Nærpolitireformen

(1)

En analyse av beslutningsprosessen

Vilde Trosterud Holmen

Masteroppgave ved Institutt for statsvitenskap UNIVERSITETET I OSLO

Våren 2016

(2)

II

(3)

III

Nærpolitireformen

En analyse av beslutningsprosessen

Vilde Trosterud Holmen

Oslo, mai 2016

(4)

IV

Nærpolitireformen – en analyse av beslutningsprosessen Vilde Trosterud Holmen

http://www.duo.uio.no/

Trykk: Reprosentralen, Universitetet i Oslo

(5)

V

Sammendrag

Studier av reformer og reorganiseringsprosesser har lenge vært et viktig forskningsområde innenfor den norske statsvitenskapen, da slike studier gir kunnskap om hvordan det offentlige organisasjonsapparatet utvikles og endres. Denne studien er et bidrag til denne forskningstradisjonen, da målet med studien er å beskrive og forklare beslutningsprosessen bak Nærpolitireformen. Denne prosessen startet med oppnevnelsen av Politianalyseutvalget høsten 2012, og endte i vedtak av en ny politireform våren 2015.

Ved å analysere offentlige dokumenter tilknyttet ulike faser av prosessen, i tillegg til å intervjue sentrale personer som har vært delaktig i en eller flere faser, beskriver og forklarer denne studien aktiviserings- og defineringsaspektet ved beslutningsprosessen bak Nærpoliti- reformen. Hvem har vært sentrale aktører og hvilke problemer og løsninger har blitt definert?

Hovedmålet er å forklare prosessen ut fra organisasjonsteoretiske perspektiver, der det teoretiske utgangspunktet for studien er det hierarkiske perspektivet innenfor den instrumentelle tradisjonen. Dette grunnet en forventning om å finne at prosessen var styrt fra den hierarkiske ledelsen i Justis- og beredskapsdepartementet, og at de problemer og løsninger som ble fremmet var preget av å være instrumentelle. Forhandlingsperspektivet, også innenfor den instrumentelle tradisjonen, og de institusjonelle perspektivene kultur- og myteperspektivet, blir benyttet som alternative teorier. Dette for å se hvorvidt funn ut fra disse perspektivene fremmer eller hemmer en hierarkisk styrt prosess preget av en instrumentell organisasjonstenkning.

Studien viser hvordan forventningene ut fra det hierarkiske perspektivet i stor grad blir bekreftet, da analysen viser hvordan ledelsen kontrollerte formelle aktører gjennom hele prosessen. Funn gjort ut fra de komplementerende perspektivene støtter opp under et slikt argument. Det er blant annet klare forhandlingstrekk i prosessen, der disse funnene tolkes mer som et kontrollelement for å få vedtatt reformen, heller enn et ønske om å gi flere aktører defineringsmakt. Et av studiens hovedfunn er nettopp hvordan den hierarkiske ledelsen ofret noe defineringsmakt ved å gå inn for et bredt forlik, og samtidig sikre seg mot at vedtaket senere blir omgjort. En prosess som i utgangspunktet var svært instrumentelt preget, fikk i større grad innslag av noe mer fokus på kultur og holdninger, uten at det kan sies at det endret reformens fundament nevneverdig. Det blir konkludert med at forventningene ut fra det hierarkiske perspektivet om en styrt og kontrollert prosess preget av en instrumentell organisasjonstenkning i stor grad blir bekreftet, til tross for at ledelsen ofret noe defineringsmakt mot slutten av prosessen.

(6)

VI

(7)

VII

Forord

At masteroppgaven nå er ferdig, betyr også slutten på en svært spennende studietid i Trondheim og Oslo. Jeg sitter igjen med verdifulle erfaringer, mange gode vennskap og ikke minst god innsikt i den statsvitenskapelige forskningstradisjonen; kunnskap og erfaringer jeg tar med meg videre.

Arbeidet med masteroppgaven har vært en interessant prosess fra begynnelse til slutt, der jeg har hatt mulighet til å fordype meg i et tema jeg har stor interesse for. Veileder Tom Christensen har vært svært behjelpelig under hele denne prosessen og kommet med oppmuntrende kommentarer, gode råd og nyttige innspill, som har gjort arbeidet med masteroppgaven noe mindre frustrerende enn hva jeg hadde trodd på forhånd. Videre vil jeg rette en stor takk til mine informanter som velvillig stilte opp til intervjuer. Den innsikten jeg fikk i forbindelse med samtaler med dere, har bidratt til verdifull kunnskap om prosessen og gitt meg nye og gode perspektiver jeg ikke ville fått frem ellers. Tusen takk.

I tillegg vil jeg takke alle dere som har støttet meg i denne prosessen. Først og fremst gode studievenner der spesielt Sandra Fredriksen, Silje Fisktjønmo og Helga Kaasin må trekkes frem som lyspunkter i en til tider grå hverdag. Takk også til alle dere andre i 9. etasje som har gjort studietiden på Blindern til to flotte år. Stine Aanrud vil jeg også takke, for nyttige innspill mot slutten av prosessen. Videre fortjener familien en stor takk, særlig mamma og pappa for god støtte og gjennomlesninger av oppgaven underveis. Jeg setter stor pris på det. Til slutt vil jeg rette en takk til Fredrik som har vært oppmuntrende under hele prosessen og sørget for kjærkomne avbrekk fra lesesalen. Tusen takk alle sammen!

Masteroppgavens innhold og eventuelle feil og mangler tar jeg ene og alene ansvar for.

Oslo, 23. mai 2016 Vilde Trosterud Holmen

Antall ord: 42 964

(8)

VIII

(9)

IX

Innholdsfortegnelse

1 INNLEDNING ... 1

1.1 TEMA OG PROBLEMSTILLING ... 1

1.2 TEORI ... 3

1.3 METODE ... 6

1.4 AVGRENSNINGER ... 7

1.5 STUDIENS RELEVANS I LYS AV TIDLIGERE FORSKNING ... 8

1.6 STUDIENS VIDERE STRUKTUR ... 9

2 TEORI ... 11

2.1 INTRODUKSJON ... 11

2.2 TEORETISK RAMMEVERK ... 11

2.2.1 Aktivisering og definering ... 11

2.2.2 Håndtering av teorimangfold ... 13

2.3 INSTRUMENTELL TEORI ... 15

2.3.1 Introduksjon ... 15

2.3.2 Rasjonell konsekvenslogikk ... 15

2.3.3 Formell normativ struktur ... 16

2.3.4 To varianter innenfor instrumentell teori ... 19

2.3.5 Forventninger til instrumentell teori ... 21

2.4 INSTITUSJONELL TEORI ... 22

2.4.2 Kulturperspektivet ... 23

2.4.3 Myteperspektivet ... 26

3 METODE ... 31

3.2 CASESTUDIE SOM FORSKNINGSSTRATEGI ... 31

3.3 DATAINNSAMLING ... 32

3.3.1 Dokumentstudium ... 32

3.3.2 Intervju ... 34

3.4 VALIDITET – STUDIENS GYLDIGHET ... 36

3.5 RELIABILITET – STUDIENS ETTERPRØVBARHET ... 38

4 OM POLITIET ... 39

4.2 HISTORISK OVERSIKT OG SENTRALE ENDRINGER I ETATEN ... 39

4.2.1 Tidlige initiativ og forslag til endringer ... 39

4.2.2 Politireform 2000 ... 41

(10)

X

4.2.3 Politiet etter 22. juli ... 42

4.3 POLITIET SOM ORGANISASJON ... 43

4.3.1 Struktur og organisering ... 43

4.3.2 Styring... 45

4.3.3 Ledelse ... 45

5 EMPIRI ... 47

5.1 UTREDNINGSFASEN ... 47

5.1.2 Initiativ og aktivisering ... 47

5.1.3 Definering ... 49

5.2 POLITIKKUTFORMINGSFASEN ... 59

5.2.2 Høringen ... 59

5.2.3 Proposisjonen ... 61

5.3 VEDTAKSFASEN ... 68

5.3.1 Aktivisering ... 68

5.3.2 Definering ... 69

6 ANALYSE ... 73

6.2 ET HIERARKISK UTGANGSPUNKT ... 73

6.2.1 Utredningsfasen ... 73

6.2.2 Politikkutformingsfasen ... 80

6.2.3 Vedtaksfasen ... 82

6.3 FORHANDLINGSTREKK I PROSESSEN ... 83

6.4 KULTURELLE NORMER OG HISTORISKE TREKK ... 88

6.5 MYTER, SYMBOLER OG LEGITIMITET ... 96

7 AVSLUTNING ... 102

7.2 EMPIRISKE HOVEDTREKK ... 102

7.3 EN HIERARKISK STYRT PROSESS PREGET AV INSTRUMENTELL ORGANISASJONSTENKNING? ... 103

(11)

XI

7.3.1 Aktiviseringsaspektet ... 103

7.3.2 Defineringsaspektet ... 104

7.3.3 Konklusjon ... 106

7.4 IMPLIKASJONER AV FUNNENE OG VEIEN VIDERE ... 107

7.4.1 Teoretiske generaliseringer ... 107

7.4.2 Empiriske implikasjoner ... 108

LITTERATURLISTE ... 110

VEDLEGG ... 119

Figurliste

FIGUR 4.1ORGANISERING AV POLITI- OG LENSMANNSETATEN ... 44

FIGUR 5.1ALTERNATIVE MODELLER FOR POLITIDISTRIKTENE ... 56

F^IGUR5.2FORSLAG TIL NY POLITIDISTRIKTSINNDELING ... 65

FIGUR 5.3FORSLAG TIL ORGANISERING AV DISTRIKTER ... 66

Vedlegg

VEDLEGG 1:INFORMANTLISTE

V^EDLEGG2:INTERVJUGUIDER

VEDLEGG 3: INFORMASJONSSKRIV

(12)

XII

(13)

1

1 INNLEDNING

1.1 Tema og problemstilling

Politiet er en sentral samfunnsinstitusjon med en krevende rolle, der det stilles høye krav og forventninger til deres oppdrag om å levere trygghet og sikkerhet til befolkningen. Politiet må tilpasse seg generelle endringer i samfunnet og alltid ligge i forkant av kriminalitetsutviklingen, noe som kan være utfordrende i et stadig mer komplekst og sammensatt samfunn. I tillegg innehar politiet et oppdrag som er svært forskjellig fra andre samfunnsinstitusjoner, da de blant annet har fullmakt til å utøve legitim fysisk vold. Dette innebærer at de er underlagt en sterk juridisk, politisk og demokratisk kontroll fra både myndigheter og befolkningen som helhet (Johannessen, 2015: 23).

Det norske samfunnet kan generelt karakteriseres som et samfunn med et høyt tillitsnivå til offentlige institusjoner, der også politiet høster stor legitimitet. En måling fra april 2011, i forkant av terrorangrepene som rystet Norge den påfølgende sommeren, viste at hele 77 % av befolkningen hadde høy tillitt til politiet og deres arbeid. Tilliten til politiet og andre sentrale samfunnsinstitusjoner økte også umiddelbart etter terrorangrepene, et noe uvanlig fenomen sammenliknet med liknende hendelser i andre land. Forskere har senere forklart denne effekten med den sterke fellesskapsfølelsen befolkningen kjente på i dagene og ukene etter angrepene, som igjen kan forklares med en relativt høyere tillit mellom personer og til sentrale samfunnsinstitusjoner i Norge i forhold til andre sammenliknbare land (Wollebæk et al., 2012: 27-30).

Offentliggjøringen av 22. juli-kommisjonenes rapport står likevel igjen som et vendepunkt.

Bildet som ble tegnet i rapporten, var av et samfunnsapparat som feilet på flere punkter både før og etter terrorangrepene. Spesielt politiet måtte tåle hard kritikk da det ble avdekket grunnleggende og gjennomgående svakheter ved store deler av institusjonen (NOU 2012: 14;

Wollebæk et al., 2012: 27-30). Tilliten til politiet sank markant etter offentliggjørelsen av rapporten og det ble umiddelbart satt i gang tiltak for å komme kritikken fra 22. juli- kommisjonen i møte og for vise at befolkningens reaksjon ble tatt på alvor. Til tross for en allerede pågående prosess om ny politireform i Justis- og beredskapsdepartementet, tok justisminister Grete Faremo raskt initiativ til å følge opp kritikken gjennom nye konkrete tiltak.

Dette initiativet førte til nedsettelsen av Politianalyseutvalget høsten 2012 og videre til vedtak av Nærpolitireformen juni 2015.

(14)

2

Jeg ønsker i denne studien å se på prosessen som førte frem til vedtak av Nærpoliti- reformen. Christensen (1994) og Egeberg (1994) hevder at et hovedanliggende for statsvitere bør være å bygge opp et kunnskapsgrunnlag om offentlige organisasjoner og at dette gjerne gjøres ved å studere reorganiseringsprosesser. Gjennom studier av slike prosesser vil vi få innblikk i innflytelsesforhold og organisasjonstenkning om utforming av det offentlig apparat, som videre vil styrke dette kunnskapsgrunnlaget. I denne studien ønsker jeg å bidra til å utvikle denne tradisjonen. Ved bruk av generelle organisasjonsteoretiske strømmer for innflytelsesforhold og organisasjonstenkning som rammeverk for analysen, vil jeg i denne studien øke forståelsen for beslutningsprosessen bak Nærpolitireformen ut fra organisasjonsteoretiske perspektiver.

Problemstillingen vil være todelt. For det første er jeg interessert i å beskrive prosessen ved å finne frem til sentrale aktører og hvilke problemer- og løsningsdefinisjoner som har preget prosessens faser frem til vedtaket i juni 2015. For det andre ønsker jeg å forklare denne aktiviseringen og defineringen ut fra organisasjonsteoretiske perspektiver. Følgende problem- stillinger vil bli besvart:

1. Hva kjennetegner prosessen frem mot vedtak av Nærpolitireformen, som foregikk i tidsrommet 2012-2015? Hvilke aktører har vært medvirkende, og hvilke problemer og løsninger har blitt definert?

2. Hvordan kan organisasjonsteoretiske perspektiver forklare sentrale trekk i denne prosessen?

Studiens utgangspunkt vil være en antakelse av at prosessen har vært styrt av politiske og administrative ledere ved bruk av strukturelle virkemidler, og at defineringen gjenspeiler strukturelle problemer og løsninger. Bakgrunnen for en slik antakelse er bygget på den norske forvaltningens formelt hierarkiske organisering og at offentlige reformer i hovedsak er styrt av politisk og administrativ ledelse, ved at disse aktørene har formelt ansvar for slike prosesser (Christensen, 1989: 15; Christensen og Lægreid, 2002: 133; Pollitt og Bouckaert, 2004: 8). Et slikt syn på reformprosesser og reorganisering av offentlig forvaltning, er tett knyttet til det hierarkiske perspektivet innenfor den instrumentelle tradisjonen, som vil være det teoretiske utgangspunktet for analysen. Det vil imidlertid være urealistisk å hevde at prosessen kun kan forklares ut fra det hierarkiske perspektivet alene. Ved bruk av Roness’ (1997) avskjermingsstrategi for håndtering av et rikt teorimangfold, vil også andre relevante organisasjonsteoretiske perspektiver bidra til å heve forklaringskraften. Bruk av en slik strategi

(15)

3 vil vise hvordan forhandlingstrekk, kulturelle normer og verdier, og ekstern påvirkning bidrar til å både fremme og hemme den hierarkiske styringen av prosessen og organisasjonstenkning tuftet på en instrumentell handlingslogikk. Ut fra problemstillingen tar studien sikte på å forklare følgende sentrale spørsmål:

 Hvorfor ble det tatt initiativ til en ny reform i politiet høsten 2012 og hvorfor valgte departementet å nedsette et offentlig utvalg når en prosess allerede var på gang i departementet?

 Var reformprosessen styrt fra ledelsen i Justis- og beredskapsdepartementet, som hadde en klar formening om reformens innhold i forkant av prosessen?

 Hva var sentrale aktørers oppfatning av problemer i de ulike fasene av prosessen, og var det enighet om disse problemene mellom aktørene?

 Hva kjennetegner de ulike fasenes løsningsdefinering og var den konsekvent gjennom prosessen?

 Var problem- og løsningsdefinisjonen preget av en instrumentell konsekvenslogikk eller en institusjonell passenhetslogikk?

 Hvordan stilte de politiske partiene, både regjeringens samarbeidspartier og opposisjonspartiene, seg til reformen?

1.2 Teori

Reformprosessen skal i denne studien forklares ut fra organisasjonsteoretiske perspektiver. Et slikt teoretisk utgangspunkt er valgt på bakgrunn av perspektivenes relevans for studier av reorganiserings- og reformprosesser i offentlig forvaltning, da tidligere forskning har vist at perspektivene blant annet har god forklaringskraft i spørsmål om hvordan aktører handler i slike prosesser (Christensen og Lægreid, 2008: 9-10). Fra 1960-70-tallet ble organisasjonsteori integrert i statsvitenskapen, da som en del av den offentlige organisasjonslære (Egeberg, 1984:

17-18; Olsen, 1988: 14-15). I Norge har forskningstradisjonen stått sterkt de siste tiårene, og det foreligger i dag et bredt kunnskapsgrunnlag om strukturelle og mer uformelle trekk for offentlige reform- og beslutningsprosesser. De deles gjerne inn i instrumentelle og institusjonelle organisasjonsteoretiske perspektiver, en inndeling som også vil bli brukt i denne studien.

(16)

4

Den instrumentelle tradisjonen tar utgangspunkt i en handlingslogikk basert på en mål- middel-tankegang tuftet på begrenset rasjonalitet, som vil si at mulige virkemidler vurderes ut fra den kunnskapen en har tilgjengelig om mulige konsekvenser, og ut fra det en anser som best egnede midler for å oppnå fastsatte mål (Christensen et al., 2015: 34, 153-154). Videre vil en reformprosess ut fra denne tradisjonen, være preget av at formell struktur styrer deltakelses- rettighetene og problem- og løsningsdefineringen. Reformens innhold vil også gjerne være preget av strukturelle trekk. Den instrumentelle tradisjonen består videre av to perspektiver, et hierarkisk perspektiv og et forhandlingsperspektiv (Christensen et al., 2015: 35). Utgangs- punktet for studien vil være det hierarkiske perspektivet, da det forventes at prosessen har vært styrt av politisk og administrativ ledelse. Dette perspektivet bygger på de generelle premissene fra den instrumentelle tradisjonen, men vektlegger spesielt hvordan ledelsen styrer en enhetlig homogen prosess og organisasjon. Ut fra det hierarkiske perspektivet forventes det derfor at de øverste lederne hadde full kontroll med prosessen, både aktiviseringen av aktører gjennom formelle beslutningsstrukturer, og defineringen av problemer og løsninger gjennom strenge mandat og oppfølging av arbeidet underveis. Det vil også forventes ut fra et slikt perspektiv, at de løsninger som ble fremmet av aktørene er tuftet på rasjonelle vurderinger og en instrumentell organisasjonstenkning, som står i samsvar med de målene som ble satt fra den hierarkiske ledelsen.

Da målet med studien er å beskrive og forklare flere faser av prosessen bak Nærpoliti- reformen, vil det være urealistisk å forvente at det hierarkiske perspektivet innenfor den instrumentelle tradisjonen vil kunne forklare alle elementer av en slik kompleks prosess alene.

Forhandlingsperspektivet innenfor den instrumentelle tradisjonen, og kultur- og myteperspektivet innenfor den institusjonelle tradisjonen, vil derfor også benyttes i analysen for å styrke studiens forklaringskraft. Med utgangspunkt i forventninger om en sterkt kontrollert reformprosess, vil de komplementerende perspektivene vise hvordan den hierarkiske strukturen i reformprosessen fremmes og hemmes gjennom forhandlingstrekk, uformelle normer og påvirkning fra omgivelsene.

Forhandlingsperspektivet bygger på de samme grunnpremissene som det hierarkiske, men tar utgangspunkt i at ledelsens kontroll vil være begrenset. Reformprosesser vil gjerne være preget av flere aktører med ulike og ofte motstridende tanker om problemer og de beste løsningene for å løse disse, og slike uenigheter vil føre til forhandlinger mellom aktørene (Olsen, 1988: 16). Dette kan bidra til å hemme ledelsens kontroll over prosessen, ved at eksterne aktører får større defineringsmakt enn ønskelig fra ledelsens syn. Samtidig kan forhandlinger

(17)

5 være en bevisst strategi fra ledelsens side for å oppnå legitimitet for reformarbeidet.

Defineringsmakten må kanskje ofres noe for å sikre at reformen blir vedtatt (Christensen, 1994:

23-25).

Innenfor kulturperspektivet, vil stiavhengighet og passenhetslogikk bli spesielt vektlagt.

Teorien om stiavhengighet tar utgangspunkt i at organisasjonens formative år setter føringer for mulige endringer i organisasjonen ved en senere anledning (Krasner, 1988: 67; Peters, 2012:

70; Thelen, 1999: 387). Passenhetslogikk, kulturperspektivets handlingslogikk, tar utgangspunkt i at handlingsrommet bestemmes av hva som ansees som passende å gjøre i en gitt situasjon og hvilke forventninger som settes til aktørene (March og Olsen, 1989: 23). Basert på disse antakelsene, vil det forventes at politiets historie og kultur vil sette føringer for mulige endringer. Samtidig vil det forventes at 22. juli, som et kritisk punkt i historien, har bidratt til å åpne et mulighetsrom for den hierarkiske ledelsen som ut fra en passenhetslogikk nå vil ha muligheter til å innføre ønskede endringer i politietaten.

Sentralt i myteperspektivet står ideen om aktørers felles forståelse av den sosiale virkeligheten og perspektivet vektlegger således hvordan omgivelsenes påvirkning av allment aksepterte myter på sikt vil gjøre organisasjoner like (Meyer og Rowan, 1991: 47). Innenfor denne tankegangen vil det i studien bli tatt utgangspunkt i organisasjonsoppskrifter og symbolsk retorikk, og hvordan dette bidrar til å skape legitimitet om reformen. Ut fra myteperspektivet, vil det være viktig for ledelsen bak reformen å vise utad at de følger med i tiden og foreslå reformelementer som er moderne, gjerne forbundet med populære organisasjonsoppskrifter som New Public Management (NPM) eller post-NPM (Lodge og Gill, 2011: 141; Meyer og Rowan, 1991: 48). Samtidig kan symbolsk retorikk og løsningsdefinering basert på allment aksepterte løsninger oppnå legitimitet om reformen, selv om avstanden mellom prat og faktisk handling kan være stor. Håpet knyttet til reformer, kompenserer for manglende resultater (Brunsson, 2006: 14, 203, 229). Den hierarkiske styringen kan derfor bli fremmet ved at ledelsen bevisst benytter seg av populære oppskrifter og symbolsk retorikk for å oppnå legitimitet om reformen, samtidig som det kan virke hemmende for kontrollen.

Forventninger om å handle på en viss måte og foreslå spesifikke endringer, vil kunne svekke defineringsmakten. Om avstanden mellom prat og handling blir for stor, kan dette også svekke tillitten til styringsmaktene som igjen vil virke hemmende på kontrollaspektet.

(18)

6

1.3 Metode

Med utgangspunkt i forskningsstrategien teoretisk fortolkende casestudie ønsker jeg i denne studien å forklare beslutningsprosessen bak Nærpolitireformen, ved å bruke de teoretiske perspektivene skissert over til å strukturere og forklare det empiriske materialet. Casestudier blir gjerne brukt som strategi i studier med siktemål om å beskrive og forklare endringsprosesser og besvare spørsmål om hvordan noe skjer fremfor hvorfor. Strategien regnes derfor som velegnet for denne studien, da formålet nettopp er å forklare en beslutningsprosess (Andersen, 1997: 68-69).

Casestudier blir gjerne forbundet med kvalitative forskningsmetoder, og jeg har derfor valgt å benytte meg av dokumentstudium og intervju for innsamling og bearbeidelse av empirisk datamateriale. Studien bygger i hovedsak på offentlige dokumenter, og jeg har tatt utgangspunkt i den offentlige utredningen Politianalysen (NOU 2013: 9), proposisjonen fra regjeringen Endring i Politiloven mv. (trygghet i hverdagen – nærpolitireformen) (Prop. 61 LS, 2014-2015), høringssvar offentliggjort på departementets nettside, samt innstillingen fra Justiskomiteen på Stortinget (Innst. 306 S, 2014-2015). I tillegg har jeg benyttet meg av sekundærkilder som avisartikler og debatter om prosessen.

Som et supplement til de skriftlige kildene, har jeg valgt å gjøre intervjuer med sju sentrale aktører, medvirkende i en eller flere faser av prosessen. Dette er gjort for å øke studiens validitet. Skriftlige kilder og spesielt offentlige dokumenter, vil gjerne presentere kun den siden av prosessen aktørene ønsker skal være offentlig. Interne dragkamper og uenigheter vil ikke nødvendigvis være referert til, noe som kan føre til et feilaktig bilde av reformprosessen. Det ble på bakgrunn av dette vurdert at semi-strukturerte intervjuer ville øke forståelsen for prosessen og sikre mer valide tolkninger. Studiens reliabilitet er sikret gjennom bruk av offentlig tilgjengelige dokumenter som er etterprøvbare, og ved bruk av triangulering av metoder som beskrevet over. I tillegg har jeg intervjuet flere informanter fra samme fase, som gjorde det mulig å sammenligne svarene på tvers.

(19)

7

1.4 Avgrensninger

Da studiens omfang er begrenset, vil det være nødvendig å gjøre empiriske avgrensninger.

Denne studien av beslutningsprosessen bak Nærpolitireformen, kan ses på som en prosess inndelt i flere faser:

I denne studien har jeg valgt å fokusere på tidsrommet fra initiativet til opprettelsen av Politianalyseutvalget høsten 2012, til reformen ble vedtatt i Stortinget våren 2015. På grunn av de skisserte fasenes noe overlappende innhold, har jeg valgt å dele de inn i tre overordnede faser. I utredningsfasen vil jeg ta for meg initiativet til utredningen og Politianalysen, der utvalgets sammensetning, mandat, arbeidsprosess og definering av problemer og løsninger vil bli redegjort for. I politikkutformingsfasen vil jeg i hovedsak se på arbeidet med proposisjonen i departementet i regjeringen, men også inkludere høringsfasen i det jeg vil se på hvilke eksterne aktører som har vært sentrale og på hvilken måte de har hatt påvirkning på defineringsaspektet.

I vedtaksfasen vil jeg ta for meg den politiske behandlingen av departementets reformforslag i Stortingets Justiskomité og den påfølgende debatten og vedtaket i Stortinget.

Innholdet i Nærpolitireformen favner bredt, og endringer innenfor en rekke områder i politiets organisering er foreslått. Grunnet et ønske om å gå i dybden på prosessen og på grunn studiens begrensede omfang, har jeg valgt å fokusere på tre områder av reformen: politiets struktur og organisering, styring av virksomheten, og ledelse innad i politiet. Disse områdene er valgt da jeg anser de som de overordnede endringsområdene i politiet. Dette ble også bekreftet av flere informanter som anså disse områdene som de viktigste og mest sentrale i reformarbeidet (informanter). Med politiets struktur og organisering, menes det her den helhetlige organiseringen av etaten, med vekt på den geografiske inndelingen i politidistrikter og tjenestemannssteder. Styring og ledelse kan oppfattes som noe overlappende begreper (Difi, 2013: 15). Jeg har likevel valgt å se begrepene atskilt fra hverandre. Styring vil her bli forstått som etats- og virksomhetsstyring, altså styring mellom nivåene. Styring vil omfatte organisering, rutiner og systemer som overordnede instans benytter for at underordnede instans skal opptrer i samsvar med gjeldende regler og prosedyrer på en mest mulig effektiv måte.

Videre vil ledelse bli forstått som det som skjer innad i organisasjonen på samme nivå, og handler mer om å få medarbeidere til å oppnå mål og visjoner gjennom å motivere til innsatsvilje og samarbeid. Kultur og holdninger er begreper som gjerne knyttes til ledelse.

Initiativfasen Utredningsfasen Høringsfasen Politikk-

utformingsfasen Vedtaksfasen

(20)

8

1.5 Studiens relevans i lys av tidligere forskning

En reform kan defineres som aktive og bevisste forsøk fra politiske eller administrative aktører på å forandre en organisasjon. Reformer inneholder videre elementer om hva som skal forandres, bestemte målsetninger som ønskes oppnådd med reformen (Christensen et al., 2015:

152). Det har de siste tiårene blitt gjennomført flere store reformer i den norske forvaltningen, og vi ser også i dag en reformeringsbølge i flere offentlige virksomheter. Reformering av den norske offentlige forvaltningen har vært et viktig formål for flere av de senere regjeringene, med utarbeidelse av helhetlige reformprogram. Et eksempel på et slikt reformprogram er Bondevik II-regjeringens «Fra ord til handling», der modernisering, effektivisering og forenkling av offentlig sektor var viktige mål (Christensen og Lægreid, 2002: 127-128). Som et resultat av slike reformprogram, har vi de siste årene sett en rekke forvaltningsreformer innenfor ulike sektorer. Kunnskapsløftet i grunnskolen og den videregående opplæringen, Sykehusreformen i helseforvaltningen, NAV-reformen, og Kvalitetsreformen for høyere utdanning, er alle reformer som allerede er vel implementerte. Det er også flere reformer som nylig har blitt implementert eller som er i støpeskjeen, som Samhandlingsreformen i helse- sektoren, Kommunereformen, Strukturreformen for høyere utdanning og Nærpolitireformen, i tillegg til at det foreligger flere forslag om reformer blant annet innenfor samferdselssektoren.

For å få en bedre forståelse av den offentlige forvaltningen, som effekter av politikken som føres, samt makt og innflytelsesforhold, vil det være viktig å studere offentlige reformer systematisk. Christensen (1994) og Egeberg (1984) hevder som tidligere nevnt, at alle statsvitere bør ha et formål om å bidra til å styrke kunnskapsgrunnlaget om offentlige organisasjoner, og videre relatere denne kunnskapen til praktisk handling. De trekker frem reorganiseringsprosesser og reformer som særlig nyttig å studere, da det gir innsikt og kunnskap om hvordan det offentlige organisasjonsapparatet utvikles og endres, og hvordan ulike hensyn ivaretas i slike prosesser. Dette fremheves også av Larsen og Andersen (2004) i deres bok, der de analyserer beslutningsprosesser av store danske reformer. De hevder studier av beslutningsprosesser er spesielt viktig for å belyse makt og innflytelse i samfunnet, og at studier av medvirkende aktører og rådende ideer i slike prosesser er essensielt (Larsen og Andersen, 2004:

9-13).

Studier av reformprosesser og andre beslutningsprosesser i offentlig forvaltning ved bruk av organisasjonsteoretiske perspektiver har vært utbredt i Norge de siste tiårene.

Eksempler på slike studier er analyser av sentralforvaltningen og beslutningsprosesser i departementene (se blant annet Askim et al., 2009, 2010; Christensen, 1989, 2015b; Christensen

(21)

9 og Lægreid, 2011b; Egeberg, 1989) der den storstilte evalueringen av opprettelsen av NAV, som innebærer en rekke studier av reformprosessen, er blant de mest omfattende (Rokkansenteret, i.d.). Det er i tillegg skrevet flere masteroppgaver om ulike beslutningsprosesser i offentlig politikk, forklart ut fra organisasjonsteoretiske perspektiver (se blant annet Abrahamsen, 2006; Haugneland, 2006; Høverstad, 2010). Forskningsmessig vet vi derfor mye om reformprosesser i Norge. Denne studien føyer seg inn under denne forskningstradisjonen, og har som mål å etterprøve kunnskapsgrunnlaget teoretisk, ved å beskrive og forklare beslutningsprosessen i en reform som nylig har blitt vedtatt, ved bruk av organisasjonsteoretiske perspektiver. I tillegg til å ses som en del av denne forskningstradisjonen, vil denne studien også være relevant sett i lys av 22. juli og endringer i samfunnet i etterkant av terrorangrepene.

Flere tiltak har blitt iverksatt de siste årene, blant annet innenfor beredskapen, noe også Nærpolitireformen er en del av. Studien vil derfor bidra til å minske kunnskapshullet om offentlige reformer og beslutningsprosesser, i tillegg til å føye seg inn i rekken av studier knyttet til terrorangrepene 22. juli og samfunnets respons i senere tid.

1.6 Studiens videre struktur

Studien vil være organisert i sju kapitler. I kapittel 2 vil det redegjøres nærmere for det teoretiske rammeverket studien bygger på. Først vil sentrale begreper og håndtering av teorimangfold bli definert, før en nærmere redegjørelse av de teoretiske perspektivene innenfor den instrumentelle og den institusjonelle tradisjonen vil bli presentert. Forventninger knyttet til tilhørende perspektiver vil følge underveis. I kapittel 3 vil forskningsstrategi og forskningsmetoder bli presentert. I tillegg vil studiens validitet og reliabilitet vurderes, sistnevnte med særlig fokus på gjennomføringen av intervjuene. Kapittel 4 omhandler den historiske konteksten til politietaten, viktige prinsipper innenfor organisering, styring og ledelse av politiet, i tillegg til en redegjørelse for politiets håndtering av terrorangrepene 22. juli og reaksjoner på håndteringen i ettertid. I kapittel 5 vil det empiriske datagrunnlaget bli presentert.

Kronologisk vil prosessen bli redegjort for, basert på de skriftlige kildene og funn fra intervjuene, etter hvilke aktører som har vært sentrale for de forskjellige fasene og hvilke problemer og løsninger som har blitt definert. Dette vil fungere som det analytiske grunnlaget for studien. I kapittel 6 vil problemstillingen bli besvart gjennom en analyse av det empiriske materialet presentert i kapittel 5 basert på de teoretiske perspektivene presentert i kapittel 2. I

(22)

10

kapittel 7 vil jeg oppsummere hovedfunn og diskutere hvorvidt prosessen kan sies å være hierarkisk styrt og tuftet på en instrumentell organisasjonstenkning, i tillegg til å diskutere hvilke implikasjoner disse resultatene gir og muligheten for videre studier av dette temaet.

(23)

11

2 TEORI

2.1 Introduksjon

Organisasjonsteori er en mangfoldig teoretisk retning innenfor samfunnsvitenskapene, der det foreligger en bred litteratur basert på ulike rammeverk og modeller. Instrumentelle og institusjonelle teorier for organisering av organisasjoner og prosesser i samfunnet står sentralt, og disse teoretiske tradisjonene deles gjerne videre inn i ulike perspektiver. I denne studien av beslutningsprosessen bak Nærpolitireformen vil det hierarkiske perspektivet og forhandlingsperspektivet vektlegges innenfor den instrumentelle tradisjonen, mens kultur- og myteperspektivet vil representere den institusjonelle tradisjonen. Perspektivene vil bli redegjort for under.

Basert på organisasjonsteoretiske «strømmer» for organisering og beslutningsprosesser, vil studien være fokusert rundt sentrale aktører og deres definering av problemer og løsninger i prosessen. Disse strømmene regnes som et godt utgangspunkt for en analyse av en reformprosess, og vil bli nærmere redegjort for. Videre vil det være nødvendig å gjøre rede for på hvilken måte de ulike teoretiske perspektivene skal benyttes i denne studien. Roness’ (1997) modell for strategier til å håndtere et rikt teorimangfold blir deretter redegjort for, før det gjøres en vurdering av passende strategi for denne studien basert på studiens formål. Når det teoretiske rammeverket er definert, vil de teoretiske perspektivene bli presentert og forventninger til funn vil knyttes til hver av disse.

2.2 Teoretisk rammeverk

2.2.1 Aktivisering og definering

Organisasjoner kan ses på som instrumenter for problemløsning og beslutninger på vegne av samfunnet, da beslutninger i det offentlige vanskelig kan tenkes iverksatt uten et organisasjons- apparat (Egeberg, 1984: 17-19). Videre kan beslutninger betegnes som avhengig av ulike elementer, eller strømmer, i en organisasjon, som hvilke problemer og løsninger som blir definert og hvilke aktører som blir aktivisert. Disse strømmene er populært brukt som rammeverk i mye organisasjonsforskning og i studier av beslutningsprosesser, da de kan

(24)

12

kombineres på ulike måter og videre representere ulike perspektiver og teorier som forklaring på beslutningsprosesser. Flere teoretikere har utviklet kjente modeller basert på disse strøm- mene, blant annet Cohen, March og Olsen (1972, 1976) i sin Garbage Can-modell, og Kingdon (1984) i sin strømmemodell. Disse strømmene vil også være utgangspunktet for denne studien.

Strømmodellene bygger på fire ulike strømmer som her vil bli beskrevet nærmere ut fra Cohens et al. (1972, 1976) forståelse. Den første strømmen er problemer. Aktører både utenfor og innenfor organisasjonen er opptatt av hva som ikke fungerer og hva det må rettes oppmerksomhet mot. Hvilke problemer ser vi knyttet til organisering, struktur, styring og ledelse av politiet som må løses? Den andre strømmen handler om løsninger. Løsninger er de forslagene aktørene fremmer for å løse problemene og kan variere mellom aktørene. For eksempel vil det forventes å bli fremmet ulike forslag basert på ulike interesser og synspunkter fra ekspertutvalg, departement og politiske partier. Den tredje strømmen handler om de ulike aktørene som deltar i beslutningsprosessen. Forskjellige aktører kan delta i ulike deler av prosessen, da for eksempel eksterne eksperter blir oppnevnt til å komme med forslag til løsninger gjennom et utredningsarbeid i første runde, mens politikere og departementsansatte utarbeider politikken videre, som til slutt blir vedtatt av politiske partier på Stortinget. I tillegg vil eksterne aktører påvirke prosessen underveis. Cohen et al. (1972; 1976) definerer også en fjerde strøm som de kaller for beslutningsmuligheter. Med det mener de situasjoner der organisasjoner har mulighet til å gjøre beslutninger, for eksempel gjennom lovvedtak, interne beslutninger eller andre arenaer (Cohen et al., 1972: 3; 1976: 24-27).

Cohen et al. (1976) betegner disse strømmene som henholdsvis beslutningsstruktur og aksesstruktur. Disse begrepene blir også brukt av Egeberg i hans fremstilling av organisasjons- struktur (Egeberg, 1984, 1989). Med beslutningsstruktur menes en struktur som regulerer deltakelse og aktivisering i prosessen, mens med aksesstruktur menes regulering og definering av problemer og løsninger (Cohen et al., 1976: 28-29; Egeberg, 1984: 21). Strukturene definerer altså mulige aktører og problem- og løsningsdefineringer i prosessen. Videre er det snakk om organisasjoners faktiske atferd, de faktiske aktører som blir aktivisert og de faktiske problemer og løsninger som blir definert (Egeberg, 1984: 22). Denne faktiske atferden vil videre bli omtalt som aktivisering og definering, og vil i denne studien fungere som et strukturelt rammeverk.

Strømmene kan kobles på ulike måter, og kan betraktes som grunnelementer i de teoretiske perspektivene denne studien er basert på. I sin opprinnelige Garbage Can-modell, tar Cohen et al. (1972) utgangspunkt i et organisert anarki, der strømmene flyter fritt. Målet er uklart og aktørene er mange. Det endelige resultatet er mer et tilfeldig utfall av problemer som

(25)

13 ser etter løsninger og løsninger som ser etter problemer, der aktører kommer og går (Aberbach og Christensen, 2014: 5). Senere modeller basert på disse strømmene, ser imidlertid beslutningsprosesser som mer organisert, som i Kingdons (1984) strømmemodell, der prosessen ses på som mer forutsigbar og strukturert (Aberbach og Christensen, 2014: 5). På lignende måte kan disse strømmene og ulike koblinger knyttes til de instrumentelle og institusjonelle perspektivene innenfor organisasjonsteori, etter hvor rasjonell og strukturert prosessen er og hvorvidt den administrative og politiske ledelsen har kontrollen. Der den hierarkiske ledelsen har kontroll over både beslutningsstrukturen og aksesstrukturen innenfor det hierarkiske perspektivet, preges strukturene av mer heterogene aktører med ulike oppfatninger om problemer og løsninger innenfor forhandlingsperspektivet, mens interne og eksterne aktører og deres problem- og løsningsdefinisjoner kobles på ulike måter og påvirker strukturene innenfor de institusjonelle perspektivene. Videre følger en redegjørelse for studiens teoretiske utgangpunkt, før disse ulike koblingene vil bli nærmere presentert innenfor hvert perspektiv.

2.2.2 Håndtering av teorimangfold

Som nevnt i forbindelse med problemstillingen, vil det for å få et godt forklaringsgrunnlag være nødvendig å identifisere både sentrale aktører i prosessen og de problemer- og løsninger som blir definert i de ulike reformfasene. Aktiviseringen og defineringen vil imidlertid kunne forklares på flere måter, ut fra hvilket perspektiv en velger å analysere prosessen ut fra. I studier av organisasjoner og endringsprosesser, er det viktig å være klar over mulighetene og begrensningene som finnes i mangfoldet av teorier og rammeverk. Hvilke teorier finnes om slike prosesser? Og hvordan kan disse benyttes på en best mulig måte til å forklare det jeg ønsker å forklare? I sin bok om teorier og organisasjonsendringer, har Roness (1997) utviklet en modell med fire strategier for å håndtere det rike teorimangfoldet som finnes i litteraturen om organisasjoner og endringsprosesser. Modellen er utviklet basert på det han mener ofte er ubegrunnede valg fra forskere for hvorfor de velger en strategi fremfor en annen (Roness, 1997:

89). De fire strategiene er avskjerming: én aktuell teori velges ut og eventuelt modifiseres med elementer fra andre teorier; utfylling: flere teorier brukes samtidig og er likestilt; konkurrering:

flere teorier brukes og settes opp mot hverandre; og til sist sammenstilling: elementer fra flere teorier settes sammen til en syntese, en ny teori (Roness, 1997: 89-90).

(26)

14

I min analyse av prosessen som førte frem til vedtak av Nærpolitireformen, vil jeg ta utgangspunkt i antakelsen om at prosessen er hierarkisk styrt, begrunnet med at en beslutningsprosess i offentlig sektor nødvendigvis vil være styrt av ledere på toppen som driver prosessen fremover, i tillegg til formelle strukturer i organisasjonen som regulerer beslutnings- og akesesstrukturen (Christensen, 1994: 22). En slik antakelse om en hierarkisk styrt prosess med sterk grad av formell struktur og rasjonell organisasjonstenkning, innebærer at det teoretiske utgangspunktet for denne studien vil være den instrumentelle tradisjonen, med fokus på det hierarkiske perspektivet. Således vil jeg benytte meg av en avskjermingsstrategi.

Strategien har vært mye brukt i tidligere studier av organisasjonsendringer, også i sin naturlige form der kun én teori brukes for å forklare et fenomen. Strategien har på bakgrunn av et tynt teoretisk grunnlag blitt kritisert for å være for ensidig og tidligere forskning har ifølge Roness (1997) vært for lite kritiske til egen strategi og svake sider ved et slikt analyseopplegg. Nyere studier har derfor benyttet seg av en modifisering av denne strategien, og inkludert elementer fra andre teoretiske perspektiver. Dette ser vi blant annet i Christensens (1994) bok om reorganisering av den sentrale helseforvaltningen.

En slik modifisert strategi vil også bli benyttet i denne studien. Det hierarkiske perspektivet innenfor den instrumentelle tradisjonen vil være utgangspunktet for analysen, men det vil være urealistisk å forvente at ett perspektiv vil kunne forklare alle elementer av prosessen alene. Det vil derfor bli benyttet andre perspektiver for å utvide forklaringskraften. I tillegg til det hierarkiske perspektivet, ønsker jeg å forklare den politiske prosessen som førte frem til vedtak av politireformen ut fra forhandlingsperspektivet innenfor den instrumentelle tradisjonen, i tillegg til kultur- og myteperspektivet innenfor den institusjonelle tradisjonen.

Med utgangspunkt i Justis- og beredskapsdepartementet som ledende aktør, vil de komplementerende perspektivene bidra til å vise hvordan den instrumentelle og hierarkiske strukturen i reformprosessen fremmes og hemmes. Hvordan bruker departementet andre aktørers tillitt for å oppnå ønsket utfall på den ene siden, og hvordan har forhandlingstrekk i prosessen bidratt til å hemme departementets kontroll på den andre siden? Og har kulturelle trekk betydning for at det i utgangspunktet ble fremmet et initiativ til en reform og videre betydning for reformens innhold? Og på hvilken måte har symbolikk og myter blitt brukt av ledelsen til å legitimere en reform, eller motsatt satt begrensninger for prosessen? Videre vil de teoretiske perspektivene bli redegjort for og forventninger om funn vil knyttes til hvert av perspektivene.

(27)

15

2.3 Instrumentell teori

2.3.1 Introduksjon

Utgangspunktet for den instrumentelle tradisjonen er oppfatningen av offentlige organisasjoner som redskaper eller instrumenter som kan benyttes i forbindelse med formål om å utføre oppgaver som anses som viktige for samfunnet. Organisasjonens struktur vil etter denne tradisjonens syn, påvirke både aktørenes handlingsmuligheter og utfall av oppgaven som skal gjennomføres (Christensen et al., 2015: 34). Et eksempel på en slik oppgave innenfor offentlig forvaltning kan være utvikling og innføring av reformer. I en reformprosess kommer organisasjoner som instrumenter til uttrykk ved at ledelsen handler og organiserer organisasjonsarbeidet formålsrasjonelt og etter en mål-middel tankegang. Det vil si at mulige virkemidler blir vurdert ut fra de målene som er fastsatt, og at det deretter foretas rasjonelle og velbegrunnede valg som fører til at en oppnår ønskede effekter med reformen (Christensen et al., 2015: 153-154). I denne fremstillingen av den instrumentelle tradisjonen, har jeg valgt å legge vekt på en slik handlingslogikk i tillegg til formelle strukturer, som er et annet viktig element innenfor den instrumentelle tradisjonen. Den instrumentelle tradisjonen deles videre inn i to perspektiver, det hierarkisk perspektivet og forhandlingsperspektivet. Ulikheter mellom disse perspektivene vil bli redegjort for, og forventninger om funn knyttet til de ulike perspektivene vil deretter bli presentert.

2.3.2 Rasjonell konsekvenslogikk

Formålsrasjonelle handlinger er et viktig element innenfor det som blir betegnet som den instrumentelle tradisjonens handlingslogikk. Med handlingslogikk menes det mulighets- rommet aktører har for definering av problemer og løsninger. Handlingslogikken innenfor den instrumentelle tradisjonen betegnes som konsekvenslogikk, da aktørene tar rasjonelle beslutninger om midler for å nå målene, etter en vurdering av fremtidige konsekvenser for de valgene som blir tatt, basert på kunnskap om og erfaringer fra tidligere prosesser (March, 1984:

3). March (1984) fremmer fire spørsmål aktører i en reformprosess vil stille seg, basert på en slik handlingslogikk. For det første vil en gjøre en vurdering av hvilke alternative løsninger som er tilgjengelig. Deretter vil en koble mulige konsekvenser til alle mulige alternative løsninger, og vurdere hvor sannsynlig hver av disse konsekvensene vil være. Da aktører også

(28)

16

innenfor en slik tradisjon vil styres av egne preferanser, vil en vurdering av hva en selv mener er riktig løsning videre følge. Basert på disse vurderingene må aktørene til slutt gjøre en vurdering av hvordan valget mellom løsningene skal ta form (March, 1984: 3).

En slik handlingslogikk er altså basert på at aktørene handler formålsrasjonelt, utfra kunnskap om mulige konsekvenser. Fullstendig formålsrasjonalitet innebærer at aktørene til enhver tid har kontroll over alle alternativer og konsekvenser av en beslutning, og på det grunnlaget velger det alternativet som gir størst grad av ønsket måloppnåelse (Christensen et al., 2015: 37). Et slikt syn på organisasjoner er imidlertid lite realistisk. Organisasjoner og beslutningsprosesser i offentlig forvaltning er komplekse og mange hensyn må tas. Handlings- logikken i den instrumentelle tradisjonen, knyttes derfor i større grad til begrenset rasjonalitet, da det vil være umulig å få full innsikt i alle saker og kontroll over alle alternativer og tilhørende konsekvenser. Beslutninger tas derfor ut fra den informasjonen en har tilgjengelig, og på dette grunnlaget velger det alternativet som gir best mulig måloppnåelse (Christensen et al., 2015:

37). Herbert Simon har studert slik beslutningsatferd, og har som en motvekt til den fullstendig formålsrasjonelle «economic man» definert «administrative man», i det han beskriver individers handlingsrom som begrenset. En handler innenfor strukturelle rammer, med ufullstendig forståelse for alternativer og konsekvenser (Christensen et al., 2015: 37).

Videre vil det redegjøres for slike strukturelle rammer og organisasjonsstruktur, og hvilke muligheter og begrensninger det gir på beslutningsatferden. Struktur vil ikke nødvendigvis være førende for hvordan individer i en organisasjon skal og bør handle, men det er likevel viktig å skjønne sammenhengen mellom ulike måter å strukturere en organisasjon, i dette tilfellet en reform, og hvilke handlingsmuligheter dette gir. Strukturelle rammer kan både begrense og fremme rasjonelle handlinger (Christensen et al., 2015: 45).

2.3.3 Formell normativ struktur

Beslutningsprosessen vil etter den instrumentelle tradisjonen, være påvirket av organisasjonens formelle struktur og hvordan ledelsen kontrollerer strukturen for å få kontroll over beslutningsprosessen. Egeberg (1989) har utviklet en virkemiddelmodell for beslutninger i offentlige organisasjoner, der han hevder tre faktorer har betydning for de beslutninger som blir tatt: formell normativ struktur, fysisk struktur og organisasjonens demografi (Egeberg, 1989:

17). I denne studien er det først og fremst den formelle normative strukturen som vil være relevant. Fysisk struktur, her forstått som lokalisering, kan imidlertid ses i sammenheng med

(29)

17 den formelle strukturen, da reformen legger opp til geografiske endringer i politidistriktene og tjenestestedene for å styrke effektene av formell struktur og kontroll av etaten. Demografi vil jeg ikke gå nærmere inn på i denne studien.

Organisasjonsstruktur faller inn under det Egeberg (1989) betegner som formell normativ struktur som kjennetegnes av at et sett stabile, upersonlige og offisielle normer legger føringer for både aktiviseringen og defineringen i beslutningsprosesser (Egeberg, 1989: 18-19).

De er upersonlige da normene eksisterer uavhengig av personene som til enhver tid innehar posisjonene, og stabile da de ofte kommer til uttrykk gjennom organisasjonskart, lover og regler (Christensen et al., 2015: 38). Det er lederne som har kontroll over aktiviseringsprosessen og som setter premisser for tilgjengelige problemer, løsninger og beslutningsmuligheter. Hvem har plikt til å delta, og hvilke føringer legges for deltakelsen i reformarbeidet? I studie av reformer i den offentlige forvaltningen, er det vanlig å anse regjeringsapparatet og politisk og administrativ ledelse i tilhørende departement som øverste hierarkiske ledelse. Selv om Stortinget primært anses som ledende i den parlamentariske styringskjeden, ligger det politiske normer og føringer til grunn for at de viser tilbakeholdenhet i spørsmål om slike organisasjonsendringer (Egeberg, 1984: 92). I denne studien av Nærpolitireformen, tas det derfor utgangspunkt i Justis- og beredskapsdepartementet som øverste instans. Da reformen inneholder lovendringer, vil imidlertid også Stortinget naturlig ha formell deltakelsesrettighet og fatte et endelig vedtak.

Organisasjoners formelle normative struktur legger som nevnt føringer for hvem som skal aktiviseres i reformprosessen og hva som skal defineres. Disse formelle organisasjons- strukturene varierer imidlertid med grad av spesialisering og samordning, som ulike prinsipper for utforming av organisasjoner ledes ut fra (Christensen et al., 2015: 38; Egeberg, 1989: 18).

Av toneangivende arbeid innenfor den instrumentelle tradisjonen med fokus på spesialisering og samordning, trekkes gjerne den amerikanske statsviteren Luther Gulick og hans pionerarbeid fra 1937 fram. Hans prinsipper om vertikal og horisontal spesialisering og samordning tar opp ulike måter å koordinere organisasjoner på, som han mener må være systematisk og bevisst for å oppnå ønskede effekter. Implikasjoner for de ulike måtene å fordele arbeid på blir også vurdert (Gulick og Urwick, 1969: 49). Disse strukturelle prinsippene synes også å gjelde for organisering av reformarbeid i offentlig sektor og de løsningene som defineres for sektoren som reformeres (Christensen et al., 2015: 155).

Den norske statsforvaltningen organiseres etter to samordningsprinsipper. For det første stilles det krav til stor grad av vertikal samordning, som kan knyttes til prinsippet om minister-

(30)

18

styre. Hver statsråd er ansvarlig overfor Stortinget for eget departement og underliggende etater og virksomheter. Statsrådene er i tillegg ansvarlig for at regjeringen fører en sammensatt politikk, og horisontal samordning vil derfor også være nødvendig. Med det menes samordninger av oppgaver i ulike enheter på samme nivå (Christensen et al., 2015: 40). Det trenger imidlertid ikke å gjelde kun på tvers av fagfelt og departement. Sammenslåing av enheter på samme nivå innenfor en virksomhet er også et eksempel på slik horisontal samordning. Dette ser vi i dag eksempler på i blant annet Samhandlingsreformen og Kommunereformen, der sammenslåing av enheter for å sikre bedre samordning er et populært virkemiddel. Også i Nærpolitireformen, der politidistrikter blir slått sammen til færre og mer like enheter, kommer slik samordning til syne. Christensen et al. (2015) hevder at det vertikale og det horisontale samordningsprinsippet nødvendigvis vil stå i motsetning til hverandre.

Prinsippet om ministerstyre vil styrke den vertikale samordningen innenfor et fagfelt, men også svekke muligheten for horisontal samordning på tvers av departement. Videre vil prinsippet om lokalt selvstyre, spesialisering etter geografi, styrke horisontal samordning på kommunal nivå, men også vanskeliggjøre departementets vertikale samordning (Christensen et al., 2015: 40).

Videre står prinsipper om spesialisering sterkt innenfor den instrumentelle tradisjonen.

Horisontal spesialisering av organisasjoner handler om hvordan organisasjonen tenkes strukturert på ett og samme nivå. Gulick deler den horisontale spesialiseringen i fire prinsipp:

funksjon, geografi, prosess og klientell, der valg av hovedprinsipp vil styre mulig handlingsrom og tilgjengelige virkemidler (Egeberg, 1984: 31). Organisering etter et funksjonelt prinsippet betyr at en ønsker å standardisere en enhet eller et offentlig tiltak på tvers av geografisk område og det tas i liten grad hensyn til lokal variasjon. Burde polititjenester være standardiserte over hele landet, eller bør det tas hensyn til lokale variasjoner etter kriminalitetsgrunnlag og behov?

Organisering etter geografisk prinsipp står således i motsetning til formålsprinsippet, der enheter eller tiltak organiseres basert på lokale forskjeller, og tar hensyn til lokal identitet. I et slikt prinsipp blir de lokale forskjellene i større grad tatt hensyn til, og politiet blir organisert basert på det kriminalitetsgrunnlaget og den lokale demografien i distriktet. Videre kan enheter eller tiltak organiseres etter prosess, det vil si etter fremgangsmåte for å nå et mål, eller basert på klientgruppen, det vil si basert på gruppen av personer enheten eller tiltaket er rettet mot (Egeberg, 1984: 31-33). Diskusjonen om politiet i Norge står i hovedsak om virksomheten skal være organisert etter et nærpolitiprinsipp utfra geografiprinsippet med mål om å støtte opp om lokal identitet, eller et funksjonelt prinsipp der målet i større grad er samordning og likhet på tvers av geografiske grenser.

(31)

19 Vertikal spesialisering handler om ansvarsfordeling mellom styringsnivåene (Christensen et al., 2015: 38; Egeberg, 2012: 159). Hvor mange nivåer skal en virksomhet organiseres etter og hvilke oppgaver skal ligge på hvilket nivå? Antall ledernivå vil bestemme grad av sentralisering, som kan variere fra sterkt sentralisert der beslutninger tas på overordnet nivå, til svært desentralisert der beslutninger tas på et lavere nivå. Den vertikale spesialiseringen kommer spesielt til uttrykk i spørsmålet om etats- og virksomhetsstyringen av politiet, både historisk gjennom lange prosesser før Politidirektoratet ble grunnlagt på begynnelsen av 2000- tallet, og i dag gjennom arbeidet med Nærpolitireformen der det etterlyses sterkere ansvarsfordeling mellom styringsnivåene. Også i hvor stor grad politiet skal være spesialisert eller følge prinsippet om nærpoliti, er knyttet til den vertikale spesialiseringen.

En kan også knytte dette spesialiseringsprinsippet til utforming av reformer, til hvem som har beslutningsmuligheter i en reformprosess, i det Egeberg (2012) deler vertikal spesialisering inn i en hierarkisk variant og en kollegial variant. Max Webers analyser av byråkrati som organisasjonsform forbindes gjerne med den første, der innslag av hierarki, arbeidsdeling og rutiner står sentralt (Christensen et al., 2015: 35). I den kollegiale varianten blir beslutninger tatt etter forhandlinger og diskusjoner mellom aktører på tvers, heller enn å følge en stram hierarkisk struktur (Egeberg, 2012: 159). Disse variantene kalles også for det hierarkiske perspektivet og forhandlingsperspektivet innenfor den instrumentelle tradisjonen, og vil bli nærmere beskrevet i neste avsnitt.

2.3.4 To varianter innenfor instrumentell teori

Det hierarkiske perspektivet

Den instrumentelle tradisjonen er i hovedsak knyttet til et hierarkisk perspektiv (Christensen, 1994: 23; Egeberg, 2012: 159), og redegjørelsen over for den instrumentelle tradisjonen med fokus på rasjonelle handlinger og betydningen av formell struktur, tar først og fremst utgangspunkt i en hierarkisk styrt prosess. Organisasjonen ses på som enhetlig i dette perspektivet, og ledelsen vil ha makt til å nå sine mål gjennom god kunnskap om mål-middelsammenhenger. For en reform som Nærpolitireformen, vil det forventes at reformarbeidet organiseres etter vurderinger basert på slike sammenhenger (Christensen et al., 2015: 35, 154).

Det vil altså forventes et sterkt samsvar mellom Justis- og beredskapsdepartementets mål for

(32)

20

Nærpolitireformen, det endelige reformforslaget og videre de faktiske endringene i politietaten de kommende årene.

Den formelle strukturen står sentralt i det hierarkiske perspektivet, der det tas utgangspunkt i at formelle normative strukturer setter premisser for beslutningsprosessen, både gjennom klare retningslinjer for hvilke aktører som har rett og plikt til å delta i prosessen, og ved å være et filter for hvilke problemer og løsninger som oppfattes som viktige (Egeberg, 1984: 26-27). Lederne organiserer aktiviseringen og har defineringsmakt, selv om de ikke nødvendigvis selv er delaktige i alle deler av beslutningsprosessen. Ved å rekruttere endrings- villige aktører eller opprette egne prosjektgrupper for reorganisering, kan lederne både ha kontroll med aktiviseringen, samtidig som en gjennom for eksempel et utvalgsmandat setter føringer for hva som ønskes definert og endret (Christensen, 1994: 23).

Forhandlingsperspektivet

Det hierarkiske perspektivet innenfor den instrumentelle tradisjonen, kan på et vis virke urealistisk. Politiske og administrative ledere kan støte på flere problemer i en reformprosess, både knyttet til kontroll av aktører og kunnskap om problemer, løsninger og mål- middelsammenhenger. Organisasjoner er gjerne mer heterogene enn de fremstår ut fra det hierarkiske perspektivet (Christensen, 1994: 23-25). I hvor stor grad disse forholdene spiller inn på den hierarkiske autoriteten vil imidlertid variere. I noen reformprosesser kan det tenkes at kunnskapsgrunnlaget til ledelsen er svekket, og at eksterne aktører vil få større defineringsmakt enn ønskelig. I andre tilfeller, som i behandlingen av viktige reformer som Nærpolitireformen, kan det være et bevisst ønske fra ledelsens side å aktivisere flere aktører med den hensikt å få legitimitet rundt reformen og for å sikre implementering (Christensen, 1994: 24).

I tillegg til det hierarkiske perspektivet, finnes det en moderert versjon innenfor den instrumentelle tradisjonen; forhandlingsperspektivet. Dette perspektivet tar hensyn til noen av begrensningene som finnes innenfor den hierarkiske varianten. Hovedtrekkene i forhandlingsperspektivet er hvordan aktører i en beslutningsprosess oftest må forholde seg til og forhandle med andre aktører med andre interesser. Lederne vil ikke nødvendigvis ha full kontroll over verken aktiviseringen eller defineringen, slik utgangspunktet er innenfor det hierarkiske perspektivet. Det blir fremhevet hvordan organisasjoner ikke nødvendigvis fungerer som en homogen enhet, men er mer heterogent sammensatt der aktører vil ha ulike mål og tanker om

(33)

21 midler for å nå disse. Uenigheter og spenninger vil føre til forhandlinger, og beslutninger vil være preget av dragkamper og kompromisser (Olsen, 1988: 16).

Slike forhandlingstrekk er særlig gjeldende ved utforming av offentlige reformer, som i stor grad er preget av politisk maktkamp og posisjonering. Det er flere grunner til dette.

Christensen (1994) peker på hvordan offentlige organisasjoner naturlig er heterogene med hensyn til både personell og tenkemåter. Dette kan blant annet knyttes til vår demokratiske styringskjede, der blant annet offentlige reformer som innebærer lovforslag utarbeides av regjeringen i departementene, men må vedtas endelig etter behandling i Stortinget. Videre hevder Christensen et al. (2015) at for slike reformer vil det også nødvendigvis være et komplekst konfliktmønster og flere aktører med ulike interesser. Forhandlinger kan derfor bidra til å hemme den hierarkiske styringen og ledernes kontroll på prosessen, da andre aktørers interesser også må tas hensyn til for å gjennomslag for reformen i Stortinget. På en annen side kan forhandlingstrekk også bidra til å fremme den hierarkiske kontrollen, ved at ledelsen går inn for et bredt forlik for å styrke legitimiteten og øke sannsynligheten for at reformen blir vedtatt (Christensen og Egeberg, 1989: 48).

2.3.5 Forventninger til instrumentell teori

Ut fra den instrumentelle tradisjonen vil jeg være interessert i å studere hvordan formelle normative strukturer og en begrenset rasjonell konsekvenslogikk har vært gjeldende i prosessen frem mot vedtak av Nærpolitireformen. Ut fra det hierarkiske perspektivet, der stor grad av samsvar mellom mål og vedtatt reform står sentralt, i tillegg til sterk hierarkisk styring av aktører og problemer og løsninger, vil det bli forventet å finne følgende i analysen av beslutningsprosessen bak Nærpolitireformen:

 Den sentrale ledelsen i Justis- og beredskapsdepartementet tok initiativ til en ny politireform for å oppnå bestemte mål

 Den sentrale ledelsen i Justis- og beredskapsdepartementet kontrollerte aktiviseringsprosessen i alle faser av reformprosessen og aktiviserte personer med spesielt god kunnskap og innsikt

 Den sentrale ledelsen i Justis- og beredskapsdepartementet kontrollerte defineringsaspektet i alle faser av reformprosessen

(34)

22

 Reformprosessen var preget av en konsistent organisasjonstenkning tuftet på instrumentalitet

 De løsninger som ble presentert var tuftet på rasjonelle vurderinger og tanker om mulige konsekvenser

Ut fra forhandlingsperspektivet innenfor den instrumentelle tradisjonen, der forhandlinger med andre aktører bidrar både til å fremme hierarkisk kontroll og begrense ledernes mulighet for hierarkisk styring, vil det bli forventet å finne følgende i analysen av prosessen frem mot vedtak av Nærpolitireformen:

 Aktiviseringsprosessen var preget av en rekke ulike aktører som var kontrollert av den sentrale administrative og politiske ledelse i Justis- og beredskapsdepartementet

 Defineringsaspektet var preget av kompromisser mellom ulike aktører med ulike interesser, som fremmet den hierarkiske ledelsens styring og kontroll over prosessen

 Forhandlinger med ulike aktører styrket den sentrale ledelsen i Justis- og beredskapsdepartementets legitimitet og gjennomslagsevne for reformen

2.4 Institusjonell teori

¹

2.4.1 Introduksjon

Den instrumentelle tradisjonen tar utgangspunkt i hvordan formelle strukturer som lover og regler styrer beslutningsprosesser, og hvordan organisasjoner ses på som instrumenter for å oppnå et fastsatt mål. Disse strukturene eksisterer uavhengig av personene som innehar bestemte stillinger, og ses således på som upersonlige. Denne tradisjonen blir i organisasjons- litteraturen moderert av institusjonelle perspektiver. Disse perspektivene står ikke i motsetning til de instrumentelle perspektivenes forestilling om viktigheten av formelle strukturer og at aktører tar avgjørelser basert på rasjonelle vurderinger, men det tas i tillegg hensyn til organisasjonens historie, uformelle normer og skjønnsmessige vurderinger (Olsen, 1988: 23- 24; Selznick, 1997: 19). I tidligere empiriske studier av beslutningsprosesser, ble det klart for forskere hvilke begrensninger som lå i de instrumentelle perspektivenes forutsetninger, og det

1 Deler av dette kapitlet er basert på kursoppgave i STV4407B Institusjonell teori, høsten 2015 (Holmen, 2015)

(35)

23 ble sett et behov for å videreutvikle organisasjonsteorien. For å forstå de formelle strukturene, så en viktigheten av å vurdere de ut fra de normer, verdier og premisser organisasjonen hadde utviklet over tid (March og Olsen, 1989: 16-17).

Den institusjonelle tradisjonen forekommer i litteraturen under ulike navn og betegnelser. Som en motsetning til den instrumentelle tradisjonen, er det flere som henviser til det naturlige perspektivet (Egeberg, 1984; Scott, 2014). Andre opererer med ulike varianter av en overordnet tradisjon, slik Christensen et al. (2015) gjør med inndelingen i et kulturperspektiv og et myteperspektiv. Det er denne inndelingen jeg vil benytte i denne studien. Kultur- og myteperspektivet viser henholdsvis til hvordan organisasjoners særpreg påvirker en reformprosess, og hvordan elementer og påvirkninger utenfra bidrar til å gi legitimitet til reformen. Ut fra avskjermingsstrategien som blir benyttet i denne studien, vil disse perspektivene brukes for å vise hvordan institusjonelle trekk ved organisasjonene og beslutningsprosessen bidrar både til å fremme og hemme hierarkisk styring. Formelle strukturer og rasjonelle vurderinger vil ikke nødvendigvis fange opp alle sider ved reformprosessen. Det vil også forventes at innsikt i kultur og identitet, i tillegg til internasjonale trender og symbolsk politikk, vil bidra til å øke forståelsen for reformprosessen. Ut fra det institusjonelle perspektivet, vil jeg være interessert i å finne ut hvordan organisasjonskultur, normer for organisering samt press og inspirasjon fra omgivelsene har preget prosessen frem mot vedtak av Nærpolitireformen. Hvordan har uformelle normer og verdier om passende handlinger og organiseringsstrukturer hemmet og fremmet den hierarkiske ledelsens kontroll over aktiviseringen og defineringen av prosessen?

Og hvordan har påvirkning fra omgivelsene, organisasjonsoppskrifter og symboler påvirket ledelsens defineringsmakt?

2.4.2 Kulturperspektivet

Organisasjonskultur basert på stiavhengighet

Selznick (1997) blir regnet som en pioner innenfor organisasjonsteori med sitt arbeid om institusjoner. I hans kulturperspektiv, blir uformelle normer og verdier innad i en organisasjon, også forstått som organisasjonskultur, fremmet som viktige faktorer for organisasjonstenkning og beslutningsatferd. Organisasjonskulturen fører til at organisasjoner får en egenart basert på personene som arbeider der, som påvirker både hverandre og de formelle strukturene i organisasjonen. Dette er hva Selznick kaller en institusjonaliseringsprosess (Selznick, 1997: