Formell normativ struktur

Beslutningsprosessen vil etter den instrumentelle tradisjonen, være påvirket av organisasjonens formelle struktur og hvordan ledelsen kontrollerer strukturen for å få kontroll over beslutningsprosessen. Egeberg (1989) har utviklet en virkemiddelmodell for beslutninger i offentlige organisasjoner, der han hevder tre faktorer har betydning for de beslutninger som blir tatt: formell normativ struktur, fysisk struktur og organisasjonens demografi (Egeberg, 1989:

17). I denne studien er det først og fremst den formelle normative strukturen som vil være relevant. Fysisk struktur, her forstått som lokalisering, kan imidlertid ses i sammenheng med

17 den formelle strukturen, da reformen legger opp til geografiske endringer i politidistriktene og tjenestestedene for å styrke effektene av formell struktur og kontroll av etaten. Demografi vil jeg ikke gå nærmere inn på i denne studien.

Organisasjonsstruktur faller inn under det Egeberg (1989) betegner som formell normativ struktur som kjennetegnes av at et sett stabile, upersonlige og offisielle normer legger føringer for både aktiviseringen og defineringen i beslutningsprosesser (Egeberg, 1989: 18-19).

De er upersonlige da normene eksisterer uavhengig av personene som til enhver tid innehar posisjonene, og stabile da de ofte kommer til uttrykk gjennom organisasjonskart, lover og regler (Christensen et al., 2015: 38). Det er lederne som har kontroll over aktiviseringsprosessen og som setter premisser for tilgjengelige problemer, løsninger og beslutningsmuligheter. Hvem har plikt til å delta, og hvilke føringer legges for deltakelsen i reformarbeidet? I studie av reformer i den offentlige forvaltningen, er det vanlig å anse regjeringsapparatet og politisk og administrativ ledelse i tilhørende departement som øverste hierarkiske ledelse. Selv om Stortinget primært anses som ledende i den parlamentariske styringskjeden, ligger det politiske normer og føringer til grunn for at de viser tilbakeholdenhet i spørsmål om slike organisasjons-endringer (Egeberg, 1984: 92). I denne studien av Nærpolitireformen, tas det derfor utgangs-punkt i Justis- og beredskapsdepartementet som øverste instans. Da reformen inneholder lovendringer, vil imidlertid også Stortinget naturlig ha formell deltakelsesrettighet og fatte et endelig vedtak.

Organisasjoners formelle normative struktur legger som nevnt føringer for hvem som skal aktiviseres i reformprosessen og hva som skal defineres. Disse formelle organisasjons-strukturene varierer imidlertid med grad av spesialisering og samordning, som ulike prinsipper for utforming av organisasjoner ledes ut fra (Christensen et al., 2015: 38; Egeberg, 1989: 18).

Av toneangivende arbeid innenfor den instrumentelle tradisjonen med fokus på spesialisering og samordning, trekkes gjerne den amerikanske statsviteren Luther Gulick og hans pionerarbeid fra 1937 fram. Hans prinsipper om vertikal og horisontal spesialisering og samordning tar opp ulike måter å koordinere organisasjoner på, som han mener må være systematisk og bevisst for å oppnå ønskede effekter. Implikasjoner for de ulike måtene å fordele arbeid på blir også vurdert (Gulick og Urwick, 1969: 49). Disse strukturelle prinsippene synes også å gjelde for organisering av reformarbeid i offentlig sektor og de løsningene som defineres for sektoren som reformeres (Christensen et al., 2015: 155).

Den norske statsforvaltningen organiseres etter to samordningsprinsipper. For det første stilles det krav til stor grad av vertikal samordning, som kan knyttes til prinsippet om

minister-18

styre. Hver statsråd er ansvarlig overfor Stortinget for eget departement og underliggende etater og virksomheter. Statsrådene er i tillegg ansvarlig for at regjeringen fører en sammensatt politikk, og horisontal samordning vil derfor også være nødvendig. Med det menes samordninger av oppgaver i ulike enheter på samme nivå (Christensen et al., 2015: 40). Det trenger imidlertid ikke å gjelde kun på tvers av fagfelt og departement. Sammenslåing av enheter på samme nivå innenfor en virksomhet er også et eksempel på slik horisontal samordning. Dette ser vi i dag eksempler på i blant annet Samhandlingsreformen og Kommunereformen, der sammenslåing av enheter for å sikre bedre samordning er et populært virkemiddel. Også i Nærpolitireformen, der politidistrikter blir slått sammen til færre og mer like enheter, kommer slik samordning til syne. Christensen et al. (2015) hevder at det vertikale og det horisontale samordningsprinsippet nødvendigvis vil stå i motsetning til hverandre.

Prinsippet om ministerstyre vil styrke den vertikale samordningen innenfor et fagfelt, men også svekke muligheten for horisontal samordning på tvers av departement. Videre vil prinsippet om lokalt selvstyre, spesialisering etter geografi, styrke horisontal samordning på kommunal nivå, men også vanskeliggjøre departementets vertikale samordning (Christensen et al., 2015: 40).

Videre står prinsipper om spesialisering sterkt innenfor den instrumentelle tradisjonen.

Horisontal spesialisering av organisasjoner handler om hvordan organisasjonen tenkes strukturert på ett og samme nivå. Gulick deler den horisontale spesialiseringen i fire prinsipp:

funksjon, geografi, prosess og klientell, der valg av hovedprinsipp vil styre mulig handlingsrom og tilgjengelige virkemidler (Egeberg, 1984: 31). Organisering etter et funksjonelt prinsippet betyr at en ønsker å standardisere en enhet eller et offentlig tiltak på tvers av geografisk område og det tas i liten grad hensyn til lokal variasjon. Burde polititjenester være standardiserte over hele landet, eller bør det tas hensyn til lokale variasjoner etter kriminalitetsgrunnlag og behov?

Organisering etter geografisk prinsipp står således i motsetning til formålsprinsippet, der enheter eller tiltak organiseres basert på lokale forskjeller, og tar hensyn til lokal identitet. I et slikt prinsipp blir de lokale forskjellene i større grad tatt hensyn til, og politiet blir organisert basert på det kriminalitetsgrunnlaget og den lokale demografien i distriktet. Videre kan enheter eller tiltak organiseres etter prosess, det vil si etter fremgangsmåte for å nå et mål, eller basert på klientgruppen, det vil si basert på gruppen av personer enheten eller tiltaket er rettet mot (Egeberg, 1984: 31-33). Diskusjonen om politiet i Norge står i hovedsak om virksomheten skal være organisert etter et nærpolitiprinsipp utfra geografiprinsippet med mål om å støtte opp om lokal identitet, eller et funksjonelt prinsipp der målet i større grad er samordning og likhet på tvers av geografiske grenser.

19 Vertikal spesialisering handler om ansvarsfordeling mellom styringsnivåene (Christensen et al., 2015: 38; Egeberg, 2012: 159). Hvor mange nivåer skal en virksomhet organiseres etter og hvilke oppgaver skal ligge på hvilket nivå? Antall ledernivå vil bestemme grad av sentralisering, som kan variere fra sterkt sentralisert der beslutninger tas på overordnet nivå, til svært desentralisert der beslutninger tas på et lavere nivå. Den vertikale spesialiseringen kommer spesielt til uttrykk i spørsmålet om etats- og virksomhetsstyringen av politiet, både historisk gjennom lange prosesser før Politidirektoratet ble grunnlagt på begynnelsen av 2000-tallet, og i dag gjennom arbeidet med Nærpolitireformen der det etterlyses sterkere ansvars-fordeling mellom styringsnivåene. Også i hvor stor grad politiet skal være spesialisert eller følge prinsippet om nærpoliti, er knyttet til den vertikale spesialiseringen.

En kan også knytte dette spesialiseringsprinsippet til utforming av reformer, til hvem som har beslutningsmuligheter i en reformprosess, i det Egeberg (2012) deler vertikal spesialisering inn i en hierarkisk variant og en kollegial variant. Max Webers analyser av byråkrati som organisasjonsform forbindes gjerne med den første, der innslag av hierarki, arbeidsdeling og rutiner står sentralt (Christensen et al., 2015: 35). I den kollegiale varianten blir beslutninger tatt etter forhandlinger og diskusjoner mellom aktører på tvers, heller enn å følge en stram hierarkisk struktur (Egeberg, 2012: 159). Disse variantene kalles også for det hierarkiske perspektivet og forhandlingsperspektivet innenfor den instrumentelle tradisjonen, og vil bli nærmere beskrevet i neste avsnitt.