A universalização e a focalização da política social são aqui tomadas como dois princípios que dão a direção predominante quanto à abrangência de acesso aos serviços e benefícios sociais e se constituem em resultado das lutas sociais entre as forças do capital e do trabalho. São tendências em que a predominância da focalização ou da universalização não se dá, portanto, de forma tranquila e mecânica nem depende da simples vontade dos sujeitos envolvidos. De um lado, há no movimento social a luta dos trabalhadores, que sempre
almejam a universalização dos serviços e dos direitos sociais; nesse sentido, sempre defendem essa bandeira. De outro, há os representantes do capital, que, quando pressionados, sempre pretendem dar e ceder o mínimo das reivindicações em pauta, e assim, tendo em vista seus interesses, sempre envergam a bandeira da focalização.
A universalização dos serviços e benefícios sociais envolve inúmeras determinações presentes no processo histórico, conforme já exposto quanto aos embates dos trabalhadores pela conquista dos diversos direitos sociais — a qual, historicamente, vem se dando tendo como referência as lutas empreendidas pelos subalternizados organizados e que tem na Revolução Francesa um marco, chegando aos dias atuais.
Cada vez que um dos polos age de determinada forma, o outro também se modifica. Os trabalhadores, por exemplo, sofreram intensa exploração no século XIX; para sobreviver,
reagindo a essa exploração, conseguiram com muita dificuldade se organizar em corporações-sindicatos que pressionaram os capitalistas a diminuir a jornada de trabalho, aumentar os salários e, assim, melhorar as condições de vida. O capital reagiu à ofensiva operária, criando mais e mais tecnologia para diminuir sua dependência dos trabalhadores. Então, os trabalhadores procuram se atualizar em relação com a tecnologia. Os capitalistas acenam com o processo participativo de lucros da empresa, para neutralizar a ofensiva trabalhista. Os trabalhadores precisam estar atentos para não serem ludibriados. E assim continua a luta... (COVRE, 2002, p. 39).
Para os trabalhadores, a luta pelos direitos de cidadania coloca-se como categoria estratégica permanente. “Luta que inclui pressões, greves e desobediência civil, se necessário, mas com o fim de manter o processo civilizatório contra o processo anárquico e bárbaro, que pode pôr abaixo conquistas anteriores” (COVRE, 2002, p. 40).
Os direitos sociais, portanto, não são dádivas, mas conquistas forjadas na batalha histórica empreendida pelos trabalhadores. E é também na história com suas tendências e forças presentes que os direitos podem ser perdidos, ficar somente no papel ou levar a conseguir uma vida mais rica ou mais pobre.
Cabe lembrar que os capitalistas também têm seus interesses e que desejam sempre ampliá-los, mesmo que à custa da miséria de grande parte da humanidade. Na denominada globalização neoliberal, a perene luta entre as classes resultou no avanço do liberalismo com nova roupagem, que faz recuar a possibilidade de ampliação de direitos sociais, havendo até muitas perdas.
Em relação a essa discussão e tendo em vista a apreensão do meu objeto de pesquisa, no período de seis meses (julho a dezembro de 2010) em que estive em Portugal, tive a oportunidade de acompanhar o desenrolar de acontecimentos que vêm afetando a área da
Segurança Social16, em especial, através do corte do benefício a número significativo de pessoas que sobrevivem do Rendimento Social de Inserção (RSI).17
No tocante a esse beneficio, pudemos constatar de que forma vem sofrendo sérias alterações, mediante uma política de cortes que, ao excluir do atendimento significativo número de beneficiários, acaba por resultar na perda no quadro de direitos sociais antes conquistados. Para se ter uma ideia do tamanho do corte realizado: “em julho [leia-se de 2010], os beneficiários eram 389 mil e há dois meses ficaram reduzidos a 364 mil, ou seja, menos 6,4%, segundo o Diário de Notícias. E, em face a janeiro [leia-se: de 2010], há menos 32.507 pessoas a receber o apoio social”.18
Outro dado de referência diz respeito à dimensão do corte que está sendo realizado nas políticas sociais de Portugal: só no mês de setembro de 2010, o governo havia poupado € 10 milhões com a redução dos benefícios da segurança social.19
Cabe perguntar: como isso foi possível? Quais foram os mecanismos utilizados pelo governo para se conseguir tal façanha?
Foi possível com adoção de novas regras, ou seja, apertando as exigências na aplicação dos antigos critérios. Uma dessas regras: “Os beneficiários dessa prestação social estão agora obrigados a aceitar propostas de trabalho, ações de formação ou trabalho socialmente necessário sob pena de perder o apoio.”20 Dentre as novas exigências, consta também que a Segurança Social, orgão público executor do RSI, passará a cancelar o apoio aos
beneficiários que tiverem entre os 18 e os 55 anos de idade que recusarem emprego conveniente, trabalho socialmente necessário ou propostas de formação.21
É preciso considerar ainda nesse contexto que havia a previsão de 11 milhões de desempregados em 2011, em Portugal, sendo que a taxa de desemprego no país, no último trimestre de 2010, foi de 10,9%.22
Vinculando essas duas notícias, podemos indagar: qual foi a intenção da cobrança dessas exigências, em um contexto em que se conhecem as proporções do desemprego e das consequências que deste advém?
16 Engloba as áreas da Previdência Social e da Assistência Social, que são tratadas pelo Ministério da
Solidariedade e Segurança Social português. Registre-se que se constitui historicamente em campo de atuação quase exclusiva de profissionais do Serviço Social em Portugal (FERREIRA, 2009, p. 37).
17 A Lei nº 13, de 2003, revogou o rendimento mínimo garantido (RMG) previsto na Lei nº 19-A, de 1996, e criou
o RSI, regulamentado pelo Decreto-Lei nº 283, também de 2003. Trata-se de um benefício social de transferência
de renda.
18 Fonte: <http://www.agenciafinanceira.iol.pt>. Acesso em: 8 dez. 2011. 19 Fonte: <http://www.agenciafinanceira.iol.pt>. Acesso em: 8 dez. 2011. 20 Fonte: <http://www.agenciafinanceira.iol.pt>. Acesso em: 5 nov. 2011. 21 Fonte: <http://www.agenciafinanceira.iol.pt>. Acesso em: 9 out. 2011. 22 Fonte: <http://www.sapo.pt>. Acesso em: 26 dez. 2010.
Acompanhar a agenda política, econômica e social nesses meses de estudos em Portugal significou vasta e inesgotável fonte de exemplos enriquecedores para o estudo que estou empreendendo sobre a seleção socioeconômica como instrumento da política social para realizar, através do mesmo processo, o duplo movimento de inclusão-exclusão.
Podemos nessa conjuntura perceber que, quanto menores os recursos destinados às políticas sociais, tanto maior deverá ser o número de critérios e normas a preencher pelos demandantes do benefício. Para restringir a demanda, aumentam-se as exigências de acesso.
Pudemos ainda observar que, nas circunstâncias atuais de Portugal, ocorre um enxugamento do orçamento público, por meio da realização de cortes que visam diminuir o déficit estatal, fazendo com que o objetivo básico da política social não seja o da inclusão, mas o de exclusão. O discurso, principalmente dos gestores, fica entre a advertência de que se deve considerar excessiva e demasiadamente permissiva a política social atual, pois “há gente que não precisa do atendimento e está se aproveitando da situação de pouca fiscalização na concessão”, e a grotesca e antiga ideia liberal de que “há muita gente vadia e preguiçosa vivendo à custa do governo”. Nessa lógica e dessa forma, e aos poucos, as políticas sociais estão perdendo sua perspectiva universalizante, conforme se observa na política neoliberal.
Em Portugal, podemos dizer que, de 1974, quando lá foi instituída a pensão social de base não contributiva, logo após o 25 de Abril,23 até 1996, quando foi consagrado o Rendimento Mínimo Garantido (RMG) esteve presente uma perspectiva de fortes traços universalizantes,
fundada na ideia do direito social de cidadania. Hoje, as políticas sociais vão perdendo a conotação de direito conquistado e adquirido e assumindo um caráter de focalização, ao se discriminar cada vez mais os determinados segmentos da população que poderão ter acesso aos benefícios sociais.24 A ideia de direito ainda existe, porque consta na lei, é política de Estado; mas está sendo substituída pela de que o indivíduo tem que provar a necessidade e se enquadrar nos critérios colocados. O princípio da necessidade se pauta na obrigação do indivíduo provar sua impossibilidade de suprir suas necessidades, por contra própria ou através de sua família, além de que esteve e está à procura de emprego. Daí a necessidade de justificar caso a caso o atendimento, instaurando-se um means test mais rigoroso.
23 A ditadura salazarista perdurou em Portugal por 41 anos, compreendendo o período de 1933 a 1974. Esse
período é denominado Estado Novo, constituindo-se em período de forte repressão social e política. A Revolução dos Cravos é um período da história portuguesa que foi desencadeado por um golpe de Estado iniciado por militares em 25 de abril de 1974, depondo o regime ditatorial vigente e iniciando um processo de democratização do país. O cravo vermelho tornou-se o símbolo dessa Revolução, pois conta-se que, nessa data, logo ao amanhecer, o povo juntou-se na rua, unindo-se aos soldados, e que no meio do povo havia uma florista que levava flores para um hotel e, ao passar por ali, passou a oferecer cravos aos soldados, sendo que um deles acabou por colocá-lo no cano da espingarda, ato imitado por outros soldados presentes. Esse ato foi registrado na imprensa e se popularizou. Em Portugal, esse acontecimento é denominado por Revolução de 25 de Abril.
Já na perspectiva de acesso aos serviços baseada no direito social ao trabalho, todos os cidadãos — ou, no caso de Portugal, todos os que residirem em território português — que não detenham renda terão direito a uma renda mínima preestabelecida em determinado montante a ser pago pelo Estado. Ainda que tenham que provar sua situação de falta de renda para viver, essa perspectiva é universalizante, porque contém o conceito de que não deve haver nenhum cidadão sem renda no país, independente do que motivou esse fato. Mas exigir do pleiteante ao benefício social a “prova” de que está em busca de trabalho, em uma conjuntura de desemprego significa, de fato, uma clara política de corte dos benefícios, ou seja, uma política de restringir o acesso, que se configura mais como de exclusão do que como inclusão ao acesso.
Note-se que essa tendência de maior controle, visando à restrição ou à focalização, que vem sendo praticada, não deve ser circunscrita à política social portuguesa, mas em Portugal adquire determinadas particularidades.
Como já pudemos expor, o acesso aos serviços e benefícios sociais baseado na necessidade ou mérito é a mais antiga e tradicional vertente da assistência social, podendo englobar da esmola às reatualizações que foram se sucedendo. O seu objetivo é o de restringir o acesso, focalizando através da aplicação de critérios o atendimento a segmentos precisos da população.
Para receber o benefício pleiteado, o indivíduo tem que provar que ele e sua família não detêm meios de suprir as necessidades mínimas ou básicas, reforçando a ideia da seleção socioeconômica que, em Portugal, é mais comumente designada por prova de recursos.
Os fatos expostos permitem perceber que a condição para a aceitação pública da seleção socioeconômica e do acirramento dos critérios que incluem-excluem pressupõe lidar com a questão social de âmbito social, coletivo e público, transmutando-a em questão de âmbito pessoal, particular, privado; ou seja, tirando o foco da intenção da contenção de gastos do governo e colocando nos indivíduos a culpa pelo não acesso ou mesmo pela perda do benefício — pois quem não cumprir as exigências estabelecidas e quando não preencher os requisitos ficará sem o “direito” de acesso, e os que antes recebiam o benefício e agora o perderam é porque, de fato, não o mereciam.
No sentido de prosseguir na análise, é importante a apresentação de alguns destaques referentes à discussão atual da antinomia entre focalização e universalidade da política social.
[...] tendência corrente de minimizar ou negar uma controvérsia de fundo entre esses dois princípios reitores da política social, não há como esconder que, pelo menos nas ações governamentais, tal controvérsia existe. Por conseguinte, admitem que tais princípios são incompatíveis entre si, mesmo que no discurso atual a concepção de universalidade venha sofrendo rearranjos restritivos. Com efeito, ultimamente, fortaleceram-se ideias que ora desfiguram a concepção verdadeiramente universal do princípio de universalidade — com expressões adjetivadas como universalismo “segmentado”, “contido” ou “básico” — ora rejeitam essa concepção em nome de uma suposta superioridade democrática da focalização, agora identificada com o respeito às individualidades e às diferenças. Com isso o princípio da universalidade, de conotação eminentemente política, cidadã e igualitária/equânime, vem perdendo terreno para um discurso focalista neoliberal, de extração pós-moderna, para o qual o ser humano é construído culturalmente e, assim, despossuído de vínculos universais e de convergências éticas, políticas e cívicas (PEREIRA; STEIN, 2010, p. 107).
Na combinação do discurso pós-moderno com o tecnocratismo neoliberal, caiu em desgraça falar-se da sociedade como diferente da soma de indivíduos, assim como dos fundamentos da política, dos direitos e das relações sociais. No discurso focalista pós- moderno, no que se refere à intervenção, aparece a lógica da fragmentação e do curto prazo da política social, considerando-se que, para lidar com a realidade, basta apenas conhecimento de pequeno alcance (PEREIRA; STEIN, 2010, p. 107).
Nesse quadro, as autoras refinam sua análise e afirmam que
[...] as prestações sociais são ditadas pelo imediatismo e pela rapidez de resultados, geralmente quantitativos e referenciados na renda; o mérito desbanca o direito, até
mesmo entre os pobres, que se transformam em vítimas meritórias da proteção social, por sua situação de penúria; as preferências individuais substituem as necessidades sociais na definição das políticas; e a história, cujo sentido de totalidade é essencial para se pensar em mudanças complexas e de longo prazo, se restringe a acontecimentos localizados e isolados que requerem respostas pontuais (PEREIRA; STEIN, 2010, p. 107-108; grifos meus).
Tendo em vista que tais questões têm rebatimentos diretos no entendimento de nosso objeto de estudo, cabe retomar alguns conceitos fundamentais.
Em relação ao princípio da universalidade, é preciso considerar:
Uma razão histórica fundamental para a adoção do princípio da universalidade tem relação direta com o objetivo democrático de não discriminar cidadãos no seu acesso a bens e serviços que, por serem públicos, são indivisíveis e deveriam estar à disposição de todos. Não discriminar, por essa perspectiva, significa não estabelecer critérios desiguais de elegibilidade que humilhem, envergonhem, estigmatizem e corrompam o status de cidadania de quem precisa da proteção social pública. Significa também não encarar a política pública (especialmente a assistência social) como fardo governamental ou desperdício a ser cortado a todo custo. Além disso, outra razão histórica importante para a adoção do princípio da universalidade decorreu da descoberta feita por várias forças sociais em pugna pela democracia da ideia de prevenção nele contida (PEREIRA; STEIN, 2010, p. 111; grifos das autoras).
A autora explica que o princípio da universalidade passou a conter a ideia de prevenção. Esta se constituiu em uma “bandeira de luta” defendida pelos reformadores sociais britânicos, dentre os quais estava William Beveridge.
Associado à prevenção prevista no princípio da universalidade, o conceito de direitos sociais se impôs como antídoto a toda sorte de agressões e constrangimentos impingidos aos pobres no processo de satisfação de suas necessidades básicas e como arma de luta coletiva por melhores condições de vida e cidadania. Todavia, devido à complexidade da operacionalização desse princípio em sociedades de classe e à prevalência da concepção de política social como receita técnica do governo — ou compensação dos “desserviços” sociais prestados pela administração pública — o princípio da seletividade se sobrepôs ao da universalidade, reforçado pelo retorno do pensamento liberal nos fins dos anos 1970 (PEREIRA, 2007, p. 2;
grifo da autora).
A seletividade aparece aqui como sinônimo de focalização e, portanto, antagônico ao de universalização, sendo que ambas vêm sempre justificadas como necessárias para fazer frente à falta de recursos para atender a todos — sem mencionar, no entanto, que, do montante do fundo público existente no país, só uma pequena parcela vem sendo destinada à realização dessas políticas sociais. A discussão democrática da gestão do fundo público poderia indicar outras opções políticas de seu uso e não simplesmente dizer que não há recursos, portanto impondo a seletividade quase que como algo natural.
Em relação à focalização, pode-se dizer que
[...] é a tradução dos vocábulos ingleses targeting ou target-oriented,25 usados nos
Estados Unidos e nos países conservadores europeus [...] que encaravam a pobreza como fenômeno absoluto, e não relativo, com todas as implicações que tal concepção acarreta, a saber: restrição do papel do Estado na proteção social; apelo à generosidade dos ricos e afortunados para aliviarem o sofrimento dos mais pobres; ênfase na família e no mercado como principais agentes de provisão social; aceitação da desigualdade social como fato natural. E mais: desvio do compromisso da política social para com a satisfação das necessidades sociais — devido ao caráter complexo e multideterminado dessas necessidades — e adoção de soluções técnicas e pontuais, tidas como inovadoras, aparentemente neutras e facilmente controláveis (PEREIRA; STEIN, 2010, p. 111; grifos das autoras).
De uma perspectiva pragmática, Ruíz-Huerta (2000, apud PEREIRA; STEIN, 2010, p.
115) pergunta: “como minimizar os indicadores de pobreza com uma dotação de recursos escassa?” E logo a seguir, afirma: “A resposta a essa indagação tem se manifestado na
tentativa de concentrar os benefícios do gasto público nos segmentos mais empobrecidos por meio das atuações focalizadas (targeting).”
Diante dessa resposta, é importante desvendar o que a envolve. Trata-se de reconhecer que a focalização em si já implica seletividade, não a seletividade como forma e condição do acesso aos serviços sociais que certamente o indivíduo demandante daquele serviço terá que se submeter, mas uma seletividade anterior, que passa a se constituir em mais um afunilamento, em mais uma peneira para excluir amplos segmentos da população ao acesso. Na conjuntura em que vivemos, é possível supor que haverá maior demanda por processos de seleção socioeconômica com critérios cada vez mais sofisticados — leia-se: que dificultem mais o acesso, para excluir maior número de demandantes de forma legitimada e controlada.
A avaliação da política social praticada por alguns países que substituíram programas universais por outros mais seletivos indicam muitos pontos críticos, que, segundo Pereira e Stein (2010, p. 116), referem-se
a) ao problema da identificação correta das necessidades de cada grupo e à hierarquização das situações, de acordo com os objetivos estabelecidos; b) ao aumento considerável dos custos administrativos que põe a necessária coleta de informações para identificar os destinatários potenciais dos programas, o que pode supor uma clara desvantagem em relação aos programas universais à medida que, quanto mais se quer diferenciar (e controlar) os beneficiários, maiores são os custos; c) à possível geração de efeitos de segunda ordem, como o assistencialismo, que pode reforçar as cadeias de dependência em relação ao Estado, ou as chamadas “armadilhas da pobreza”.
Em decorrência das análises e reflexões aqui apresentadas acerca da focalização da política social nesses tempos de globalização neoliberal que vem se impondo com muita força, vale lembrar que há outras possibilidades de lidar com os princípios da universalidade e da seletividade, sem utilizá-los como antinomias. Atualmente,
[...] a seletividade prevalecente não é aquela que visa identificar necessidades mais agudas para melhor atendê-las, com o objetivo de calibrar a balança da justiça. Mas, pelo contrário, trata-se de uma seletividade iníqua, centrada na defesa dos gastos sociais, que exige das políticas sociais (em particular da assistência) a criação de estratégias que reduzam as necessidades humanas a sua mísera expressão animal, para diminuir as despesas do Estado. Ou, em outras palavras, a seletividade, que poderia manter relações dinâmicas com a universalidade, transformou-se em focalização e, portanto, em um princípio antagônico a esta (PEREIRA; STEIN, 2010, p. 115).
Assim, vivemos hoje em uma conjuntura marcada, em geral, por redução, restrição e perda de direitos, sob alegação da crise fiscal do Estado, circunscrevendo-se a política social nos diversos países a ações pontuais e compensatórias. “O neoliberalismo, e sua política de
ajustes econômicos visando à estabilização, é incompatível com o padrão de política social