøver. Flere mente den demokratiske politiske kontrollen ville bli svekket ved å legge den sentrale ledelsen av politietaten til et frittstående direktorat (Christensen et al., 2014:
226; NOU 1999: 10, s. 15). Regjeringsskiftet samme år førte til at forslaget aldri ble fremmet for Stortinget, og Ekanger-utvalget ble opprettet for å utrede forslaget nærmere. De støttet Aulie-utvalget i de utfordringer de så med daværende styring av etaten, men mente at dette heller kunne løses ved å styrke politiavdelingen i Justisdepartementet ved å gi avdelingen dispensasjon fra reglementet for departementets organisasjon og saksbehandling. På den måten ville noen av fortrinnene med frittstående direktorat bli oppfylt (NOU 1999: 10, s. 15). De la imidlertid flere forutsetninger til grunn for at deres modell ville bli effektiv, blant annet at det ble opprettet en regionordning for å løse prioriterings- og koordineringsproblemer innad i politiet, et forslag Aulie-utvalget også hadde fremmet. Samtidig anbefalte de å utrede nærmere hvilken rolle politiet ønsket å ha i samfunnet. Sistnevnte anbefaling førte til opprettelsen av Politirolleutvalget, som i 1981 i sin utredning Politiets rolle i samfunnet (NOU 1981: 35) presenterte ti prinsipper for politiets daværende rolle og for fremtidens utfordringer. De ti prinsippene vil det bli nærmere redegjort for i kapittel 4.3.
Opprettelsen av et frittstående politidirektorat lå på 1980-tallet fortsatt på is, men endringer i politiets distriktstruktur skjøt fart gjennom Aulie- og Ekangerutvalgets anbefalinger om en regionsmodell, som i 1986 ble innført gjennom «landsdelsordningen». Denne ordningen ble innført for å imøtekomme de problemer en så med den desentraliserte strukturen som i liten grad var egnet til å håndtere utviklingen en så mot mer organisert kriminalitet, og det ble blant innført samordning for innsatsplaner i regionene (NOU 1999: 10, s. 16). Videre utover på 1990-tallet ble flere utvalg nedsatt med mandat om å utrede ulike deler av etatens organisering.
Enhetlig styring ble foreslått i NOU 1991: 29 Lensmannsetatens oppgaver og organisering, og fulgt opp gjennom Veierød-utvalget som i 1993 anbefalte lik organisering av politidistriktene, og som førte til samordning av politi- og lensmannsetaten. Høringen av utvalgets anbefalinger i politietaten førte til en ny rammemodell for politidistriktenes organisering, som la grunnlaget for videre utvikling av politidistriktene og føringer for senere utredning om sammenslåing av politi-distrikter som ble påbegynt i 1998 ved oppnevnelsen av Politidistriktsutvalget (Glomseth, 2015a: 65-67).
41
4.2.2 Politireform 2000
Med oppnevnelsen av Politidistriktsutvalget gikk departementet inn for å gjøre større endringer i både distriktsinndelingen i etaten og i styringen og ledelsen av politiet. Å dele det norske politiet inn i politidistrikter hadde vært praksis siden 1600-tallet, og etter en reform fra 1894 med inndeling i 54 politidistrikter var det nærmest ingen endringer i distriktstrukturen de neste drøyt 100 årene (Prop. 61 LS, 2014-2015, s. 60-61). Da Politidistriktsutvalget la frem sin innstilling i 1999, ble det for første gang tatt initiativ til en omfattende redusering av antall politidistrikter, i det det ble foreslått å redusere fra 54 til 37 eller 38 distrikter. Samtidig ble det påpekt at det grunnleggende prinsippet om at norsk politi skal være desentralisert, skulle ligge fast, og at antall tjenestesteder derfor fortsatt måtte være høyt. I tillegg foreslo utvalget at distriktene skulle ledes av et politidirektorat, slik Aulie-utvalget flere år tidligere hadde anbefalt (NOU 1999: 10, s. 40-41, 72).
Opprettelsen av Politidirektoratet ble fulgt opp gjennom Ot. prp. nr. 7 (1999-2000) Om endringer i politiloven (den sentrale politiledelse) og lov av 25. februar 2000, og fikk bred støtte fra Stortinget som nå så behovet for en ny sentral enhet blant annet grunnet flere og mer kompliserte oppgaver for politiet. Det ble også vurdert at det demokratiske hensynet om politisk kontroll fortsatt ble tatt hensyn til (Christensen, 2015a: 178; Politiet, 2009; Prop. 61 LS, 2014-2015, s. 61). Endringer i distriktstruktur ble fulgt opp gjennom St.meld. nr. 22 (2000-2001) Politireform 2000. Et tryggere samfunn, der departementet gikk inn for å redusere antall politidistrikt fra 54 til 28, et antall som senere ble nedjustert til 27 etter Stortingets behandling av reformen (Prop. 61 LS, 2014-2015, s. 61-62). Landsdelsordningen falt da bort. Politi-direktoratet ble offisielt åpnet 10. januar 2001 og ny distriktstruktur ble iverksatt fra 1. januar 2002 (Glomseth, 2015a: 67; Politiet, 2009).
Som redegjørelsen over viser, er det få store endringer som har preget politiet gjennom historien og de initiativene som har blitt fremmet, har tatt tid å iverksette. Endringsinitiativene har stort sett omhandlet struktur og styring av etaten, og det var ikke før under Politireform 2000 og i årene som fulgte at ble det gjort omfattende endringer på disse områdene med opprettelse av Politidirektoratet og en betydelig redusering av antall politidistrikter.
Evalueringene i ettertid av reformen viser imidlertid blandede mottakelser de første årene etter iverksettelsen. Politimestrene var stort sett positive, spesielt for muligheten til å håndtere store politisaker, men ansatte viste til til dels forverrede rammebetingelser for sitt arbeid i reform-perioden (AGENDA Utredning og utvikling AS, 2006: 73-74; Meld. St. nr. 42, 2004-2005, s.
53). Flere initiativ til endringer kom i årene som fulgte, og som en videreføring av Politireform
42
2000 ble det blant annet satt fokus på styrket bemanning med høyere opptak til Politihøgskolen og opprettelse av flere sivile stillinger. Videre fikk Politidirektoratet i 2010 oppdrag fra Justisdepartementet om å utrede grunnlaget for en resultatreform med formål om mer effektiv målrettet bruk av ressurser (Mordtvedt, 2010; Politidirektoratet, 2010). Det er likevel angrepene som rystet Norge 22. juli 2011 og kritikken av politiet som fulgte i kjølvannet av terrorangrepene som har lagt de viktigste føringene for den videre utviklingen av politiet, med opprettelsen av Politianalyseutvalget høsten 2012 som starten på Nærpolitireformen.
4.2.3 Politiet etter 22. juli
22. juli 2011 står igjen som en av de mørkeste dagene i norsk historie, da 77 mennesker ble drept i to terrorangrep; i regjeringskvartalet i Oslo og på AUFs sommerleir på Utøya. 22. juli-kommisjonen fikk i oppdrag å svare på hvorfor noe slikt kunne skje i Norge og videre evaluere hvilken lærdom vi kunne trekke av hendelsene for å kunne stå best mulig rustet til å møte eventuelle fremtidige angrep. Kommisjonen betegner hendelsene som et paradoks. På den ene siden var det det mest uvirkelige som kunne skje Norge, på den annen side var det flere elementer en i ettertid ser man burde vært forberedt på (NOU 2012: 14, s. 13, 38). Både politikere og politiet har i etterkant måtte tåle sterk kritikk. Politikerne for ikke ha gjort nok for å avverge hendelsene, og politiet for håndteringen av hendelsene denne dagen og oppfølgingen av kritikken som fulgte (Christensen og Lægreid, 2015: 96-97; Christensen et al., 2013: 170).
På bakgrunn av den første kritikken som fulgte, spesielt for det operative arbeidet på Utøya, ble det 18. august 2011 oppnevnt en intern komité i politiet som skulle evaluere håndteringene av terrorhendelsene. Rapporten som ble presentert 15. mars 2012 var preget av en instrumentell gjennomgang av politiets oppbygging og rutiner, og et syn på at manglende ressurser hadde konsekvenser for de beslutninger som ble tatt 22. juli. Det ble også hevdet at politiet hadde gjort alt riktig den dagen, situasjonen tatt i betraktning (Christensen og Lægreid, 2015: 103). Politiet har i ettertid blitt kritisert for denne fremstillingen og håndteringen av den første kritikken, blant annet for ikke å være selvkritiske nok, verken i egenevalueringen eller i møte med presse og pårørende. Kritikken gikk videre på at det ikke ble innrømmet feil, at fremstillingen av eget arbeid i stor grad var instrumentell, og at politiet var for ensidig opptatt av å vurdere egen lærdom fra situasjonen, fremfor å vise empati med ofre og pårørende (Christensen og Lægreid, 2015: 102, 106; Christensen et al., 2013: 172-173).