Em muitos programas sociais baseados na transferência monetária, ou de renda, vêm sendo exigidas contrapartidas dos beneficiários em troca ou como condição de acesso ou de permanência no benefício. Esses programas têm sido denominados “por transferência condicionada de renda” ou ainda “programas de renda mínima”. Trata-se do Programa de Transferência Condicionada de Renda (PTCR). Além da seletividade de acesso, são colocadas
condicionalidades para permitir a permanência do usuário no atendimento, evitando sua exclusão. Ressalte-se que uma das mais fortes expressões da focalização da política social na Europa e na América Latina tem sido a expansão de programas de renda mínima ou de transferência de renda (RMG), cujos destinatários são as famílias em situação de pobreza ou de
extrema pobreza.
Conforme já comentamos, a noção de proteção social mínima relaciona-se, nas suas origens, com um mínimo de renda. Surge na Grã-Bretanha, em 1795, a Speenhamland Law, na qual “é reconhecido o direito de todos os homens a um mínimo de subsistência, fixando uma escala de auxílios proporcional ao preço do trigo e ao número de filhos” (ROSANVALLON,
1984, apud BRANCO, 2001, p. 74).
Desde essa época até os dias de hoje a ideia de um rendimento mínimo garantido vem sendo recolocada em diversas circunstâncias, mas, regra geral, em contextos de crise econômica ou de insegurança social. Mais recentemente e desde o início dos anos 80 de modo mais vincado, assiste-se na Europa a um surgimento das proposições e reivindicações do RMG. [...] Os dispositivos de garantia de rendimento
mínimo remontam na Europa aos anos 30, tendo sido instituídos pela primeira vez na Dinamarca em 1933 e, mais tarde, em 1948 na Inglaterra, na sequência da reforma Beveridge. Nos anos 60, no que é em regra designada como a segunda geração de políticas de garantia de rendimento, são criados os sistemas alemão (1961) e holandês (1963). Hoje, existem sistemas de rendimento mínimo garantido em todos os países europeus com exceção da Grécia.
A abrangência desse tipo de programa é ampla: “com exceção da Grécia, todos os países europeus dispõem hoje de uma renda mínima garantida geral ou de dispositivos regionais (Espanha) ou locais (Itália). Portugal foi o último a estabelecê-la em 1996” (EUZÉBY, 2004, p. 39-40).
A análise de experiências em curso em 2004 (podendo ou não estar articuladas com outros benefícios sociais, cobrando ou não contrapartidas, sofrendo variações de um país a outro) mostrava pontos em comum e divergentes.27
Analisando dados da Cepal de 2009, Pereira (2010, p. 121) afirma que “19 países da América Latina e Caribe desenvolvem PTC com cobertura superior a 22 milhões de famílias
latino-americanas e caribenhas, das quais 12 milhões estão no Brasil (Bolsa Família) e 5 milhões no México”.28 Merece destaque o percentual irrisório investido nos PTC pelos distintos países da América Latina em relação ao seu produto interno bruto: o maior investimento não alcança 1%; o Brasil investe somente 0,41% do seu PIB. Trata-se, portanto,
de programas de política social de relativo custo, de forte retorno político, tendo em vista as precárias condições de vida das populações a que atingem.
Há diferenças de sua realização nos diversos países, conforme já foi mencionado. Porém, cabe enfatizar que
[...] nas diferentes experiências conhecidas, a renda mínima quase sempre representa um diferencial entre a soma dos rendimentos de uma família (salariais ou não) e o teto máximo do benefício, oficialmente estipulado. Além disso, tal beneficio não deve impedir que o indivíduo procure uma ativa participação no mercado e estabeleça elos de solidariedade familiar e comunitária (PEREIRA, 2000, p. 115;
grifos da autora em itálico e meus em negrito).
Esses programas de renda mínima geralmente são regidos pelas seguintes premissas:
focalização da pobreza; subjetividade do direito (deve ser demandado pelo interessado); condicionalidade (admite prerrogativas e contrapartidas); subsidiariedade (é renda complementar); e sujeição do interessado a testes de meios
ou comprovações de pobreza (PEREIRA, 2000, p. 115; grifos meus).
Outra dimensão condicionadora do acesso aos serviços sociais, além da seleção socioeconômica pautada nos critérios estabelecidos, refere-se à cobrança de uma contrapartida para que o usuário continue a ser atendido. Em Portugal, a condição do acesso e permanência
27 Maiores detalhes podem ser encontrados em Euzéby (2004).
ao rendimento social de inserção (RSI) refere-se à comprovação de que o indivíduo esteja
procurando emprego ou impossibilitado de trabalhar.29
Em vários países europeus, a contrapartida vem sendo justificada ou legitimada através do discurso da autonomia do sujeito. Hoje se fala, na Europa e em Portugal, em “políticas ativas”, “Estado ativo”. Como bem explica Cabral (2010, p. 3):
A expressão “ativo” remete, inevitavelmente, para a noção familiar nos países da União Europeia de “políticas ativas”, segundo as quais os Estados se propõem estimular a proatividade dos cidadãos objeto dessas políticas, no sentido de, por assim dizer, eles “ajudarem a si próprios”, em suma, responsabilizando-os em derradeira instância pelos seus fracassos, como tem sucedido tipicamente com as chamadas políticas ativas de desemprego.
Através de observação e análise do processo de acesso versus seletividade atual do RSI
em Portugal, pudemos perceber que não está havendo somente a prova de meios de subsistência, fundada em critérios de natureza socioeconômica, mas também prova e avaliação de atitudes. Não basta mais o indivíduo provar que não tem rendimentos ou meios para suprir suas necessidades; agora, será preciso estar inscrito também na bolsa de empregos.30 Isso demonstra que a seletividade tem aumentado e que, portanto, a forma de acesso retrocede à meritocracia e perde a noção de direito na direção da universalização do acesso, como já comentei. Vale, no entanto, destacar que o RSI é programa de Estado: por
conseguinte, todos os demandantes que preencherem o perfil delimitado terão acesso.
Em relação ao Brasil, foi criado em 2003 o Programa Bolsa Família (PBF), unificando
quatro programas já existentes: o Bolsa Escola, o Bolsa Alimentação, o Auxílio Gás e o Cartão Alimentação. O PBF prioriza as famílias como unidades de intervenção, sendo
destinado àquelas que se encontram em situação de pobreza ou de extrema pobreza. O critério de seleção é fixado a partir de determinado patamar da renda familiar, como todos os demais programas semelhantes.
Ao unificar os programas de transferência monetária, o PBF incorpora as diversas
condicionalidades exigidas nos programas anteriores, sendo que a oferta de serviços e o monitoramento das condicionalidades ficam a cargo dos municípios. Cabe a famílias beneficiárias do PBF manter as crianças e adolescentes na escola, cumprindo
exigência de 85% de frequência escolar. As famílias também devem estar vinculadas aos serviços de saúde para o acompanhamento de crianças de zero a seis anos, das
29 A pensão social, instituída “tardiamente” em 1974 em Portugal, foi uma medida de proteção social de base não
contributiva, ou seja, sem a contrapartida da contribuição anterior ao sistema de seguridade. É um ancestral do
RMG e do atual RSI. Em 1996, o RMG foi implantado em Portugal, o último país europeu a adotar essa proposta. O RSI de Portugal inspirou-se no modelo francês. Ver Branco (2001, 2004a, 2004b).
gestantes e nutrizes em programas de saúde específicos estando prevista ainda a participação em atividades educativas sobre saúde e nutrição (MONNERAT et al.,
2007, p. 1459).
Não é estipulado o tempo de permanência das famílias neste Programa, mas os motivos para o desligamento do atendimento são claros,31 destacando-se como um deles o não cumprimento das condicionalidades. É um programa de âmbito nacional, mas é no município que são fiscalizados e gestadas as contrapartidas. A condicionalidade nesse sentido constitui mecanismo de controle para a permanência do usuário no programa.
Merece destaque que a consequência política do estabelecimento de mecanismos de controle das políticas focais carrega o sério risco de haver um retorno aos
[...] vícios arcaicos e anacrônicos, como os constrangedores e vexatórios testes de
meios (comprovação compulsória de pobreza); a fraudemania (mania de ver cada pobre que recorre à proteção social do Estado como fraudador); condicionalidades ou contrapartidas, como se o alvo da proteção tivesse alguma falta pessoal a expiar; e o estigma, que transforma cidadãos de direitos em incômodos “dependentes” da “ajuda” (PEREIRA; STEIN, 2010, p. 116; grifos das autoras).
Para contornar a crítica a essa tendência estigmatizadora de utilizar como parâmetros dos programas de transferência de renda a condicionalidade e a seletividade, várias propostas têm sido elaboradas. Dentre tais propostas, Pereira (2000, p. 115-118), referenciando-se em Lavinas e Varsano (1997), destaca três.
A primeira refere-se “à defesa da renda de cidadania” ou “renda básica, assentada no critério da incondicionalidade do benefício, por razões éticas e de justiça social”. Dirige-se para a defesa da garantia de todo cidadão ter o acesso a um rendimento básico, sem condicioná-lo a cobranças de contrapartidas, como “procurar emprego no prazo de alguns meses, assistir a palestras ou reuniões ‘educativas’, estudar, etc., dissociando, assim, o benefício de lealdades, de culpas, de sacrifícios, de suspeitas, de obediências e, portanto, do estigma” (PEREIRA,2000,p. 115). Essa proposta carrega a ideia radical de entender os sujeitos
de direitos como credores da enorme e histórica dívida pública, não devedores “manipuláveis e oprimidos, ou quando não reféns dos caprichos e da arrogância da ajuda institucional” (PEREIRA,2000, P.116). Tal perspectiva se contrapõe à ideologia e à prática do workfare.
Ressalte-se que o denominado workfare apresenta-se no discurso como forma de valorização do trabalho e da integração social, mas, de fato, refere-se à velha visão liberal e conservadora de que todos os beneficiários têm que pagar pelo que recebem, para que não
caiam na passividade. O pagamento pode ser feito “aceitando a oferta de um emprego público que lhe é imposta, ou, ainda, realizando tarefas ou serviços determinados pelo programa, em troca da ‘ajuda’” (PEREIRA, 2000, p. 116); a autora ressalta que essa “prática de proteção social
referenciada na cobrança de respostas (induzidas) do beneficiário não é, portanto nova, apesar do nome de efeito — workfare — que adotou, por oposição ao welfare”.
Pereira (2000, p. 116) — ainda apoiada em Lavinas e Varsano (1997), que, por sua vez, citam Roche (1992) — ressalta que existe uma vertente dessa primeira posição que apoia apenas parcialmente essa proposta, uma vez que, “apesar de encampar a reação contra a
incondicionalidade e o workfare, aceita o critério da seletividade ou a focalização de uma renda básica (parcial) da pobreza” (grifos da autora). Refere-se à vertente que concebe a renda mínima como imposto negativo, como a adotada na América do Norte. Essa forma opta pelo critério da renda familiar (não da pessoal) como unidade de referência e visa “manter baixas as demandas da população pobre por gastos sociais públicos sem necessariamente redistribuir renda ou riqueza” (PEREIRA, 2000, p. 117).
A segunda proposta é constituída pela aceitação do workfare e da condicionalidade.
Por considerar que a não imposição de condições atenta contra a ética do trabalho e incentiva o assistencialismo. Assim, em vez de a contrapartida do beneficiário ser encarada como um mecanismo negativo de controle institucional, deve ser vista como uma forma de valorizar o trabalho e a integração social. [...] entendem que, mesmo havendo sanções contra os beneficiários se recusam a dar algo em troca da ajuda, a contrapartida funciona mais como um direito do que uma obrigação ou constrangimento. É dir-se-ia, uma coação para o bem, para valorizar o trabalho e os direitos a ele vinculados e, portanto, um ato moralmente defensável (PEREIRA, 2000, p. 117).
A terceira proposta apresentada atravessaria as duas anteriores e teria uma identificação com a perspectiva da justiça redistributiva:
[...] além da renda, privilegia outros mecanismos de proteção social básica (e não mínima). Partindo do entendimento de que a universalização dos serviços sociais não estaria necessariamente subordinada ao mercado de trabalho nem a esquemas contributivos, a proteção social básica, que incluiria programas de manutenção de renda, privilegiaria o status de cidadania como prerrogativa de todos, em oposição aos contratos sociais apoiados na capacidade contributiva de cada um (em dinheiro, tarefas, serviços, lealdades, sacrifícios) (PEREIRA, 2000, p. 117; grifo da autora). Por fim, a autora conclui que tanto a primeira quanto a terceira proposta habitam o “plano das utopias”. E considera que, de fato, os esquemas europeus de renda mínima garantida começaram o debate, dando ênfase à renda básica ou de cidadania; contudo, esse debate logo foi abandonado, e passou a se desenvolver a ideia da renda mínima garantida, que
“consiste na transferência do valor monetário diferencial já mencionado, acompanhada de testes de meios rigorosos, da exigência de inserção do beneficiário no mercado de trabalho e, consequentemente, do cultivo do famigerado estigma” (ABRAHAMSON, 1994, apud PEREIRA,
2000, p. 119). A autora considera ainda que, enquanto a renda básica ou de cidadania significaria uma ruptura com essa tendência, a renda mínima garantida vigente recupera e reforça que na Europa prevaleceram “os velhos critérios de elegibilidade e de gestão pública que vêm transformando a assistência social em ‘armadilha da pobreza’” (FERREIRA, 1997,
apud PEREIRA,2000,p. 119).
Diante do exposto, mais uma vez reiteramos a atualidade do debate sobre a seleção socioeconômica, até porque esse assunto vem acompanhando a discussão da proteção social e da desproteção social desde o século XVI,sendo necessário encampar, neste debate acerca da
seletividade de acesso aos serviços e benefícios sociais, o equacionamento das questões relativas às contrapartidas ou condicionalidades, pois na atualidade estas se apresentam de forma quase inseparáveis. No Brasil, a cobrança não tem sido o trabalho, mas são outras as contrapartidas exigidas.
CAPÍTULO 2 — EM BUSCA DOS FUNDAMENTOS DA SELETIVIDADE