5.5 Phobiculcatic and Non-phobiculcatic Morality: Meaning
5.5.2 Phobiculcatic Morality in East Africa
Antes de prosseguir com a identificação das abordagens teóricas relevantes para a análise das condições que facilitam ou condicionam a implementação de diferentes políticas urbanas e formas de gover- nança será necessário começar por indicar o sentido em que alguns conceitos são utilizados neste capítulo. O conceito de urbano é uti- lizado aqui com uma concepção alargada em referência não só àqui- lo que se entende tradicionalmente como solo urbano, mas também às áreas de urbanização difusa que marcam fortemente o tecido ur- bano do território português (Soares 2002; Marques 2004). Por seu turno, o conceito de «política urbana» é utilizado aqui como uma agenda (política) de intenções, delineada por um governo (central/local) e que concretiza uma linha de acção direccionada para a resolução dos problemas das áreas urbanas. Considera-se, por isso, política urbana equivalente à noção de «política de cidade», que ulti- mamente tem ganho maior destaque entre nós (Cabral 2002; Portas et
al. 2003). Uma política urbana poderá enquadrar o desenvolvimento
e implementação de programas, planos ou projectos específicos que concretizam, a diferentes níveis, as intenções da sua agenda política. Subjacente a uma política urbana está uma «estrutura de governança urbana» capaz de operacionalizar institucionalmente as intenções da agenda política. Ou seja, a governança urbana é aqui entendida como uma estrutura de coordenação entre agentes, de modo a pôr em práti- ca a respectiva política. Assim, uma determinada forma de governança urbana encerra em si a definição dos agentes, institucionais e não ins- titucionais, que devem tomar parte no processo de implementação da política, quais as suas responsabilidades e as formas de interacção e de tomada de decisão.
As definições acima estabelecidas para a política e estrutura de gover- nança urbana encerram em si as pistas para o conjunto de abordagens teóricas capazes de sustentar uma análise prática desses conceitos. Por um lado, há que analisar questões associadas à implementação de políti- cas públicas, seguida de uma análise mais concreta sobre formas especí- ficas de governança urbana. Por outro lado, há que analisar como é que diferentes formas de governança se vão adaptando às complexidades e incertezas que surgem ao longo do tempo, numa tentativa de identificar quais os factores que facilitam a mudança institucional, com particular destaque para as relações entre informalidade e formalidade nos sis- temas de planeamento e governança urbana.
Consideremos, em primeiro lugar, a extensa literatura sobre a imple- mentação de políticas existente nos campos da teoria de organizações e da administração pública. Os trabalhos de Bardach (1977), Mazmanian e Sabatier (1983) e Pressman e Wildavsky (1973) constituem referências- -chave no campo da teoria da implementação de políticas, mas muitos outros contributos relevantes foram desenvolvidos a partir daí. Schofield (2001) apresenta uma razoável revisão bibliográfica sobre a evolução desta literatura. O autor defende que a investigação em torno do tema da implementação de políticas tem sido conduzida tendo em vista quatro objectivos: (1) explicar o sucesso ou insucesso de uma política; (2) prever os resultados de uma política; (3) avaliar os resulta- dos de uma política, tendo em vista a melhoria do seu processo de de- senvolvimento; (4) compreender a actividade interorganizacional que ocorre durante a implementação de uma política (Schofield 2001). Em particular, o principal intuito da investigação no âmbito da teoria de im- plementação de políticas está em saber por que é que algo correu mal e se tal se deveu a uma alteração dos objectivos iniciais no decurso da im- plementação, à utilização de uma estrutura institucional desadequada ou simplesmente à falta de coordenação e liderança.5
Esta literatura oferece lógicas de análise das condições que facilitam ou dificultam a implementação de uma política urbana, em particular no que concerne à acção de entidades públicas ou privadas. É também útil como forma de analisar as características da estrutura de uma políti- ca que estão na base dos requisitos de coordenação necessários durante a implementação, nomeadamente quais os agentes que participam e o nível de interdependência entre eles (Hall e O’Toole 2000). Contudo, a literatura sobre a implementação é menos informativa quando se procu- ra analisar a influência exercida neste processo por agentes não ins- titucionais, como é o caso dos cidadãos individuais ou organizações
ad hoc, situação muito comum no âmbito do planeamento urbano. Este
tipo de análise centra-se necessariamente em questões de valores, nor-
5A literatura sobre coordenação interorganizacional, derivada essencialmente do
trabalho de Thompson (1967), constitui outra fonte importante de formas de análise, focando-se na estrutura e modo de coordenação intra e interorganizações, na natureza das relações de troca entre os agentes e no modo de interacção entre grupos. Esta literatura tem analisado as qualidades e condicionantes das burocracias, mercados e redes como modos de coordenação da acção em diferentes contextos. As redes têm sido objecto de crescente interesse por parte da comunidade académica na última década, sendo as suas virtudes amplamente defendidas como forma preferencial de coordenação em contextos de elevada incerteza [Chris Ansell, «The networked polity: regional development in Western Europe», Governance, vol. 13, n.º 3 (2000): 303-333].
mas e práticas institucionalizadas que são partilhados por aqueles agentes que desenvolvem as políticas – os policymakers. Em particular, o entendimento que estes agentes têm sobre questões de legitimidade e responsabilização encontra-se imbuído na agenda da política aquando da sua elaboração. Em parte, os valores e práticas institucionalizados constituem uma forma de entendimento das motivação e acções de um determinado agente e, como tal, podem funcionar como um estereó- tipo, ou simplificação, da estrutura através da qual um agente actua em relação aos outros agentes.6
Um segundo campo da literatura relevante para a investigação apre- sentada neste capítulo é a literatura sobre política e governança urbana. Esta literatura surge principalmente no contexto da ciência política e da sociologia urbana, como são disso testemunho os trabalhos de Banfield e Wilson (1965), Castells (1978 e 1983), Logan e Molotch (1987) e Stone (1989). Stoker (1998 e 2000) apresenta uma revisão bibliográfica das úl- timas décadas de teorização sobre política urbana,7 desde os debates
entre elitistas e pluralistas até ao mais recente interesse nas questões de redes institucionais. Durante a última década assistiu-se ao abandono do conceito de «política urbana» em favor do conceito de «governança urbana» em consequência da percepção de que as barreiras antes esta- belecidas teoricamente entre Estado, mercado e sociedade civil são agora cada vez menos evidentes na prática (Stoker 1998).8Contudo, tal
como Rhodes (1996) e Pierre (2000 e 2005) nos fazem notar, o termo «governança» tem sido usado abundantemente, mas de forma pouco
6Innes e Gruber (2005), comentando um caso de planeamento e transportes na
Califórnia (EUA), referem-se a estas formas de percepção como «estilos de planeamento» em acção. De acordo com as autoras, «cada estilo implica diferentes pressupostos sobre informação, participação pública, e o que constitui um bom plano, ou ainda sobre o próprio processo de planeamento. Os praticantes de cada estilo tendem a estar profun- damente convictos dos méritos do mesmo, olhando com suspeição, quando não com hostilidade, para aqueles que adoptam outro estilo» [Judith E. Innes e Judith Gruber, «Planning styles in conflict: the Metropolitan Planning Commission», Journal of the
American Planning Association, vol. 71, n.º 2 (2005): 177-188].
7Note-se que o conceito de «política urbana» (urban politics) não deverá ser con-
fundido com o de «políticas urbanas» (urban policy).
8Na última década, as teorias sobre governância urbana e política urbana ganharam
atenção reforçada por parte da comunidade científica, donde se destaca o conceito de «governação sem governo» indicado por Rhodes (1996), bem como outras novas formas de governância. Para uma sistematização destes desenvolvimentos teóricos, v. Alan Digaetano e Elizabeth Strom, «Comparative urban governance: an integrated approach», Urban Affairs Review, vol. 38, n.º 3 (2003): 356-395, e Jon Pierre, «Com- parative urban governance: uncovering complex causalities», Urban Affairs Review, vol. 40, n.º 4 (2005): 146-462.
clara, referindo-se ora a estruturas de governo, a processos de gover- nação, ou até mesmo a um fim normativo desejável em si mesmo. Tal como já foi anteriormente referido, neste capítulo utiliza-se o termo «governança» no sentido das estruturas e práticas através das quais uma política é desenvolvida e implementada, a qual se encontra, necessaria- mente, ligada ao processo de governação – ao processo de condução da acção colectiva.
Autores como DiGaetano e Strom (2003) ou Pierre (1999 e 2005) ar- gumentam que muitos dos desenvolvimentos teóricos encontrados hoje na literatura se centram sobretudo nas razões pelas quais diferentes padrões de governança urbana emergem em diferentes contextos. As explicações avançadas recaem sobre três abordagens: (a) a abordagem estruturalista, referindo-se aos efeitos das condições sociais e económi- cas nacionais sobre um determinado contexto local; (b) a abordagem cultural/institucional, referente à contextualização histórica e social dos sistemas de significação que orientam o desenvolvimento de políticas e a acção; (c) a abordagem da agência, relativa à acção individual de cada agente e ao processo específico de tomada de decisão. Esta literatura procura analisar diferentes configurações de governança urbana, identi- ficando a ligação entre os sistemas políticos locais e o respectivo con- texto, bem como a capacidade de diferentes agentes de influenciarem e moldarem os objectivos de uma dada política e das decisões que são tomadas no seu âmbito. Tem procurado ainda estabelecer quais as re- lações entre normas e práticas institucionalizadas e os contextos e ideo- logias políticas nos quais diferentes configurações de governança ocor- rem. Esta é, aliás, uma análise que não se encontra tão frequentemente no âmbito das teorias de implementação de políticas. De forma analíti- ca, a literatura sobre política e governança urbana tem caracterizado os diferentes modos de governança com base em cinco características: (1) os participantes envolvidos e os papéis por eles desempenhados; (2) a natureza da agenda ou objectivos da política; (3) os modos de in- teracção entre os participantes; (4) os instrumentos utilizados para levar a cabo a acção; (5) a lógica de governação, ou seja, o método de toma- da de decisão. Diferentes combinações destas características resultam em cinco modos de governança: clientelista, corporativista, de gestão, pluralista ou populista (DiGaetano e Strom 2003; Pierre 2005).
Esta literatura acaba por ter, contudo, uma contribuição limitada sobre quais as razões que permitem a uma determinada estrutura de governança urbana adaptar-se às mudanças que se vão impondo ao longo do tempo. Utilizando as perspectivas desenvolvidas pela teoria
do novo institucionalismo,9 diversos investigadores têm procurado
teorizar sobre a mudança institucional verificada em práticas emer- gentes de planeamento urbano e regional que parecem adequar-se me- lhor aos desafios colocados por contextos de incerteza e condições so- ciais mais complexas. Estes investigadores procuram identificar as condições capazes de fomentar a disseminação de práticas emergentes em determinados contextos de governança, aquilo que designam por «desenvolvimento da capacidade institucional» (institutional capacity
building) (Cars et al. 2002; Coaffee e Healey 2003; Healey et al. 2003;
Madanipour et al. 2001). Por exemplo, Coaffee e Healey (2003), na sua análise de experiências de governança em Inglaterra, exploram a forma como eventos de aprendizagem, constituição de redes e mobilização de capacidades foram sendo desenvolvidos em casos concretos de gover- nança urbana, bem como a sua capacidade para operar transformações no sistema de governança existente. Os autores argumentam que a mu- dança institucional apenas parece ocorrer nas situações em que a expe- riência de governança é capaz de afectar três níveis de relações de poder, a saber: (a) ao nível das relações interpessoais, durante episódios especí- ficos de interacção; (b) ao nível das práticas institucionais organizadas envolvidas no processo de governança em si; (c) ao nível dos pressu- postos, hábitos e rotinas que dominam cada cultura de governança (Coaffee e Healey 2003).
Ainda no campo científico de planeamento urbano e regional, au- tores como Innes et al. (2007) chamam a atenção para a relevância da in- formalidade nos processos de planeamento. Os autores analisam a forma como sistemas formais e informais de governo coexistem em ten- são em áreas diversas, como o planeamento, a participação pública e a tomada de decisão. Para construir o seu argumento, os autores socor- rem-se da noção de comportamento informal utilizada no âmbito da teoria de organizações (Selznick 1949; Morand 1995), onde é hoje co- mummente aceite que certos tipos de informalidade têm um papel im- portante no desempenho institucional das organizações. Esta informali- dade (positiva, chamemos-lhe assim) constitui-se como uma forma de
9Muitos dos desenvolvimentos teóricos elaborados no âmbito do chamado «novo
institucionalismo» vão buscar a sua fundamentação teórica à teoria da estruturação e ao teorema da dualidade da estrutura de Anthony Giddens (1984). Powell e DiMaggio (1991) coligiram muitas das principais contribuições que levaram a esta nova pers- pectiva de analisar as instituições [Walter W. Powell e Paul J. Dimaggio, eds., The New
Institutionalism in Organizational Analysis (Chicago, IL: The University of Chicago Press,
comunicação mais flexível e relacional que contrasta – embora coexista em diversos graus – com os procedimentos e rotinas formais característicos das estruturas burocráticas e hierárquicas (Morand 1995).
Innes et al. (2007) trazem ainda para o contexto do planeamento co- laborativo a noção de informalidade estudada nos contextos da urba- nização de países em vias de desenvolvimento (Portes et al. 1989; Roy e Alsayyad 2004; Roy 2005). No contexto desta última literatura, Roy (2005) defende que a informalidade encontrada em muitas das áreas ur- banas dos países em vias de desenvolvimento deve ser encarada muito para além da lógica de «economia informal» que lhe é comummente as- sociada. Mais do que uma distorção introduzida na lógica de mercado livre por agentes que não cumprem as suas obrigações sociais e fiscais, a informalidade é para Roy (2005) um modo de regulação das interde- pendências entre os cidadãos em condições de pobreza urbana e o Estado, constituindo assim modos de regulação de legitimidades, poder e exclusão. Estas duas concepções de informalidade – comportamental e regulatória –, quando trabalhadas em conjunto, permitem-nos recon- ceptualizar a forma como são analisadas as relações entre sistemas for- mais e informais de governo – em particular em termos de questões de legitimidade de participação no processo de governança ou em termos de responsabilização pela acção. Esta abordagem permite-nos ainda reconceptualizar a informalidade como um modo de operação flexível e capaz de se adaptar a novas situações – uma forma de interacção ex- tralegal, embora institucionalizada, que é utilizada por diferentes agentes como modo de actuação no domínio do planeamento e gover- nança urbana.
Em suma, este capítulo procurará conceptualizar uma análise do Programa POLIS, em primeiro lugar, na base de uma abordagem insti- tucionalista das políticas públicas e das estruturas de governança que lhes estão associadas. Por um lado, assumir-se-á que, quer o desenvolvi- mento, quer a implementação de uma política dependem de um con- junto alargado de agentes, institucionais e não institucionais. Cada um desses agentes detém um conjunto de valores, normas e práticas insti- tucionalizadas – conjuntos esses necessariamente diversos e distintos – que acabam por moldar as suas percepções sobre questões de legitimi- dade e responsabilização, bem como as suas acções. Tal abordagem é acompanhada pela interpretação que os efeitos de carácter estrutural – o contexto social e económico a nível nacional – exercem sobre essas percepções, modificando-as ao longo do tempo. Por fim, consideram-se particularmente importantes os efeitos da acção individual, das von-
tades individuais, da liderança e da informalidade como factores deter- minantes na resistência a factores adversos ou a factores indutores de mudança.