Myteperspektivet

Myter og isomorfi

En annen retning innenfor den institusjonelle tradisjonen er myteperspektivet, som i motsetning til kulturperspektivets fokus på organisasjonens indre historie og kultur, vektlegger hvordan omgivelsene påvirker reformprosessen. Sentralt i myteperspektivet står ideen om aktørenes felles forståelse av den sosiale virkeligheten, og hvordan såkalte myter spres mellom organisasjoner og oppfattes som allment aksepterte oppskrifter for organisering av offentlig forvaltning. Meyer og Rowan (1991) skiller mellom to varianter av slik ekstern påvirkning:

påvirkning ut fra tekniske og institusjonelle omgivelser. De tekniske omgivelsene er relatert til instrumentelle effekter og beslutninger, og påvirkning av tekniske eller strukturelle trekk i organisasjonen. Påvirkning fra institusjonelle omgivelser, handler mer om hvordan myter om for eksempel prinsipper for organisering spres og tas for gitt i organisasjoner (Christensen, 1989: 31; Christensen et al., 2015: 210).

De institusjonelle omgivelsene blir vektlagt i et myteperspektiv. Organisasjoner befinner seg i en sosial sammenheng hvor de stadig konfronteres med normer fra institusjonelle omgivelser, som gir føringer for hvordan organisasjoner eller beslutningsprosesser burde utformes. Disse normene spres mellom organisasjoner som vil oppfattes som moderne, og blir

27 gjeldende for ulike prosesser og praksiser. Når normene har blitt allment akseptert, betegnes de som institusjonaliserte myter og vil oppnå en form for ideologisk hegemoni. Institusjonaliserte myter er av ikke-instrumentelle og ikke-teknisk karakter, og handler mer om hva som er akseptable tenkemåter, organisasjonsutforminger, prosedyrer osv., fremfor effekter og resultater av beslutninger (Christensen, 1989: 31; Meyer og Rowan, 1991: 48).

Mytene vil spre seg mellom organisasjoner, blant annet gjennom reformer, og resonnementet om mytespredning vil derfor stå sentralt i analysen i denne studien om Nærpolitireformen. I reformprosesser vil det være viktig å vise utad at en følger med i tiden, og på den måten oppnå legitimitet ved å foreslå allment aksepterte løsninger eller det som kalles for moderne organisasjonsoppskrifter. En reform vil ha større sjanse for å overleve om løsningene er kjent. Men hva er disse allment aksepterte løsningene? Dette vil variere med tiden, og myter vil derfor kunne opptre som moter; populære organisasjonsoppskrifter «alle»

ønsker å adoptere innenfor en tidsperiode, til de skiftes ut igjen av nye moter (Christensen et al., 2015: 76). Dette vil føre til det Meyer og Rowan (1991) kaller for økt institusjonell isomorfi, økt likhet på tvers av organisasjonene, en tankegang som står i motsetning til resonnementet innenfor kulturperspektivet om at unike organisasjonskulturer og organisasjonenes egne normer på sikt gjør organisasjoner mer ulike (Christensen, 1989: 31; Christensen et al., 2015: 75; Meyer og Rowan, 1991: 47).

Reformbølgen New Public Management (NPM) kan trekkes frem som et eksempel på en slik «motefamilie» som har preget offentlig sektor de siste tiårene. NPM inneholder et sett av myter, eller organisasjonsoppskrifter, som reformaktører har adoptert inn i en rekke offentlige organisasjoner. Med inspirasjon fra det private næringslivet er konkurranseutsetting, mål- og resultatstyring og strukturell fristilling eksempler på oppskrifter fra denne reformbølgen (Christensen et al., 2015: 80, 159). Moten varer imidlertid ikke evig, og vil på et tidspunkt utvikles eller byttes ut med andre populære oppskrifter. Fra 1980/90 tallet har det av flere forskere blitt omtalt en dreining bort fra typiske NPM-tanker i offentlig forvaltning, et skifte som kalles for post-NPM. Selv om flere av de sentrale NPM-ideene fortsatt synes å være gjeldende, har nye ideer blitt tilført organiseringen av offentlig sektor (Lodge og Gill, 2011:

141). Sentralt i post-NPM tradisjonen står samhandling og integrering for å fremme effektivitet, som kan ses i motsetning til tanken om fragmentering og oppdeling innenfor NPM (Christensen et al., 2015: 160; Christensen og Lægreid, 2007: 1059-1060; Greve, 2012: 16). Flere av de nyeste reformene under dagens Solbergregjering har tydelig elementer fra både NPM og post-NPM, og er såkalte hybride reformer.

28

Legitimitet og symbolikk

Sentralt i myteperspektivet står organisasjonenes ønske om å fremstå som moderne og fremtidsrettet, slik det er vist over knyttet til spredningen og adoptering av myter og organisasjonsoppskrifter. I tillegg vektlegges viktigheten av å oppnå legitimitet i omgivelsene.

Legitimitet kan i dette tilfelle forstås som omgivelsens tro på at myndighetene gjennom reformering av politiet, er handlekraftige (Christensen et al., 2015: 109). I sammenheng med myndighetenes behov for legitimitet, fremhever Brunsson (2006) viktigheten av å fremstå som ønsket utad. For å oppnå legitimitet er det viktig å vise omgivelsene at en er moderne og innovativ, selv om dette ikke nødvendig har så stor betydning for hvordan virksomheten eller organisasjonen drives i praksis. De motepregede organisasjonsoppskriftene som er redegjort for over, påvirker først og fremst strukturen organisasjonen viser utad, i større grad enn å reflektere organisasjonens faktiske arbeid (Brunsson, 2006: 14; Meyer og Rowan, 1991: 41, 48). Det er viktigere hvordan organisasjonen eller reformen fremstilles, heller enn det faktiske innholdet og hva myndighetene gjør for å oppnå det de sier. Organisasjoner oppnår altså legitimitet ved å benytte seg av løsninger som blir ansett som passende, og ved å vise utad at deres struktur og organisering er i samsvar med de rådende oppfatningene om hva som er moderne (Roness, 1997: 76-77). En kan videre se dette resonnementet som en parallell til kulturperspektivets passenhetslogikk, om å handle ut fra det som blir ansett som passende og moderne i en gitt situasjon.

I tillegg til at organisasjonene og myndighetene oppnår legitimitet ved å innføre allment aksepterte løsninger som oppfattes som passende i omgivelsene, kan legitimitet også oppnås kun utfra hvordan reformen blir omtalt og fremstilt av myndighetene. For reformprosesser kan en se at prat om og rundt reformer skaper legitimitet, selv om reformer ofte ikke blir gjennomført eller oppnår resultatene som var ment de skulle oppnå. Brunsson (2006) kaller dette for hykleri. Håpet knyttet til reformer kompenserer for manglende resultater (Brunsson, 2006: 14, 203, 229). Forslag om reformer basert på symboler og moderne begreper, kan altså oppnå legitimitet til tross for at organisasjonen som blir reformert ikke i praksis tar opp de nye løsningene i organiseringen av organisasjonen. Dette aspektet med myteperspektivet fremheves også av Christensen et al. (2015), i det de omtaler som frikopling mellom formelle strukturer og faktiske handlinger. Reformprosesser kan ofte ha som mål å oppnå politisk gevinst uten større mål om endringer. Og gjennom å initiere til reformer, viser politikere endringsvilje (Christensen et al., 2015: 159). På lignende måte kan vi forstå symbolbruk i reformer. Ikke sjeldent brukes begreper og løse ord som maner til positivet og endringsvilje. Det kan for

29 eksempel være enkeltord som får spesiell status i en reformprosess, som omgivelsene kan ta for gitt og som senere blir vanskelig å knytte til eksplisitt handling (Glomseth, 2015a: 69).

Myteperspektivet som hemmende og fremmende for hierarkisk styring

Ytre press og påvirkning fra omgivelsene, vil kunne både fremme og hemme ledelsens hierarkiske styring av reformprosessen. For det første kan det tenkes at den hierarkiske ledelsen aktivt benytter seg av organisasjonsoppskrifter og moderne myter for å få økt legitimitet om reformen. Organisasjoner vil etter en slik tankegang ikke være passive mottakere av myter, men selv styre prosessen ved å være mytene bevisst. Det kan gjøres på flere måter. For det første kan det forventes at ledelsen bruker deler av tidligere reformkonsept eller allment aksepterte oppskrifter for å legitimere eget reformarbeid. Dette er gjerne instrumentelle myter som støtter opp om ledernes holdninger og mål om reformen, og kan brukes som en form for styrings-instrument til å oppnå legitimitet også for andre deler av reformen (Christensen, 1989: 32;

Christensen et al., 2015: 210-211).

Det kan også tenkes at lederne benytter seg av strategien Brunsson (2006) kaller for hykleri eller «double-talk», ved at de omtalte oppskriftene ikke nødvendigvis blir implementert.

Prat om reformen blir viktigere enn det faktiske innholdet. På samme måte kan det tenkes at retorikken er viktig. Det kan for eksempel tenkes at ledelsen overbeviser omgivelsene om at en reform er nødvendig, og at denne nødvendigheten får et slags mytepreg uten at det er godt empirisk basert. Videre vil forslag om omfattende reformer være enklere å skape legitimitet om, når nødvendigheten av endring får en form for ideologisk hegemoni (Christensen, 1989:

32-33). Samtidig vil bruk av symboler og merkelapper på reformen også kunne føre til økt legitimitet for forslagene i reformen. Populære og positivt klingende begrep vil underbygge reformens intensjon, selv om det ikke nødvendigvis ligger så mye i dem. Eksempler på populære symbolske begrep brukt om reformer i Norge de siste årene er blant annet «robust»,

«kvalitet» og «effektivitet». Hvem vil vel ikke ha et robust og effektivt kvalitetspoliti?

På samme måte kan myter og press fra omgivelsene kunne hemme den hierarkiske styringen og ledelsens kontroll av reformen. Det kan for eksempel oppstå «motmyter» i omgivelsene skapt av motstandere av reformen, for å fremheve eventuelt negative sider og effekter ved de foreslåtte løsningene (Christensen et al., 2015: 210). På samme måte kan det tenkes at press fra omgivelsene hemmer den politiske kontrollen av både aktiviseringen og defineringen, at omgivelsene krever mer handling enn prat, og at dette presset videre blir styrende for ledelsens beslutninger og utforming av reformen.

30

Forventninger til myteperspektivet

Ut fra myteperspektivet der omgivelsenes påvirkning gjennom myter og oppskrifter om organisering står sentralt, i tillegg til reformprosessers preg av avstand mellom prat og handling, vil det bli forventet å finne følgende i analysen av beslutningsprosessen bak Nærpolitireformen:

 Aktører som ble oppfattet som legitime i omgivelsene, ble aktivisert av ledelsen for å øke legitimiteten om reformen og fremme den hierarkiske kontrollen

 Populære organisasjonsoppskrifter, strukturelle myter og elementer fra NPM og post-NPM, har bevisst blitt benyttet av ledelsen for å fremme defineringsmakten

 Retorisk språk og bruk av symboler for å oppnå legitimitet om reformen, har preget prosessen og fremmet ledelsens kontroll og defineringsmakt

31

3 METODE

3.1 Introduksjon

Formålet med denne studien er å få innsikt i prosessen frem mot vedtak av Nærpolitireformen, ved å beskrive, forklare og forstå prosessen ut fra organisasjonsteoretiske perspektiver. I den samfunnsvitenskapelige forskningstradisjonen skilles det gjerne mellom kvantitative og kvalitative tilnærminger, der tilnærmingene skilles fra hverandre etter hvilke fenomen som skal studeres og mål med studien. Der tallbasert data og ønske om bred forklaring av et statisk fenomen knyttes til den kvantitative forskningstradisjonen, vektlegges dybdekunnskaper basert på tekstmateriale og studier av naturlige miljøer i den kvalitative.

Jeg har i denne studien valgt en kvalitativ tilnærming, ved å gjennomføre en kvalitativ casestudie, med dokumentstudier og intervjuer som sentrale metoder for datainnsamling.

Videre i dette kapitlet vil casestudier som strategi bli nærmere redegjort for, etterfulgt av en vurdering av denne strategien for min studie. Deretter vil datainnsamlingsmetodene jeg har basert det empiriske grunnlaget på diskuteres, før kapitlet avsluttes med en vurdering av metodiske valg og hva det har å si for studiens validitet og reliabilitet.