5.6 The Impact of Phobiculcatic Morality on Research in TM
5.6.1 Impact on Bioethical Guidelines: The Case of Principlism
Durante as últimas três décadas verificaram-se em Portugal diversas transformações a nível do planeamento e governança urbana em con- sequência da passagem de um regime conservador e autoritário para um regime democrático integrado na União Europeia. Muitas dessas trans- formações derivaram de agendas políticas e estruturas governativas, apoiadas em princípios de democratização, descentralização, equidade e protecção ambiental. Uma particularidade desse processo de transfor- mação foi o facto de, quando comparado com outros países da União Europeia, o mesmo ter decorrido mais tarde, mas num espaço de tempo mais curto. Talvez por isso permaneça hoje entre nós a percepção de que as promessas da modernidade e da democracia ainda não foram completamente cumpridas.
Tal sentimento está patente de forma muito evidente na percepção de que temos um «país desordenado», estado normalmente atribuído a um crescimento urbano casuístico e desregrado.10 Não estando aqui em
causa questionar ou defender a veracidade desta percepção, importa agora expor as suas características, tal como veiculadas pelo discurso generalizado entre nós. Por um lado, ao «país desordenado» associa-se a ideia do país desequilibrado, resultante do desenvolvimento urbano concentrado no eixo Atlântico entre Lisboa e o Porto e, em particular, em torno destas duas áreas metropolitanas.11 Esta tendência terá sido
10 A ideia do «país desordenado» é facilmente detectável na opinião pública
portuguesa, no discurso político e até mesmo no académico. Os media, em particular a televisão e a imprensa, têm contribuído em grande parte para essa percepção [Luísa Schmidt, Portugal Ambiental. Casos & Causas (Oeiras: Celta Editora, 1999)e Ambiente e
Ecrã. Emissões e Demissões no Serviço Público Televisivo (Lisboa: Imprensa de Ciências
Sociais, 2003)].
11De acordo com Marques [Teresa Sá Marques, Portugal na Transição do Século. Retratos e Dinâmicas Territoriais (Porto: Edições Afrontamento, 2004), 62], em 2001, 75% dos
habitantes de Portugal continental viviam em áreas urbanas, sendo que as duas áreas metropolitanas totalizavam 38,8% da população residente (Lisboa, 26,3%; Porto, 12,5%).
apenas contrariada durante a década de 90 pela retenção de população e actividades económicas em pouco mais de uma dezena de cidades mé- dias nas regiões do Interior Norte e Centro.12As áreas urbanas que se
desenvolveram de forma dispersa um pouco por todo o território fize- ram-no à custa da ocupação de áreas agrícolas e florestais abandonadas e da degradação de habitats importantes. Por outro lado, ao «país desor- denado» associa-se ainda a ideia de um crescimento não planeado, em que as infra-estruturas e espaços públicos não acompanharam o cresci- mento urbano, que sempre lhes seguiu à frente, desacautelando assim a qualidade de vida em ambiente urbano. Para além disso, o «país desor- denado» é ainda um país de centros urbanos devolutos, muitos com um carácter vincadamente histórico em acentuada degradação e abandono, à medida que o trânsito e o estacionamento abusivo tomaram de assalto todo e qualquer espaço público.
De acordo com a percepção do «país desordenado», são vários os res- ponsáveis pelo estado da nação. O governo central é acusado de ter produzido, ao longo do tempo, um corpo desarticulado e complexo de legislação em termos de planeamento e ordenamento do território. A multiplicidade de planos existentes não parece ter uma visão ou um fio condutor sobre a direcção a seguir.13A maioria dos instrumentos de
ordenamento existentes assume um carácter essencialmente normativo, raramente estratégico e sem qualquer plano de acção associado. Em muitos casos, os planos concebidos a escalas diferentes nem sempre se encontram devidamente articulados, abrindo caminho a que os princí- pios de cada plano possam ser interpretados de acordo com as situações e os interesses em jogo. Esta percepção sobre as responsabilidades do governo central é partilhada por todos os agentes envolvidos nos processos de planeamento e ordenamento do território, incluindo os governos consecutivos que invariavelmente culpam os seus antecessores por não terem resolvido a situação.
O governo central é também acusado de centralismo e autoritarismo face às autarquias locais, numa tentativa de manter o controlo sobre as suas actividades. Por exemplo, a transferência de competências para as autarquias ao longo dos últimos trinta anos, em particular sobre
12V. Marques (2004) para uma análise aprofundada das dinâmicas territoriais no
período de 1950-2001.
13 Aliás, só em Dezembro de 2006 foi aprovado, em Conselho de Ministros, o
Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT), o qual, em Maio de 2007, se encontrava ainda à espera da apreciação pela Assembleia da República.
questões de ordenamento do território e planeamento urbano, decorreu sempre sob a vigilância do governo central. O controlo é simultanea- mente de natureza técnica e política, de modo a assegurar que o planea- mento urbano segue os normativos legais, bem como o interesse públi- co geral. Todavia, quer esta desconfiança para com a acção das autarquias locais, em particular dos municípios, quer a existência de diferentes entendimentos de interesse público por parte dos diversos sectores da administração central, levam a que haja uma elevada desres- ponsabilização quanto ao estado do planeamento e ordenamento do território no país. Aliás, são múltiplas as entidades da administração central cujos pareceres devem ser ouvidos no âmbito da apreciação de um instrumento de ordenamento do território, sendo que dificilmente se encontram responsáveis concretos pelos eventuais efeitos negativos das opções tomadas. Segundo a percepção inerente ao «país desordena- do», o controlo que o governo central exerce sobre as autarquias locais estende-se também ao domínio financeiro, já que a transferência de fun- dos para os municípios se encontra desenquadrada do grau de respon- sabilidades que lhes estão acometidas. De um modo geral, todo este contexto parece criar uma dependência crónica dos municípios em re- lação ao Orçamento de Estado, aos fundos comunitários ou à iniciati- va privada. Em última instância, a gestão da coisa pública torna-se em si um desafio. Os municípios acabam por desenvolver um conjunto de redes informais, pessoais e partidárias que lhes permite de forma mais expedita navegar por entre os vários níveis de burocracia, de forma a obter os recursos de que necessitam para os seus projectos locais.14
Aliás, esta actuação por parte das autarquias dá azo a que também elas sejam visadas na percepção sobre o «país desordenado». Os mu- nicípios são acusados de terem contribuído activamente para o estado caótico em que se encontra o território. Os projectos e planos perdem- -se durante anos nos gabinetes das autarquias, paralisados por procedi- mentos burocráticos avidamente preservados por funcionários públicos com fracas qualificações para os analisar. As idiossincrasias dos proces- sos de licenciamentos parecem indicar relações de clientelismo entre os governos locais, os funcionários municipais, os proprietários e os inte- resses imobiliários. Neste contexto, os municípios parecem desempe- nhar um papel meramente passivo, já que facilmente sucumbem aos in-
14Ruivo (2000) refere-se a esta situação como o Estado labiríntico [Fernando Ruivo,
teresses privados, sem lhes exigir o provimento adequado das infra-es- truturas e espaços públicos devidos (Carvalho 2003). Muitos culpam os próprios presidentes de câmara por falta de visão estratégica, ou até por defenderem apenas os seus interesses pessoais, uma crítica que deriva do facto de a política local depender substancialmente da figura do presi- dente.
Esta imagem negativa da actuação das autarquias locais não colhe a aprovação dos municípios, sendo que a sua resposta constitui uma outra faceta do «país desordenado». Estes sentem-se encurralados entre o poder de supervisão e o arbítrio da administração central sobre as suas decisões, ao mesmo tempo que culpam o governo central pela falta de recursos financeiros. Por estas razões, os municípios acabam por desen- volver diferentes tipos de instrumentos de planeamento e ordenamen- to do território, que podem ou não ser submetidos a aprovação pelo governo central, como forma de os apoiar no desenvolvimento local (Sá 2002). Os municípios sentem que a formalização legal de um plano constitui um entrave à flexibilidade necessária para a gestão do seu ter- ritório, em particular para dar resposta a propostas específicas que surgem sem programação prévia. Estes planos «informais» permitem assim que os municípios negociem diferentes elementos do seu ter- ritório à medida que as oportunidades vão surgindo (Sá 2002).
Há ainda a percepção de que a paisagem urbana acaba por ser cons- truída em resultado da actividade de interesses imobiliários menos es- crupulosos, sendo comum defender-se que é mais difícil alcançar a aprovação de um projecto em tempo útil aos investidores que procuram respeitar todos os trâmites e normativos legais. Para estes últimos, a mo- rosidade do sistema burocrático constitui um factor de limitação da ini- ciativa privada, já que não lhes é possível calcular com um grau adequa- do de certeza o nível de risco associado a determinado investimento. Já os investidores menos escrupulosos parecem desenvolver a sua vantagem competitiva apostando em projectos que maximizam os seus interesses privados à custa de padrões ambientais e de qualidade de vida mais baixos. No «país desordenado» tal parece suceder com a complacência dos executivos municipais e dos seus funcionários, com quem esses in- vestidores estabelecem relações informais, alimentando redes pessoais e de cariz partidário, de forma a obterem mais rapidamente a aprovação dos seus projectos. Contudo, para os investidores a sua actividade guia-se apenas pela procura do mercado. A opinião pública, por sua vez, entende que este argumentário é uma simples falácia, já que a especulação imo- biliária é uma forma expedita de enriquecimento destes investidores.
Finalmente, no «país desordenado» a sociedade civil é culpada por ser demasiado anémica, individualista e até desinteressada da defesa dos valo- res do ordenamento do território e da conservação da natureza. A participação pública é raramente vista como um elemento essencial no processo de planeamento por muitos políticos e técnicos da área, apesar da retórica emergente sobre a inquestionável importância do envolvi- mento das forças vivas locais na mobilização de interesses e recursos para uma acção estratégica e concertada. Para muitos políticos e técnicos, os momentos de participação pública consagrados na legislação acabam por se revelar episódios de defesa de interesses próprios, e não da colectivi- dade, contestação desinformada ou pura e simples manipulação política por parte de adversários locais que não compreendem a benevolência dos planos e políticas que estão a ser propostos. É claro que para a sociedade civil, em particular para as ONGs e outras organizações cívicas preo- cupadas com a política urbana e de cidade, esta percepção da sua actua- ção está completamente desfasada da realidade. Segundo o seu ponto de vista, as dificuldades sentidas em concretizar uma participação efectiva prendem-se com o facto de o governo central e os municípios raramente promoverem formas mais democráticas e transparentes de acesso aos processos de planeamento ou à tomada de decisão. Por essa razão, a so- ciedade civil é levada a utilizar, a par dos momentos estabelecidos por lei, outros métodos menos convencionais de protesto, de modo a defender os seus interesses e a chamar a si a legitimidade de participar na tomada de decisão. Estes confrontos levam, em muitos casos, a situações de im- passe, protesto e contestação que impedem a resolução dos problemas ur- banos prementes que afectam toda a colectividade.
Da exposição até agora efectuada ressaltam duas características relati- vamente à natureza do «país desordenado». Por um lado, descortina-se que a percepção do «país desordenado» se apoia na dicotomia «nós vs. eles». Esta dicotomia simplifica o papel desempenhado por cada agente, as suas práticas, os seus valores e motivações a um mero estereótipo. A dicotomia acaba por estruturar a forma como se conceptualizam as políticas de planeamento e governança urbana, dado que configuram uma lógica específica de legitimidade de participação na elaboração e concretização dessas políticas e na responsabilização – ou desrespon- sabilização – pelos resultados obtidos em termos do desenvolvimento do território. De acordo com a percepção do «país desordenado», as legitimidades e as lideranças são constantemente postas em causa e ne- gociadas em espaços conceptuais concomitantes, mas por vezes parale- los, com o sistema de planeamento e governança urbana.
Por outro lado, subjacente à percepção do «país desordenado» en- contra-se uma interpretação restrita do papel da formalidade e da infor- malidade enquanto mecanismos mediadores da acção. Para a opinião pública, a maior parte das acções que transformaram o território decor- reram de forma casuística e por intermédio de um certo tipo de relações de informalidade, algumas delas conotadas com o favorecimento e a corrupção. Em lugar de terem sido seguidos os procedimentos legal- mente estabelecidos, certos agentes utilizaram as suas redes pessoais de contactos e outros mecanismos paralelos por forma a negociarem os re- cursos necessários à concretização dos seus objectivos, bem como de modo a gerirem as interdependências inerentes à complexidade do sis- tema de planeamento urbano. Esta informalidade é tomada como pre- judicial para a transparência do processo de planeamento, ou eticamente indesejável como prática de planeamento, já que é facilmente confun- dida e tomada por favorecimento e corrupção. Contudo, ao definir-se, no contexto da percepção do «país desordenado», que a formalidade é desejável e a informalidade indesejável excluem-se as circunstâncias em que a primeira prejudica e a última facilita o planeamento e a gover- nança urbana. Acima de tudo, será importante compreender a natureza e a extensão da coexistência de ambas as estratégias de acção no con- texto do sistema português de planeamento e governança urbana.
Partindo deste conjunto de observações, a secção seguinte apresenta a história do Programa POLIS no período de 1999 a 2006. O Programa constitui uma política urbana desenvolvida pelo governo central na ten- tativa de contrariar a lógica do «país desordenado». Uma vez que o Programa parte desta percepção e das condicionantes a ela associadas, a análise da implementação do Programa POLIS permite abrir uma janela sobre os sistemas de planeamento e governança urbana no país.